Mês: abril 2016

Rafael

Razões pelas quais os instrumentos de política cambial devem ser utilizados para limitar a valorização do real

Desde março, o Banco Central do Brasil (BCB) tem realizado intervenções no mercado de câmbio, o que tem sido interpretado como uma ação deliberada para limitar a apreciação do real que tem ocorrido desde que o impeachment se tornou o cenário mais provável[1]. Embora muitos critiquem essas intervenções e vejam com bons olhos uma moeda valorizada, entendo que as intervenções são positivas, mas no médio prazo o arsenal do BCB irá se esgotar. Nos próximos parágrafos, explicarei porque defendo uma taxa de câmbio mais competitiva como objetivo desejável da política macroeconômica. Como se pode observar no Gráfico 1, em 2015 o real teve expressiva depreciação frente do dólar. Com isso, encerrou-se o período de câmbio sobrevalorizado iniciado em 2006, interrompido temporariamente no auge da crise financeira internacional de 2008. Como se pode observar no Gráfico 1, com exceção do auge da crise internacional, a taxa de câmbio efetiva esteve em nível similar ao da âncora cambial que vigorou entre 1994 e o início de 1999.

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Fonte: BCB

Nos dois períodos de câmbio sobrevalorizado houve aumento do endividamento externo privado e do déficit em transações correntes:

– Aumento do endividamento externo, principalmente privado: entre junho de 1994 e dezembro de 1998, a dívida externa aumentou 61%, de USD 150,3 bilhões para USD 241,6 bilhões no final de 1998; entre dezembro de 2006 e dezembro de 2014, a dívida externa aumentou 102%, de USD 172,6 bilhões para USD 348,5 bilhões;

– Deterioração das transações correntes: em junho de 1994, havia superávit em transações correntes de 0,1% do Produto Interno Bruto (PIB), enquanto em dezembro de 1998 o déficit em transações correntes era de 3,9% do PIB, chegando a 4,7% do PIB em agosto de 1999; em dezembro de 2006, o superávit em transações correntes era de 1,2% do PIB, enquanto em dezembro de 2014 o déficit em transações correntes era de 4,3% do PIB, chegando a 4,5% do PIB em abril de 2015.

Tanto em 1999, quanto em 2015, as expressivas depreciações cambiais ocorridas após os períodos de sobrevalorização cambial geraram efeitos patrimoniais adversos para as empresas endividadas em dólares. Nos dois períodos de depreciação cambial, o Banco Central do Brasil (BCB) teve que aumentar a Selic para limitar os efeitos inflacionários da depreciação cambial. A alta da inflação e da Selic elevaram o custo da dívida pública indexada a índices de preços (NTNs) e Selic (LFTs). Adicionalmente, a alta do dólar aumentou as despesas com juros – em 1999 porque parte expressiva da dívida interna era corrida pela taxa de câmbio; em 2015 porque as perdas do BCB com swaps cambiais foram de 1,7% do PIB. Não é coincidência que os anos em que as despesas com juros atingiram valores recordes, como percentual do PIB, foram os anos de maxidesvalorizações cambiais (1999, 2002 e 2015), como se pode observar no Gráfico 2.

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Fonte: BCB, juros com valorização cambial (para 2016, valor acumulado nos 12 meses encerrados em fevereiro)

Conforme escrevi na semana passada, em 2016 os juros da dívida pública devem ser significativamente menores que os de 2015 em decorrência do vencimento de swaps cambiais mais antigos, queda da inflação e provável queda da Selic[2], reproduzindo o ocorrido entre 1999 e 2000. A depreciação cambial também está surtindo efeitos sobre o déficit em transações correntes, que está se reduzindo mês a mês: nesta semana, o Banco Central do Brasil (BCB) divulgou a Nota do Setor Externo[3] com dados referentes a março. No mês passado, o déficit em transações correntes foi de USD 855 milhões, ficando abaixo de USD 1 bilhão pela primeira vez desde 2009. Com isso, o déficit acumulado nos 12 últimos meses foi de USD 41,4 bilhões ou 2,4% do PIB. Como se pode observar no Gráfico 3, a velocidade do processo de redução no déficit em transações correntes é excepcionalmente intensa, resultado da combinação de expressiva depreciação cambial e profunda recessão. É provável que em 2016 o déficit em transações correntes seja o menor desde 2008.

