Recolhimentos compulsórios e direcionamento de crédito

A decisão do Banco Central do Brasil (BCB) de reduzir, a partir de 15.07.2019, a alíquota dos recolhimentos compulsórios dos depósitos a prazo de 33% para 31% foi seguida de declaração de Paulo Guedes sobre reduções adicionais dos compulsórios e posterior nota de esclarecimento da Autoridade Monetária:

O efeito financeiro dos R$16,1 bilhões de redução decorrentes da regulamentação dos depósitos compulsórios à (sic) prazo, divulgada ontem, ocorrerá em 15/7/19. A redução estrutural dos compulsórios é uma das ações da Agenda BC#, parte do pilar de eficiência de mercado. O aprimoramento dos atuais instrumentos de assistência financeira de liquidez, também previsto na Agenda BC#, nos permitirá trabalhar com um nível de compulsório mais baixo no futuro. A ação ainda está em curso, sem definições de prazos ou montantes. O BC não antecipa decisões ou regulações.

A determinação de que parte dos depósitos captados pelas instituições financeiras fique retido nos bancos centrais em tese permite que se regule a capacidade de concessão de crédito pelas instituições captadoras de depósitos. Em um mundo de finanças reguladas, tratava-se de um importante instrumento de regulação sistêmica e de política monetária por regular simultaneamente a exposição ao risco de crédito das instituições financeiras e a liquidez da economia.

Entretanto, inovações financeiras surgidas desde o final do Século XX criaram novas fontes de captação para as instituições financeiras e tornaram os instrumentos creditícios mais complexos. A diversificação das fontes de captação cria passivos sem recolhimentos compulsórios, enquanto os novos produtos de crédito fazem com que a administração de risco de instituições financeiras seja mais complexa. Essa mudança na atividade de intermediação financeira está subjacente aos acordos de Basileia, que estabelecem requerimentos de capital ponderados pela exposição a riscos das instituições financeiras. Por essa razão, os recolhimentos compulsórios têm perdido importância, sendo muito baixos em diversas jurisdições, como Estados Unidos, Zona do Euro e Japão, e inexistentes em outras, como Reino Unido e México. Atualmente, praticamente só os países que ainda não adotaram Basileia III ou que enfrentam boom de crédito, o que não é o caso do Brasil, adotam alíquotas expressivas de recolhimentos compulsórios.

Em que pese as reduções desde o final de 2017, as alíquotas vigentes ainda são altas para o padrão mundial, tanto que o BCB tem a intenção de reduzi-las ainda mais. Mas o BCB tem receio de reduzir para os padrões internacionais porque atualmente não dispõe de instrumentos suficientes para atuar em uma crise bancária nos maiores bancos. Em uma crise bancária, a primeira linha de atuação é a solução privada dada pelo Fundo Garantidor de Crédito (FGC), que além de garantir depósitos de até
R$ 250.000, pode socorrer instituições financeiras em dificuldades. Entretanto, o patrimônio líquido do FGC, de R$ 75,7 bilhões, pode não ser suficiente para crise em instituições de grande porte ou quebra simultânea de diversas instituições financeiras. As operações de redesconto e empréstimo realizadas pelo BCB devem ser inferiores a 360 dias devido ao art. 28 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que exige edição de lei específica para operações de salvamento de prazo maior, algo que pode ser intempestivo em uma crise sistêmica.

Na crise de 2008, por exemplo, o socorro às instituições financeiras ocorreu pela liberação de parte dos compulsórios para que instituições financeiras injetassem recursos em outras instituições com necessidade de liquidez, via compra de carteiras de crédito. Foi também após essa crise que o FGC foi autorizado a realizar operações de salvamento em instituições financeiras em dificuldades. Finalmente, a medida provisória 443/2008, convertida na Lei 11.908/2009, autorizou o Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econômica Federal (CEF) a constituírem subsidiárias e a adquirirem participação em instituições financeiras sediadas no Brasil, resultando na compra de participações societárias do Banco Votorantim pelo BB e do Panamericano pela CEF.

