São Paulo

Rafael

Balanço da administração Haddad na educação

Atualização de indicadores de texto publicado em 2016

1. As despesas com educação bateram sucessivos recordes, chegando a 36,6% dos impostos em 2016

A Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM) determina que o município deve despender no mínimo 31% dos impostos com educação . Segundo o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP), esse percentual tem sido atingido por diferentes administrações. De 2014 a 2016, a PMSP bateu sucessivos recordes de aplicação de impostos com educação: 33,8% em 2014, 34,7% em 2015 e 36,6% em 2016. Em 2017, já sob o governo Dória, a despesa com educação caiu para 33,5% dos impostos, patamar inferior ao de 2014 (Gráfico 1).

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Fonte: TCMSP

2. De 2014 a 2016, a PMSP atingiu o mínimo constitucional de despesas com educação (25% dos impostos) sem computar as despesas com inativos da educação

A Constituição Federal, art. 212, determina que os estados, o Distrito Federal (DF) e municípios despendam 25% dos impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define quais despesas podem (art. 70) ou não (art. 71) ser incluídas como MDE. Alguns entes federativos possuem regimes próprios de previdência, a maioria deficitários, caso do município de São Paulo. Como os artigos 70 e 71 da LDB omitem despesas com inativos da educação, muitos estados e municípios consideravam despesas com inativos da educação como de MDE. Em São Paulo, a lei municipal 13.245/01 permitia a inclusão da despesa com inativos para atingimento do mínimo constitucional.
A partir de 2007, o Tesouro Nacional passou a interpretar que a inclusão de inativos nas despesas com educação contraria a Constituição, interpretação que posteriormente foi adotada pelo TCMSP, que passou a exigir providências da PMSP. A solução para esse impasse veio com a Lei municipal 15.963/14, a qual estabeleceu que, até 2018, as despesas com inativos não serão consideradas como de MDE (25% da CF), mas educação inclusiva (31% da LOM).
Entre 2007 e 2013, a PMSP só conseguiu atingir o mínimo constitucional de despesas com educação por incluir as despesas com déficit da previdência municipal relativa aos servidores inativos da educação – apesar de não haver dados disponíveis, provavelmente a mesma coisa deve ter ocorrido entre 2003 e 2006. Entre 2014 e 2016, as despesas com MDE foram superiores a 25% da receita de impostos sem que para isso a PMSP tivesse de recorrer à inclusão da despesa com inativos, antecipando o cumprimento da Lei municipal 15.963/14. Já em 2017, primeiro ano da administração Dória, a PMSP gastou 24% dos impostos com MDE e só conseguiu cumprir a lei porque naquele ano ainda pôde incluir 20% das despesas com déficit da previdência municipal relativa aos servidores inativos da educação (Gráfico 2).

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Fonte: TCMSP e FNDE/SIOPE (Despesa com inativos entre 2011 e 2015)

3. Aumento recorde no número de matrículas de educação infantil em 2015 e 2016

A educação infantil é dividida em duas etapas: creches, para crianças de até 3 anos e pré-escolas para crianças de 4 e 5 anos. Embora os responsáveis não sejam obrigados a matricular crianças em creches, pesquisa feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) constatou que em 2015 apenas 26% das crianças de até três anos estavam matriculadas em creches, enquanto 46% das crianças não estavam matriculadas, embora os responsáveis desejassem obter uma vaga em creches públicas. Já a pré-escola é etapa de ensino obrigatória, mas muitos municípios não conseguem oferecer vagas para todas as crianças.
A PMSP tem expandido a rede de educação infantil em todos os anos, variando quanto ao ritmo. Na administração Haddad, boa parte do aumento nas despesas com educação foi voltado à expansão da rede municipal de educação infantil, que em 2015 e 2016 mais que dobrou o ritmo de expansão de matrículas. Como resultado, nos quatro anos de administração houve incremento de 101.877 matrículas na rede municipal de educação infantil, sendo 70.085 matrículas em creches e 31.792 em pré-escolas. Infelizmente, a diminuição das despesas com educação ocorrida a partir de 2017 resultou em diminuição do ritmo de expansão da rede municipal de educação infantil (Gráfico 3).
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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

No caso das pré-escolas, essa expansão praticamente universalizou a oferta de vagas nesta etapa de ensino, pois o aumento de 5.126 matrículas no primeiro semestre de 2017 foi suficiente para zerar a demanda de vagas na pré-escola. Nas creches, a situação é mais complexa, pois, o aumento da oferta tende a estimular a procura da rede pública. Por essa razão, durante a administração Haddad a demanda caiu de 93.814 vagas para 65.040 (-28.774), a despeito do aumento de 70.085 matrículas em creches (Gráfico 4)