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Fonte: BCB

Para que a economia brasileira se recupere, é imprescindível que a tendência de melhora nas transações correntes continue, o que depende de taxa de câmbio competitiva. Após a apreciação de cerca de 10% do real frente ao dólar ocorrida em março, a taxa de câmbio efetiva ainda é competitiva, devendo ficar próxima aos valores do início de 1994 e 1999/2000. Entretanto, caso o real tenha apreciação adicional, voltaremos a ter moeda sobrevalorizada, o que comprometeria o equilíbrio externo.

No curto-prazo, o BCB pode contrabalançar essa tendência com a redução do estoque de swaps cambiais e aumento das reservas. Isso explica porque, desde março, o BCB não tem renovado parte dos swaps cambiais, ofertou swaps reversos e aumentou o volume de reservas. Entretanto, essa estratégia é insustentável no longo-prazo, pois em algum momento o estoque de swaps será eliminado e o elevado custo de carregamento das reservas é um limitador estrutural para o aumento das reservas internacionais, que já se encontram em volume superior ao ótimo.

Neste sentido, assim que as expectativas melhorarem e a demanda começar a se recuperar, a tendência é que o real volte a se apreciar, reproduzindo a sobrevalorização cambial que é a causa central da desindustrialização e da crise econômica atual. Por essa razão, é urgente que sejam implementadas reformas nas políticas monetária e cambial que impeçam a sobrevalorização cambial, como a proposta de que o BCB venha a captar depósitos remunerados junto às instituições financeiras[4], aprimorando os instrumentos de controle de liquidez da economia. Ainda assim, em um segundo momento, além de uma revisão da estrutura de governança cambial, deve ser estudada a possibilidade de controle à entrada de capitais, com alíquotas não nulas do Imposto sobre Transações Financeiras (IOF) para capital de curto-prazo e do imposto de exportação para mercadorias agrícolas quando os preços internacionais estiverem excepcionalmente elevados, a exemplo do que a Argentina adota para as exportações de soja. Os ciclos de sobrevalorização cambial seguidos de depreciação abrupta, além de comprometer a indústria, setor indutor de aumentos da produtividade na economia brasileira, em um segundo momento comprometem a solvência do setor público brasileiro pelo aumento da carga de juros.

[1]http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/03/22/internas_economia,523384/banco-central-sinaliza-criacao-de-banda-cambial.shtml e http://www.insper.edu.br/noticias/dolar-a-r-368-com-acao-do-bc/

[2] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/04/12/nos-primeiros-meses-do-ano-ha-sinais-de-que-o-deficit-publico-sera-menor-que-em-2015-mas-ainda-assim-em-patamar-insustentavel/

[3] http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPEXT

[4]http://www.fazenda.gov.br/noticias/2016/marco/nelson-barbosa-encaminha-proposta-de-reforma-fiscal

Rafael

Nos primeiros meses do ano, há sinais de que o déficit público será menor que em 2015, mas ainda assim, em patamar insustentável

Em 2015, o déficit público foi de 10,38% do Produto Interno Bruto (PIB) em decorrência de três de fatores extraordinários: a quitação das pedaladas, que aumentou o déficit primário em quase 1% do PIB, prejuízos com swaps cambiais de 1,7% do PIB e a combinação de inflação elevada e aumento da taxa Selic, que elevou as despesas com juros da dívida pública de 5,3% do PIB para 6,8% do PIB[1]. Sem esses fatores, o déficit nominal teria ficado entre 7% e 8% do PIB. Como em 2016 não há passivos de anos anteriores a quitar, a maioria dos swaps cambiais ofertados antes da depreciação cambial já venceu e a inflação começou a ceder, sinalizando queda da Selic em um futuro próximo, é de se esperar que em 2016 o déficit fiscal seja menor que em 2015, mas ainda maior que em 2014.

I. Saldo primário

De 2014 para 2015, o déficit primário aumentou de 0,57% do PIB para 1,88% do PIB. Em alguma medida, isso decorre da recessão, mas a principal causa disso foi a quitação das “pedaladas” fiscais de anos anteriores em dezembro de 2015[2]. Se em 2014 não houvesse pedaladas, o déficit primário teria sido de 0,8% do PIB. Por outro lado, se em 2015 não tivesse havido o acerto de contas, o déficit primário teria sido de 1,11% do PIB, em vez de 1,88% do PIB divulgado. Portanto, 41% do déficit primário de 2015 se deve a despesas extraordinárias referentes a anos anteriores (Gráfico 1). No final de 2016, a quitação das pedaladas sairá do acumulado em 12 meses, gerando diminuição expressiva do déficit primário.