Enquanto não for aprovada a nova legislação de regimes de resolução, mais alinhada com as melhores práticas internacionais, é prudente que seja mantido um nível mais alto de compulsórios.

Dimensionar as alíquotas de compulsório não é tarefa trivial, pois quando a alíquota de um determinado tipo de depósito aumenta, as instituições financeiras incentivam clientes migrarem para outras formas de captação. Em exemplo disso ocorreu em julho de 2002, quando o BCB aumentou as alíquotas de compulsórios da caderneta de poupança e as instituições financeiras criaram Certificados de Depósitos Bancários (CDBs) que induziam clientes a acreditarem trata-se de poupança, o que gerou a necessidade posterior de elevação das alíquotas dos recolhimentos compulsórios dos depósitos a prazo. No Relatório de Economia Bancária (REB) de 2017, um estudo concluiu que a redução dos compulsórios teria efeito muito pequeno sobre o spread bancário, sendo mais significativo no aumento da oferta de crédito. O Conselho Monetário Nacional (CMN) regulamenta os compulsórios da caderneta de poupança e o BCB os demais. As alíquotas vigentes são as seguintes:

  1. 21% dos depósitos à vista que excedam R$ 0,5 bilhão. Trata-se da menor alíquota do Plano Real, sendo inferior ao que era aplicado antes do Real (Gráfico 1). Dado o limite de isenção, só os bancos grandes recolhem. Não há remuneração;
  2. 20% dos depósitos na caderneta de poupança, superior ao piso de 15% praticado até 2002 (Gráfico 2). A remuneração é o rendimento da caderneta de poupança;
  3. 31% dos depósitos a prazo (Gráfico 3). A remuneração é Selic porque a taxa dos Depósitos Interfinanceiros (DI), marginalmente inferior à Selic, é a referência desse tipo de captação. Essa alíquota já foi nula;
  4. A alíquota para garantias realizadas é de 45%. Ela não tem relação com o controle de liquidez, mas com a imposição de um custo nos riscos assumidos pelos bancos. Não há remuneração;
  5. Estão zeradas alíquotas sobre posição de câmbio dos bancos, voltadas à suavização dos ciclos de apreciação e depreciação cambial, e sobre leasing de sociedades de arrendamento mercantil, utilizadas para mitigar expansão do crédito antes da crise de 2008 (Gráfico 4).

Além dos recolhimentos compulsórios, existem os direcionamentos de crédito definidos por resoluções do CMN e regulamentados e fiscalizados pelo BCB no caso de depósitos à vista e da caderneta de poupança. A racionalidade é que passivos bancários mais baratos devem servir a fins definidos socialmente. Por serem reguladas, as taxas de juros do crédito direcionado são significativamente menores que as do segmento livre (Gráfico 5). Se as instituições financeiras não comprovarem que direcionaram os depósitos, pagam multa de Selic + 4% ao ano sobre o que falta para cumprir com os requerimentos. Do ponto de vista da instituição financeira, só faz sentido direcionar o crédito nos termos definidos pelo CMN e pelo BCB se a margem financeira líquida esperada (juros das linhas de crédito menos juros de captação e perdas esperadas com inadimplência) do crédito direcionado for superior ao custo de descumprimento. Era exatamente o que ocorria com o crédito imobiliário até a edição da Lei 10.931/04, que, entre outros, fortaleceu garantias de financiamentos com garantias em bens. Até então, o saldo de financiamento imobiliário era ínfimo e muito menor que o saldo depositado na caderneta de poupança (Gráfico 6). As alíquotas vigentes para o crédito direcionado são as seguintes (Gráfico 7):