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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

Conclusão

Um dos maiores legados da administração Haddad foi na área de educação, com destaque para 1. Sucessivos recordes no percentual de impostos destinados à educação, chegando a 36,6% em 2016; 2. Aplicação, entre 2014 e 2016, de mais de 25% dos impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino sem recorrer às despesas com inativos da educação, como vinha sendo feito por administrações anteriores, bem como aprovação de lei que impede que a despesa com inativos seja utilizada para cumprimento do mínimo constitucional em educação a partir de 2018; 3. Aumento de mais de 100 mil matrículas na rede municipal de educação infantil.

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Rafael

Indicadores fiscais regionais do primeiro trimestre de 2016

No início de maio, publiquei neste Blog um artigo no qual mostrei que, entre 2013 e 2015, o município de São Paulo foi o ente federativo que mais reduziu o grau de endividamento, entre estados, capitais e Distrito Federal (DF)[1]. No final de julho, o Banco Central publicou dados fiscais desagregados dos entes subnacionais referentes ao primeiro trimestre de 2016[2], permitindo incorporar os efeitos das renegociações das dívidas de alguns estados e municípios com a União.

Conforme argumentamos no artigo já citado, os indicadores de endividamento do BCB não levam em conta os estoques de precatórios vencidos e não pagos e os restos a pagar processados e, por essa razão, utilizamos o indicador DCL+, que inclui na DCL calculada pelo BCB as dívidas com precatórios e restos a pagar processados. Tais passivos são publicados quadrimestralmente no Relatório de Gestão Fiscal (RGF), sendo que o último RGF disponível é referente ao 1º quadrimestre de 2016. Entre estados, capitais e DF, as exceções são Amapá, Macapá e Boa Vista, que ainda não ainda não haviam divulgado na internet o Relatório de Gestão Fiscal do 1º Quadrimestre de 2016. Por essa razão, os indicadores de endividamento utilizados são referentes a março no que diz respeito aos dados do BCB, e abril para os dados do RGF. Para os três entes federativos que não publicaram o RGF do 1º quadrimestre de 2016, os passivos com precatórios e restos a pagar foram considerados nulos. Como os três entes não estavam em mora com precatórios em 31.12.2015, é muito provável que a dívida com precatórios desses entes federativos continue zerada. Por outro lado, apesar da tendência de queda nos restos a pagar ao longo do ano, é improvável que todos os restos a pagar inscritos até o final de 2015 estejam pagos. Portanto, o indicador de endividamento desses entes tende a ser um pouco subestimado.

Os Gráficos 1 e 2 deixam claro que, desde 2013, nenhum ente federativo reduziu o endividamento na ordem de grandeza do que foi feito na Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP). Quando Haddad tomou posse como prefeito, a PMSP era o ente federativo com maior grau de endividamento do país e, no início de 2016, caiu para a 7ª posição. Não tenho dúvidas que uma redução do endividamento nessa magnitude será o maior legado da administração Haddad para o futuro.

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Fonte: BCB, estados, DF e municípios

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Fonte: BCB, estados, DF e municípios