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Fonte: BCB

Por outro lado, mesmo desconsiderando o efeito causado pela quitação das pedaladas, há sinais preocupantes do ponto de vista do saldo primário do governo central. Como se pode observar no Quadro 1, no primeiro bimestre de 2016 houve aumento de 9% – próximo da inflação – das receitas líquidas a União. Por outro lado, as despesas primárias do governo central cresceram 16,8%, transformando o superávit primário do primeiro bimestre de 2015 em déficit primário neste ano.

As despesas discricionárias caíram 0,5%, resultado determinado principalmente pela redução no programa “Minha Casa, Minha Vida”, cujas despesas do primeiro bimestre de 2016 foram 54,6% menores que as do primeiro bimestre do ano passado. Por outro lado, contrastando com os poderes executivo e legislativo, que aumentaram as despesas discricionárias em apenas 0,2%, a Justiça Federal e o Ministério Público da União aumentaram os gastos discricionários em 15,1%. As despesas discricionárias representam apenas um quinto das despesas primárias da União e já se encontram em patamar bastante reduzido, de modo que o ajuste fiscal somente será efetivo quando houver mudança na trajetória das despesas obrigatórias.

Em relação ao primeiro bimestre de 2015, houve aumento nas despesas obrigatórias com seguro desemprego (78,5%), benefícios previdenciários (14,6%) e benefício de prestação continuada (13,9%). A continuidade da recessão tende a e aumentar as despesas com seguro desemprego, enquanto o aumento do salário mínimo ocorrido no início de 2016 tornará as despesas previdenciárias e o benefício de prestação continuada mais elevados que em 2015. No caso das demais despesas obrigatórias, o aumento se deve a uma parcela da quitação das pedaladas ocorrida em dezembro de 2015, mas que só foi contabilizada em janeiro de 2016.

Quadro 1 – Principais despesas primárias do governo central

R$ Bilhões Jan-Fev/15 Jan-Fev/16 Variação
Receitas Líquidas 175,6 191,3 9,0%
Despesas Primárias 172,6 201,6 16,8%
    Benefícios previdenciários 64,4 73,8 14,6%
    Pessoal e encargos sociais 38,1 41,0 7,7%
    Outras despesas obrigatórias 12,8 22,8 78,5%
    Abono e Seguro desemprego 7,3 13,2 81,9%
    Benefício de prestação continuada 6,9 7,9 13,9%
    Despesas discricionárias 43,1 42,9 -0,5%

Fonte: Tesouro Nacional

Em suma, mesmo se desconsiderarmos o efeito contábil da quitação das pedaladas, há um descompasso estrutural entre receitas e despesas primárias: enquanto as receitas seguem crescendo abaixo da inflação, os benefícios previdenciários, que representam 37% das despesas primárias, seguem crescendo acima da inflação. Embora necessária, a reforma da previdência e assistência social possui efeitos prospectivos, de modo que, enquanto não houver aumento da carga tributária, o déficit primário continuará em trajetória insustentável. Essa é a razão do pessimismo de diversos analistas: sem impeachment, com impeachment ou com novas eleições, em algum momento o governo terá de promover reforma da previdência e aumento da carga tributária, contrariando simultaneamente trabalhadores e empresários.

II. Juros Nominais

Em 2015, o setor público dispendeu 8,5% do PIB com juros, aumento expressivo em relação aos 5,5% do PIB de 2014. Como se pode observar no Gráfico 2, aproximadamente metade deste aumento se deve às perdas com swaps cambiais, instrumento financeiro utilizado pelo Banco Central do Brasil (BCB) na sua política cambial. Entre março de 2015 e fevereiro de 2016, a despesa líquida com swaps cambiais foi de R$ 80,2 bilhões (1,4% do PIB), diminuição de 0,3% do PIB em relação aos doze meses imediatamente anteriores. Esse movimento, associado com uma redução nos juros da dívida pública fez com que a carga de juros caísse de 9,12% do PIB nos 12 meses finalizados em janeiro de 2016 para 8,64% do PIB nos 12 meses encerrados em fevereiro.