  1. 2% dos depósitos a vista para microcrédito e, se o tomador estiver no CadÚnico, o valor emprestado conta em dobro. Embora o microcrédito tenha taxas de juros significativamente mais altas que o crédito direcionado, a elevada inadimplência da carteira faz com que essas operações não sejam lucrativas (Gráfico 8). Em junho de 2019, o saldo do microcrédito foi de R$ 5,6 bilhões, (0,1% do PIB), sendo mais de 95% voltado para empreendedores;
  2. 65% dos depósitos em caderneta de poupança para crédito imobiliário e rural, ou seja, dado o compulsório de 20%, sobram 15% dos depósitos em caderneta de poupança para as instituições financeiras aplicarem livremente. As taxas são reguladas e um pouco acima do rendimento da poupança. O financiamento imobiliário é de longo-prazo, o rural de médio, e a caderneta de poupança pode ser sacada a qualquer momento sem custo. Em junho de 2019, o saldo da caderneta de poupança era de R$ 800,6 bilhões (11,5% do PIB), enquanto os saldos de financiamento imobiliário e de crédito rural foram de, respectivamente, 9,5% e 3,6% do PIB (Gráfico 7). Os saldos de financiamento imobiliário e rural excedem a caderneta de poupança porque há fontes de funding alternativas para o financiamento imobiliário (letras de crédito imobiliário, LCI, e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, FGTS) e rural (letras de crédito do agronegócio, LCA);

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) não depende do direcionamento dos depósitos bancários, mas do direcionamento de 40% do PIS-PASEP (Constituição Federal, art. 239), dos aportes do Tesouro Nacional, cujo saldo foi de
R$ 268,2 (3,8% do PIB) em junho de 2019, de contas do FGTS e outros fundos, bem como captações no mercado.

Não há direcionamento de depósitos a prazo, cuja remuneração e condições contratuais, como prazo de carência e custos de resgate antecipado são definidas pelo mercado. O direcionamento de depósitos a prazo, além de reduzir a oferta de crédito no segmento livre, tenderia a favorecer captações dos bancos brasileiros no mercado internacional e incentivar captações por LCIs e LCAs, que contam com ausência de recolhimentos compulsórios e isenção de imposto de renda.

No Relatório de Economia Bancária (REB) de 2017, um estudo concluiu que a liberação de 10% dos direcionamentos de crédito resultaria em aumento de 5,6% no volume do crédito livre e redução de 1,3% na taxa de juros desse segmento. No REB de 2018, outro estudo constatou que a taxa interna de retorno do crédito direcionado é muito próxima do custo do crédito, indicando lucratividade baixa, a ser compensada no crédito livre.

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Conclusão

Embora as alíquotas de recolhimentos compulsórios tenham caído expressivamente nos últimos anos, o Brasil segue entre os países com compulsórios mais elevados do mundo. Tal prudência se deve principalmente à precariedade do atual arcabouço que o BCB dispõe para lidar com crises sistêmicas. Já o crédito direcionado corresponde a quase metade do estoque de crédito ofertado no Sistema Financeiro Nacional (SFN). Como as fontes de captação são determinadas pela legislação, o crédito direcionado conta com taxas de juros significativamente menores e prazos mais longos que o segmento livre.  Por um lado, o crédito direcionado diminui a necessidade de endividamento externo e permite o financiamento de áreas consideradas prioritárias, como microcrédito, habitação, agropecuária e infraestrutura. De outro, contribui para aumentar o custo do crédito livre e representa um subsídio de quem contribui para o funding – contribuintes tributários (PIS/PASEP e aportes do Tesouro no BNDES), trabalhadores formais do setor privado (FGTS) e pequenos poupadores (caderneta de poupança) – para os tomadores desses créditos. Nesse sentido, deveria ser reavaliado constantemente. Infelizmente, no debate sobre o crédito direcionado predominam visões ideológicas: de um lado, quem defende sua supressão; de outro, quem defende a manutenção do status-quo, como se não houvesse distorções a serem mitigadas.

Quais as propostas dos presidenciáveis para baratear o crédito?

Reproduzo artigo que publiquei no Conjunturando

Enquanto a esquerda é criticada pelas propostas para facilitar o acesso ao crédito, a direita limita-se a repetir o discurso liberal de privatizações

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Em grande medida, as propostas de Ciro, Haddad, Marina e Boulos são complementares e aptas a reduzir o custo do crédito

No governo Lula, foram feitas reformas microeconômicas que contribuíram para fortalecer as garantias bancárias e, com isso, aumentar a oferta de crédito interna e diminuir os spreads bancários, que são a diferença entre os juros cobrados pelos empréstimos e juros pagos aos poupadores.