A receita positiva com swaps ocorrida em fevereiro decorre da pequena apreciação cambial ocorrida no mês e do prazo relativamente curto dos swaps cambiais. Atualmente, a maior parte dos contratos de swaps foi negociada a partir de setembro de 2015, quando, em decorrência do rebaixamento do rating soberano do Brasil, o dólar passou a ser cotado próximo de R$ 4. Desse modo, a não ser que o dólar sofra maxidesvalorização e seja cotado a um valor significativamente mais elevado que R$ 4, a despesa com swaps tende a cair e se estabilizar nos próximos meses.

image002Fonte: BCB

O BCB também informou que, entre 1 e 18 de março de 2016, os swaps cambiais renderam R$ 44,1 bilhões para o BCB. Com isso, entre abril de 2015 e 18 de março de 2016, as perdas com swaps caíram para pouco menos de R$ 1 bilhão. Como entre o dia 18 e o dia 31 o real se apreciou frente ao dólar, é provável que o BCB tenha pequeno ganho líquido com swaps entre abril de 2015 e março de 2016. Desse modo, haverá expressiva redução da carga de juros, que cairá para algo em torno de 7,5% do PIB. Outro reflexo da alta do real é a perda de valor das reservas cambiais, o que resultará em aumento da dívida líquida do setor público, pois o governo central é credor líquido externo.

Os números a serem divulgados no final do próximo mês também mostrarão redução da exposição do BCB em swaps cambiais, algo que está ocorrendo tanto pela não rolagem de parte dos contratos vincendos, quanto pela oferta de contratos de swaps cambiais reversos[3]. Com o vencimento dos contratos de swaps mais antigos e diminuição da exposição em swaps, é de se esperar que a despesa líquida com swaps não volte aos patamares elevados de 2015.

Finalmente, a inflação do primeiro trimestre tem dado sinais consistentes de queda, o que tende a possibilitar a queda da Selic em meados de 2016. A redução simultânea da inflação e da Selic tende a diminuir o custo da dívida pública, aliviando a carga de juros[4].

 

Conclusão: Em 2015 o déficit público foi excepcionalmente elevado por uma série de fatores extraordinários que não tendem a se repetir em 2016. Ainda assim, este será o terceiro ano de déficit público insustentável. Reflexo disso é a trajetória da dívida bruta do governo geral, que aumentou em mais de 15% do PIB nos dois últimos anos – de 52,1% do PIB em fev/14 para 67,6% do PIB em fev/16. Para sairmos dessa trajetória insustentável, são necessárias reformas estruturais que diminuam a rigidez e limitem o crescimento das despesas e, ao mesmo tempo, aumentem a arrecadação. Definido o destino do processo de impeachment, governo e oposição devem aceitar o resultado para que a agenda política tenha como foco um ajuste rápido e expressivo das contas públicas.

[1] http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC

[2] Para uma análise detalhada das pedaladas fiscais, vide: https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/04/05/pedaladas-fiscais-e-impeachment/

[3] http://www.valor.com.br/financas/4506380/dolar-cai-10-em-marco-maior-recuo-mensal-desde-2003

[4] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/03/23/em-meio-ao-noticiario-politico-indicadores-de-desemprego-inflacao-e-setor-externo/

Rafael

Apesar do aumento recorde de matrículas na rede municipal de educação infantil, o debate sobre a administração Haddad é centrado nas ciclovias

No aniversário da cidade de São Paulo, postei um artigo sobre o aumento recorde no número de matrículas na rede municipal de educação infantil em 2015[1]. Nesta semana a Secretaria Municipal de Educação (SME) de São Paulo divulgou dados de matrículas e demanda escolar referentes a 31/03/2016. Segundo a SME, o número de matrículas da educação infantil continua aumentando em ritmo acelerado: no primeiro trimestre deste ano houve incremento de 19.400 crianças matriculadas (Gráfico 1), 50,3% em creches e 49,7% em pré-escolas (Gráfico 2).

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Fonte: SME

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Fonte: SME

O aumento de 19.400 matrículas de educação infantil nos três primeiros meses de 2016 é o melhor resultado para o primeiro trimestre desde que esses dados passaram a ser divulgados, em julho de 2007 – o segundo melhor ano foi 2015, com incremento de 10.517 matrículas.

Pré-escolas

No caso das pré-escolas municipais, etapa de ensino obrigatória, a demanda registrada era de 6.439 vagas. Portanto, mantido o ritmo atual, é provável que a demanda seja zerada ainda no primeiro semestre[2], atingindo a meta da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP). número inferior ao incremento de matrículas ocorrido no primeiro trimestre Desse modo, por uma boa razão, é improvável que as matrículas aumentem no mesmo ritmo do primeiro trimestre (Gráfico 3).

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Fonte: SME

Creches

No caso das creches, se o ritmo de criação de vagas se mantiver pelos próximos três trimestres do ano, o número de matrículas aumentaria dos atuais 270 mil alunos para 300 mil no final de 2016. Levando-se em conta a tendência sazonal, a demanda aumentará ao longo do ano, atingindo pico por volta do terceiro trimestre (o que certamente será utilizado como argumento eleitoral contra o prefeito), para depois cair no último trimestre do ano. Ainda assim, o município fechará 2016 com demanda não atendida por vagas de creches, que atualmente é de 88.356 vagas.

A relação entre número de vagas e demanda é mais complexa, pois, conforme explicado no artigo anterior, o aumento do número de vagas ofertadas induz a um aumento na demanda, tornando a queda da demanda lenta comparativamente ao ritmo de criação de vagas. Isso explica porque, entre março de 2013 e março de 2016 houve aumento de 63.640 matrículas em educação infantil e a demanda caiu em apenas 14.953 vagas (Gráfico 4). Em decorrência do aumento da demanda induzido por aumento da oferta de vagas, a meta da PMSP é criar número de vagas igual à demanda registrada no início de mandato, o que frequentemente é confundido com a meta de atender toda a demanda. Em dezembro de 2012, a demanda não atendida era de 93.814 vagas em creches. Isso significa que, para cumprir integralmente com a meta, a atual administração deveria chegar ao fim do ano com cerca de 310 mil matrículas em creche. Portanto, embora crível, a meta da atual administração demanda aumento na velocidade de aumento de matrículas em creches.

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Fonte: SME

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/25/ritmo-de-criacao-de-vagas-de-ensino-infantil-foi-o-maior-dos-ultimos-10-anos-e-ha-quem-acredite-que-a-velocidade-relevante-e-a-das-marginais/ . No artigo explicito as fontes e a metodologia utilizadas para a obtenção dos números, além de enfatizar que, em decorrência de reorganizações da rede de ensino municipal, os números de 2009 a 2011 não são comparáveis com os dos demais anos.

[2] Em crises econômicas, algumas famílias tendem a tirar as crianças de escolas privadas e para matriculá-las na rede pública. Por essa razão, não se pode descartar a hipótese de que a demanda aumente mais que o crescimento de matrículas.

Rafael

Pedaladas fiscais e impeachment

A) O conceito de “pedaladas” fiscais

Um dos fundamentos para o pedido de impedimento da presidenta da República são as chamadas “pedaladas” fiscais, expedientes utilizados para inflar o resultado primário do setor público, facilitando o atingimento de metas fiscais, por meio do atraso de repasse de recursos do Tesouro Nacional (TN). Basicamente, as pedaladas dizem respeito a programas sociais (AI) e subsídios creditícios (AII).

AI) Pagamento de Bolsa Família, Abono Salarial e Seguro Desemprego pela Caixa Econômica Federal (CEF)

Como esses programas beneficiam milhões de pessoas, é impossível saber de antemão os valores que serão sacados a cada dia. Por essa razão, o TN transfere para a CEF uma estimativa de desembolsos. Se as transferências do TN forem superiores aos saques, a CEF remunera o TN pelos juros do saldo remanescente. Se as transferências do TN forem inferiores aos saques, o TN paga à CEF os juros incidentes sobre o saldo negativo. A existência de saldos negativos está prevista nos contratos firmados entre a União e a CEF. Para que as contas relativas a esses programas nunca fiquem negativas, seria necessário que o TN depositasse valores consideravelmente superiores à média de saques, o que tornaria a gestão de caixa do TN ineficiente. Por essa razão, o TN deve cobrir eventuais saldos negativos e avaliar a necessidade de aumentar os valores depositados nos meses seguintes. Em situações normais, valores negativos assemelham-se às despesas liquidadas e não pagas, o que é admitido pela Lei 4.320/64.