Cabe destacar o crédito consignado (Lei 10.820/03), alienação fiduciária em garantia de imóveis e bens duráveis (Lei 10.931/04) e uma nova lei de Falências (Lei 11.101/05) que introduziu um regime falimentar mais ágil, que segundo o Banco Mundial, aumentou percentual de créditos recuperados, de menos de 1% para 26% em 2014 e reduziu o prazo de satisfação de credores de 10 para 4 anos.

Ainda assim, a execução de créditos é menos eficiente que a dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) ou mesmo da América Latina. Essas reformas tiveram contribuição decisiva para que, entre 2002 e 2014 o spread fosse reduzido de 44% para 22% e o crédito bancário como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) dobrasse para 52% do PIB, segundo o Banco Central do Brasil (BCB).

Ainda assim, segundo o Banco Mundial, apenas dois países – Madagascar e Malawi – possuíam spreads mais altos que o Brasil em 2014. Entre 2015 e 2017, o spread aumentou para 38%, sendo inferior apenas ao do Madagascar. O crédito interno caiu para 47% do PIB. Em seu último Relatório de Economia Bancária (REB), o BCB concluiu que, entre 2015 e 2017, 37% do spread se devia aos custos de inadimplência, seguido por despesas administrativas (25%), Fundo Garantidor de Crédito (FGC) e tributos (23%) e lucros das instituições financeiras com crédito (15%).

Em alguma medida, a parcela do spread relativa aos custos de inadimplência foi inflada pelos efeitos da crise econômica, que resultou em aumento da inadimplência de 2,9% em 2014 para 3,5% em 2017, segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI). Por outro lado, a inadimplência brasileira já era significativamente superior à mediana dos países do G-20, de 1,7%, mas muito inferior a Rússia, Itália e Índia, países nos quais mais de 10% dos empréstimos bancários estão inadimplentes.

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Além disso, com a crise, a recuperação de créditos se tornou mais difícil, reduzindo pela metade o percentual de créditos recuperados em uma falência. Ou seja, embora os custos com inadimplência tendam a cair com a recuperação da economia, a dificuldade de recuperação de créditos em caso de inadimplência e, em menor medida, o próprio nível de inadimplência, são estruturalmente altos no Brasil.

Já os custos administrativos refletem o custo-Brasil, ou seja, a ineficiência generalizada na economia brasileira. Ainda assim, algumas medidas regulatórias, como a obrigatoriedade de compartilhamento de terminais de autoatendimento, podem contribuir para a redução desses custos. Os tributos também encarecem o custo do crédito, com alíquotas de IOF que variam de acordo com o tipo de financiamento e a alíquota de 4,65%, relativa à soma da PIS e COFINS, com isenção para financiamentos de imóveis residenciais.

No que tange à parcela relativa à margem financeira dos bancos, há que se destacar que a lucratividade dos bancos brasileiros situa-se em uma faixa intermediária, não destoando muito de outros países: segundo o FMI, no início de 2018, o retorno sobre o patrimônio líquido dos bancos brasileiros foi de 14,3%, um pouco acima da mediana dos países do G-20, de 11,6%.

Trata-se de algo contra intuitivo, pois “em 2016, o Brasil figurava no grupo de países com os sistemas bancários mais concentrados, que inclui Austrália, Canadá, França, Holanda e Suécia.”. O BCB argumenta que a relação entre concentração e spreads bancários não é inequívoca, pois o que importa é a concorrência, que pode ocorrer em sistemas bancários concentrados. Neste sentido, as cooperativas de crédito e, mais recentemente, as fintechsde crédito, exercem pressão competitiva sobre o setor, permitindo maior competição, mesmo se mantida a elevada concentração.

Há que se levar em conta que a redução de quaisquer elementos que afetem o custo do crédito tende a diminuir a inadimplência esperada. Isso porque ocorre a seleção adversa: sendo impossível diferenciar a priori bons e maus pagadores, as instituições financeiras irão embutir o custo da inadimplência nas taxas de juros cobradas, mas o aumento das taxas de juros tende a afastar os bons pagadores, aumentando a inadimplência esperada. Deste modo, quedas nos custos administrativos, tributos e lucratividade das instituições financeiras, se refletidas nas taxas de juros, tendem a reduzir o custo da inadimplência.