Em excelente análise sobre o assunto, Sérgio Spagnuolo e Tai Nalon[1] demonstram que, nos 204 meses compreendidos entre 1994 e 2010, houve saldo negativo em 8 (3,9%), com os três presidentes que antecederam Dilma Rousseff. Já no primeiro governo Dilma, os saldos negativos não apenas foram mais frequentes, mas também maiores: entre julho de 2013 e setembro de 2014, apenas em janeiro de 2014 não houve saldo negativo. Adicionalmente, todos os meses em que o saldo negativo conjunto ultrapassou a marca de R$ 0,5 bilhão estão compreendidos neste período.

Entendo que essa é a questão central: saldos negativos não necessariamente configuram pedaladas, mas saldos negativos sistemáticos, elevados e que poderiam ser previstos de antemão certamente são irregulares. A partir de um certo ponto, o que é lícito e previsto em contrato pode tornar-se uma operação de crédito entre a União e um banco por ela controlado, o que seria vedado pelo art. 34, caput da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)[2]. Por essa razão, discordo tanto daqueles que rejeitam de antemão a qualificação de saldos negativos com operações de crédito[3], quanto de quem defende a ideia que todo saldo negativo seria uma operação de crédito.

De janeiro a outubro de 2015, Sérgio Spagnuolo e Tai Nalon identificaram saldo negativo apenas em março (R$ 12,2 milhões), acarretado por insuficiência na conta do seguro desemprego (R$ 44,5 milhões) não compensada por saldos positivos nas contas do bolsa família e abono salarial. O saldo negativo, além de relativamente baixo, não ocorreu nos meses seguintes. Adicionalmente, no primeiro semestre de 2015 houve expressivo aumento do desemprego, que superou as expectativas de mercado[4]. Certamente isso resultou em despesas com seguro desemprego acima do esperado.

Em suma, no que diz respeito às pedaladas do tipo AI, não tenho dúvidas de que as irregularidades ocorreram em 2013 e 2014, mas refuto as acusações de que este tipo de pedalada teria ocorrido em 2015. Cabe ressaltar que, a partir do Decreto 8.535/2015, em contratos firmados entre a União e instituições financeiras, estão vedadas cláusulas que permitam insuficiência financeira por mais de 5 dias úteis, o que tem efeito prático de criar um conceito objetivo para “pedaladas”. Trata-se simultaneamente de uma confissão que as pedaladas existiram e uma positivação do limite a partir do qual saldos negativos tornam-se operações de crédito.

AII) Compensações devidas pelo TN por subsídios concedidos por meio do Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

Os principais programas deste tipo são subsídios creditícios para produtores rurais (BB), Programa de Sustentação ao Investimento (PSI) operacionalizado pelo BNDES e Minha Casa, Minha Vida (FGTS). O crescimento dos subsídios creditícios foi um dos meios pelos quais se procurou estimular a economia desde a crise financeira de 2008. Neste caso, a concessão de crédito se dá com recursos do BB, BNDES e FGTS a taxas subsidiadas pelo Tesouro Nacional, que cobre a diferença entre o custo de captação dos recursos e a taxa de concessão do crédito. Como antes da crise de 2008 esses subsídios não tinham grande relevância, isso não atraía maior atenção. A divergência entre governo e Tribunal de Contas da União dizia respeito à forma de contabilização desses recursos e prazo para o Tesouro Nacional compensar o BB, BNDES e FGTS pelos subsídios.

No caso das operações com recursos do FGTS para o programa Minha Casa, Minha Vida, o TCU adotou o entendimento do Conselho Curador do FGTS, de que tais operações seriam operações de crédito e que, de acordo com o art. 3º da Lei 4.320/64, deveriam constar do orçamento. No caso do crédito subsidiado ofertado pelo BNDES, sucessivas portarias do Ministério da Fazenda adiaram o pagamento da compensação devida pelo TN. O TCU entendeu que a União se utilizou do poder de ente controlador para obrigar o BNDES a aceitar a postergação do pagamento das compensações devidas e que isso violaria o disposto no art. 36 da LRF. Portanto, não se entra no mérito se tais intervenções foram boas ou ruins, mas se violaram dispositivos legais.

B) Quantificando as pedaladas fiscais

Embora sejam mais conhecidas, as “pedaladas” do tipo AI possuem valor significativamente inferior que as do tipo AII. Além de supostas ilegalidades encontradas pelo TCU, as “pedaladas” são um meio de se ocultar passivos do governo central e maquiar metas fiscais, apresentando superávit primário maior que o efetivamente realizado. Cumprindo determinação do Acórdão TCU nº 3.297/2015, de 9.12.2015, o Banco Central do Brasil (BCB) publicou dados que permitem estimar o efeito das pedaladas sobre a dívida e o déficit público[5] e avaliar até quando essa prática ocorreu.

Com relação ao impacto na dívida pública, cabe mencionar que nem todo passivo do setor público é computado na dívida pública divulgada mensalmente pelo BCB. Entre os passivos desconsiderados pelo BCB, cabe destacar: precatórios vencidos e não pagos, despesas liquidadas e não pagas e restos a pagar de exercícios anteriores[6]. Como se observa no Gráfico 1, entre 2002 e meados de 2010, os passivos referentes a programas sociais e subsídios não chegavam a 0,2% do PIB. A pouca relevância justificava a não inclusão na dívida pública. O estoque cresceu continuamente de 2008 a 2014, chegando perto de R$ 60 bilhões e 1% do PIB, e, após regularização, o estoque ficou nulo no final de 2015[7]. Embora seja uma prática contábil reprovável, a quitação das pedaladas não explica 10% do aumento da dívida pública ocorrido em 2015, que aumentou de 57,2% do PIB em 2014 para 66,5% do PIB em 2015.

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Fonte: BCB

O efeito mais grave das pedaladas foi inflar os resultados primários do setor público, maquiando o cumprimento de metas fiscais. Além de contrariar os objetivos da LRF e da Lei 4.320/64, a imprecisão de estatísticas fiscais prejudica a realização da política monetária, pois uma política fiscal expansiva pode ser vista como neutra ou até restritiva. Como se pode observar no Gráfico 2, até 2012 as pedaladas foram relativamente pequenas em relação ao saldo primário e, em quatro anos (2002, 2004, 2005 e 2006), o resultado primário foi maior que o divulgado. Por outro lado, em 2013 e 2014, observa-se aumento da importância relativa das pedaladas no saldo primário (0,28% e 0,22% do PIB, respectivamente). Em 2015 ocorreu movimento oposto: 41% do déficit primário do ano passado se deve à quitação das pedaladas de anos anteriores.

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Fonte: BCB

C) Sobre o parecer prévio do TCU pela rejeição das contas de 2014

Conforme demonstrado nos Gráficos 1 e 2, é verdade que práticas análogas às pedaladas ocorreram antes do governo Dilma Rousseff, mas essas irregularidades adquiriram proporções significativas em 2013 e 2014. Ao avaliar as contas do executivo de 2013, o TCU não fez recomendações relativas aos saldos negativos de programas sociais (AI) e, no que diz respeito aos créditos concedidos pelo BNDES com subsídios do Tesouro Nacional, o TCU limitou a recomendar maior transparência, proferindo parecer pela aprovação das contas com ressalvas[8]. Posteriormente, o Congresso Nacional aprovou as contas de 2013. Por outro lado, em decorrência das pedaladas e de outras ressalvas, o plenário do TCU recomendou, no início de 2015, a rejeição das contas do executivo de 2014[9]. Cabe ressaltar que as contas de 2014 ainda não foram julgadas pelo Congresso Nacional.

Não é um problema que o TCU mude sua jurisprudência ao longo do tempo – isso acontece a todo momento nos tribunais brasileiros. Em um país com o histórico brasileiro de descontrole fiscal, é salutar maior rigor das Cortes de Contas. Como se pode observar no Gráfico 3 (e no Gráfico 2), o volume de pedaladas de 2013 foi maior que o de 2014 e mesmo assim o TCU recomendou a aprovação das contas de 2013. Qual o fundamento da mudança na jurisprudência do TCU?  O segundo ano consecutivo de pedaladas em valor elevado? Seria o fato do volume de recursos devido pelo Tesouro ultrapassar um determinado patamar? Seria o conjunto das pedaladas com outras irregularidades? O TCU não deixou isso claro. Isso não passou despercebido por Marcelo Neves[10] e Ricardo Lodi Ribeiro[11], que chamam atenção para a falta de fundamentação da mudança de jurisprudência por parte do TCU. Ambos ressaltam que a virada jurisprudencial da Corte de Contas deveria produzir efeitos apenas a partir de 2015.