A oferta de crédito não depende apenas das estratégias dos  bancos, pois parte dos recursos são direcionados – 65% dos depósitos em caderneta de poupança devem ser voltados ao financiamento imobiliário ou rural e 2% dos depósitos à vista devem ser direcionados para o microcrédito. A Caixa Econômica Federal (CEF) é líder no crédito imobiliário, o Banco do Brasil (BB) no crédito rural e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que conta com recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) e do Tesouro Nacional, é líder no financiamento de longo prazo.

Devido à margem menor e prazo mais longo, o crédito direcionado costuma ter garantias mais robustas. Em agosto de 2018, o crédito direcionado representava 47,5% do estoque de crédito e as taxas de juros eram em média 8,3% ao ano, com taxa de inadimplência de 1,6%. O restante está no chamado segmento livre, com taxa de juros de 38,1% ao ano e inadimplência de 4,3%. O BCB admite que uma forma de reduzir as taxas de juros e aumentar a oferta de crédito no segmento livre seria reduzir os direcionamentos de crédito, mas isso implicaria em reorientar o crédito para outras finalidades.

Entre os presidenciáveis, Meirelles e Alckmin não mencionam spread, juros, crédito ou bancos em seus programas de governo. Bolsonaro defende genericamente o liberalismo, que reduziria inflação e juros, sem detalhar o que e como isso seria feito. Amoedo defende medidas para diminuir o custo-Brasil, que poderiam reduzir componente de custos administrativos do spread, e “privatização de todas as estatais”. Em um sistema bancário concentrado como o brasileiro, os grandes bancos privados – Itaú, Bradesco e Santander – estariam em posição privilegiada de participar das privatizações da CEF, BB e BNDES, o que aumentaria ainda mais a já elevada concentração bancária.

A eventual aquisição dos bancos estatais por estrangeiros tampouco alteraria a estrutura do mercado brasileiro, ocorrendo algo similar ao final dos anos 90, quando diversos bancos internacionais adquiriram participações no mercado brasileiro e passaram a adotar as mesmas práticas dos bancos já estabelecidos.

Os programas de MarinaCiroHaddad e Boulos trazem dispositivos que visam a aumentar a concorrência no setor bancário, como as empresas que proveem crédito com uso intensivo de tecnologia, as fintechs (Marina e Ciro), bancos comunitários (Marina e Boulos) e cooperativas de crédito (Haddad), essas últimas com impacto positivo comprovado sobre o crédito às micro e pequenas empresas, mas que ainda são relativamente pouco expressivas no Nordeste. Ciro Gomes também defende a atuação conjunta do BCB e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) para atos de concentração no Sistema Financeiro Nacional (SFN), como feito quando o BCB impôs restrições à aquisição da XP pelo Itaú Unibanco.

É do programa do PT a proposta mais polêmica, a “tributação progressiva sobre os bancos, com alíquotas reduzidas para os que oferecerem crédito a custo menor e com prazos mais longos”. Tal proposta condicionaria a redução da tributação à redução dos juros, como já ocorre no financiamento aos imóveis residenciais. Como tributos são cerca de um quinto do spread, caso tal medida tenha como impacto líquido a redução da tributação sobre o crédito, ela reduziria o custo do crédito, mas sozinha é insuficiente para resolver o problema.

Os programas de Ciro, Haddad e Boulos defendem, em diferentes graus, o uso dos bancos públicos como instrumento para a redução do spread.  Em junho de 2018, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal (CEF) e BNDES eram responsáveis por aproximadamente metade do estoque de crédito bancário, teoricamente tendo peso suficiente para induzir comportamentos das demais instituições financeiras. Tal estratégia foi implementada no primeiro governo de Dilma (PT), contribuindo para que o spread caísse de 33% em 2011 para 22% em 2014. Caso não articulado com medidas estruturais, isso tende a ser inócuo no longo-prazo, como bem demonstrou a elevação do spread para patamar superior ao de 2011 entre 2015 e 2017.

Haddad e Ciro também defendem o uso dos bancos públicos para refinanciamento, com juros e prazos favoráveis, de dívidas de famílias e empresas negativadas por meio dos programas Dívida Zero e Nome Limpo. Boulos defende ideia similar para famílias e empresas de pequeno porte endividadas.

No Brasil, o grande problema das famílias não é o grau de endividamento, mas o elevado comprometimento da renda com serviço da dívida. Desse modo, políticas que visem à reestruturação financeira de micro e pequenas empresas e famílias pode ter impacto positivo. Além disso, como dívidas mais antigas já foram lançadas como perdas pelos bancos, o deságio das renegociações seria expressivo.

Trata-se de estratégia de alto risco para os balanços dos bancos públicos, pois as dívidas renegociadas apresentam elevada inadimplência esperada: em agosto de 2016, a inadimplência do crédito pessoal para renegociação de dívidas era mais de 15%. Para Ciro, a inadimplência seria mitigada com experiências do microcrédito, como o aval solidário.

A experiência citada pelo pedetista tem escala modesta, sendo muito improvável manter esse padrão de inadimplência em algo de grande escala como o programa Nome Limpo. Em agosto de 2018, o microcrédito para empreendedores, 95% do estoque de microcrédito, tinha inadimplência de 2,8%, e o microcrédito para consumo, 8%.

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Ciro tem a única proposta que ataca diretamente a inadimplência, principal componente do spread bancário, ao defender a “disseminação do cadastro positivo”, sem, no entanto, trazer detalhes. O cadastro positivo é uma espécie de lista de bons pagadores e foi regulamentado pela Lei 12.411/2011, mas não decolou. Atualmente há um Projeto de Lei Complementar (O PLP 411/2017) em tramitação na Câmara tornando o cadastro positivo a regra e disciplinando o acesso à informação.

Fica subentendido que Ciro apoiaria a aprovação do PLP 411/2017. Ainda assim, nenhum candidato apresenta proposta para agilizar a execução de devedores inadimplentes ou melhorar as qualidades das garantias bancárias, o que reduziria o custo da inadimplência, principal elemento do spread.

Em grande medida, as propostas de Ciro, Haddad, Marina e Boulos são complementares e aptas a reduzir o custo do crédito, embora nenhum candidato trate da necessidade de fortalecer as garantias bancárias e agilizar o lento e custoso processo de execução de dívidas, aspectos cruciais para a redução do spread bancário. As propostas de renegociação de dívidas de Ciro, Haddad e Boulos ainda carecem de detalhamento.

A depender de como forem feitas, podem contribuir para a reestruturação financeira de famílias e empresas de pequeno porte prejudicadas pela crise econômica, permitindo um recomeço. Por outro lado, se não forem bem executadas, podem criar um grande prejuízo para o BB e a CEF.

Finalmente, é de se estranhar a omissão dos programas de Bolsonaro e Alckmin, ou mesmo a proposta de Amoedo de privatizar os bancos estatais, o que pode aumentar o grau de concentração do sistema bancário brasileiro.

https://www.cartacapital.com.br/blogs/conjunturando/quais-as-propostas-dos-presidenciaveis-para-baratear-o-credito

 

 

Palestras sobre BNDES e TJLP

A recente aprovação da Lei 13.483/17, que instituiu a Taxa de Longo Prazo (TLP), a qual substituirá a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como referência para as empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), foi cercada de polêmicas de debates. O assunto me interessa bastante e gosto de lembrar que o artigo de estreia deste Blog foi sobre o BNDES[1]

Tive a honra de ser convidado para debater o assunto na Universidade Nove de Julho, no dia 26.09.2017, e na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, onde sou doutorando, no dia 02.10.2017. Anexei neste post a apresentação realizada, bem como as planilhas com os principais dados que subsidiaram a apresentação.

BNDES – Rafael Bianchini

BNDES.zip

[1] https://bianchini.blog/2015/12/15/consideracoes-sobre-o-papel-do-bndes-um-debate-desonesto-2/

Foto: Marcos Corrêa/PR