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Fonte: BCB

D) Impeachment e pedaladas fiscais

Embora eu entenda que pedaladas fiscais podem caracterizar crime de responsabilidade e que é possível impeachment em decorrência de condutas do mandato anterior[12], o presidente da mesa da Câmara dos Deputados acatou o pedido de impeachment apenas com relação a supostas irregularidades ocorridas em 2015. Ocorre que em 2015 não só não houve pedaladas, como os passivos de anos anteriores foram quitados (Gráficos 1 e 2). Mesmo se o critério utilizado por o acúmulo de passivos ao longo do ano, o estoque máximo de passivos não pagos não chega aos picos atingidos entre 2010 e 2014 (Gráfico 3). Portanto, não procede a acusação de que houve pedaladas em 2015. Embora o impeachment seja um julgamento essencialmente político, a fundamentação com base nas supostas pedaladas de 2015 é frágil.

NOTA

Após discutir sobre o texto com algumas pessoas, sinto a necessidade de esclarecer que para mim: 1. As pedaladas podem fundamentar pedido de impeachment, mas não nos termos atuais. Como entendo que as pedaladas ocorreram em 2013 e 2014, o impeachment por causa das pedaladas deve partir do pressuposto que é possível impeachment por atos da presidência em mandato anterior. Isso envolve um risco, pois diversos juristas entendem que o atos do mandato anterior não podem fundamentar impeachment. Na prática, é isso que o pedido de impeachment atual está fazendo; 2. A melhor saída seria que as pedaladas fundamentassem as ações no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Por meio das pedaladas, Dilma e Temer ocultaram a precariedade das contas públicas em 2014. Já em 2014 sabia-se das pedaladas e Temer não manifestou discordâncias quanto à prática. O TSE deveria decidir se isso é suficiente para impugnar as eleições de 2014. Evidentemente, há o risco de efeito em cascata com governadores que também pedalaram, o que envolveria alguma análise de proporcionalidade e modulação de efeitos. O precedente também seria positivo, sinalizando que mascarar resultados fiscais em anos de eleições pode resultar em algo inócuo. Finalmente: 3. Independentemente de 1 e 2, cabe ao TCU aplicar sanções administrativas aos administradores responsáveis pelas pedaladas.

NOTA 2

Como no texto afirmo que as pedaladas com a CEF são significativamente menores que as demais, atualizei o Gráfico 1 por uma versão que detalha o saldo das pedaladas por credor. Também inseri uma nota de rodapé esclarecendo que há uma diferença de contabilização entre o BCB e o TN e que, por essa razão, no demonstrativo do BCB ainda havia um saldo remanescente no final de 2015.

[1]https://medium.com/aos-fatos/dilma-pedalou-35-vezes-mais-que-lula-e-fhc-juntos-aee888dd1880#.dmspmxwzc

[2] Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

[3] http://s.conjur.com.br/dl/parecer-ricardo-lodi-impeachment-dilma.pdf

[4] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/02/25/taxa-de-desemprego-e-menor-que-a-esperada-pelo-terceiro-mes-consecutivo/

[5] http://www.bcb.gov.br/htms/notecon3-p.asp

[6] http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/cap5p.pdf

[7] O Tesouro Nacional quitou todo o saldo de pedaladas em dezembro de 2015, mas, em decorrência de diferentes conceitos de contabilização, o BCB registrou um saldo remanescente no final de 2015, que foi zerado em janeiro de 2016.

[8] (Recomendação à) Secretaria de Política Econômica e Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborem e apresentem, no prazo de 90 dias, as projeções anuais, para este e os próximos três exercícios (2014 a 2017), dos valores correspondentes aos benefícios financeiros e creditícios decorrentes das operações de crédito concedidas pela União ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a partir de 2008, incluindo as respectivas despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos decorrentes da captação de recursos pelo Tesouro Nacional, em cumprimento aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acórdão 3.071/2012-TCU-Plenário, medida que visa a dar maior transparência às ações de governo e contribuir para que a sociedade possa conhecer e avaliar o custo das operações realizadas; http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2013/index.html

[9] http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2014/index.html

[10] https://cloudup.com/ig-cUkufb7N

[11] http://s.conjur.com.br/dl/parecer-ricardo-lodi-impeachment-dilma.pdf

[12] http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2015/08/1672125-presidente-reeleito-pode-sofrer-impeachment-por-ato-realizado-em-mandato-anterior-sim.shtml