Evolução da relação DCL+/RCL – Todos estados, capitais e DF

Dez.08 Dez.10 Dez.12 Dez.14 Dez.15 Mar.16
RS    2,49    2,28    2,33    2,22    2,57    2,53
RJ    1,65    1,75    1,69    2,03    2,39    2,32
MG    1,78    1,86    1,88    1,97    2,22    2,09
SP    2,11    1,86    1,80    1,83    2,04    1,94
AL    1,80    1,55    1,55    1,57    1,80    1,76
Porto Velho –  0,16 –  0,12 –  0,11    0,90    1,41    1,46
PMSP    2,77    2,82    2,64    2,38    2,30    1,22
MA    0,72    0,74    0,69    0,76    1,16    1,10
GO    1,35    1,12    1,18    1,05    1,12    1,02
AC    0,20    0,52    0,56    0,66    0,89    0,95
MS    1,25    1,29    1,13    0,99    0,95    0,95
RO    0,31    0,62    0,52    0,61    0,49    0,77
PR    1,25    1,14    0,88    0,84    0,81    0,76
SC    0,94    0,89    0,68    0,64    0,73    0,73
SE    0,22    0,40    0,59    0,62    0,80    0,72
PE    0,38    0,38    0,47    0,58    0,75    0,67
BA    0,76    0,59    0,57    0,56    0,67    0,63
PMRJ    0,57    0,20    0,53    0,57    0,78    0,63
PB    0,48    0,42    0,44    0,57    0,63    0,56
CE    0,24    0,29    0,35    0,45    0,62    0,56
PI    0,60    0,56    0,66    0,75    0,59    0,51
AM    0,12    0,27    0,15    0,34    0,49    0,44
Belo Horizonte    0,26    0,35    0,40    0,49    0,56    0,43
DF    0,49    0,52    0,43    0,36    0,53    0,43
Natal    0,06    0,13    0,11    0,25    0,27    0,39
Florianópolis    0,22    0,31    0,36    0,30    0,47    0,36
MT    1,08    0,82    0,45    0,40    0,38    0,33
TO    0,13    0,19    0,24    0,33    0,37    0,33
RR    0,21    0,53    0,44    0,21    0,26    0,32
ES    0,15    0,22    0,17    0,25    0,29    0,27
Aracaju    0,15    0,14    0,15    0,25    0,33    0,24
Porto Alegre    0,06    0,02    0,08    0,12    0,21    0,24
Rio Branco    0,14    0,22    0,33    0,31    0,24    0,23
AP*    0,02    0,01    0,04    0,03    0,31    0,21
Belém –  0,05 –  0,03    0,09    0,08    0,17    0,16
Manaus    0,05    0,00    0,00    0,03    0,26    0,16
S. Luís –  0,05    0,02    0,16    0,14    0,22    0,15
Cuiabá    0,60    0,71    0,54    0,29    0,35    0,15
RN    0,13    0,14    0,24    0,08    0,19    0,13
PA    0,19    0,26    0,10    0,11    0,12    0,10
Recife    0,21    0,11    0,11    0,07    0,16    0,10
Fortaleza –  0,03 –  0,01    0,06    0,16    0,16    0,08
Goiânia –  0,06 –  0,05 –  0,12 –  0,01    0,12    0,06
Vitória –  0,10    0,06    0,08    0,03    0,07    0,06
Curitiba    0,11    0,07    0,06    0,13    0,12    0,03
Salvador    0,47    0,68    0,53    0,33    0,23    0,01
Macapá*    0,37 –  0,00 –  0,04    0,03    0,04 –  0,01
C. Grande –  0,14 –  0,08 –  0,03 –  0,11 –  0,01 –  0,04
João Pessoa –  0,02 –  0,11    0,05 –  0,07 –  0,06 –  0,12
Maceió    0,08 –  0,08 –  0,14 –  0,13 –  0,09 –  0,12
Palmas –  0,04 –  0,09 –  0,18 –  0,22 –  0,14 –  0,16
Teresina –  0,12 –  0,17 –  0,17 –  0,20 –  0,12 –  0,23
Boa Vista* –  0,20 –  0,51 –  0,31 –  0,43 –  0,47 –  0,59

Fonte: BCB, estados, DF e municípios

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/05/04/em-meio-a-crise-fiscal-entre-2013-e-2015-a-prefeitura-municipal-de-sao-paulo-pmsp-foi-o-ente-federativo-que-mais-reduziu-o-grau-de-endividamento/. No artigo explicitamos a metodología de cálculo dos indicadores de endividamento.

[2] http://www.bcb.gov.br/htms/Infecon/serieHistEstatFR.asp

Rafael

Balanço da administração Haddad na educação

  1. Desde 2014, as despesas com educação batem sucessivos recordes chegando a 35,3% dos impostos no final do primeiro semestre de 2016

A Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM) determina que o município deve dispender no mínimo 31% dos impostos com educação[1]. Segundo o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP), esse percentual tem sido atingido por diferentes administrações. No Gráfico 1, pode-se observar que a partir de 2014 a PMSP tem batido sucessivos recordes nas despesas com educação: 33,8% dos impostos em 2014 e 34,7% em 2015. Segundo a PMSP, no primeiro semestre de 2016 40,7% dos impostos foram destinados à educação. Como as despesas com educação são maiores no primeiro semestre, é mais adequado utilizar valores acumulados em 12 meses. Entre o segundo semestre de 2015 e o primeiro semestre de 2016, as despesas com educação foram superiores a 35,3% dos impostos, indicando que, para este ano, a PMSP baterá novo recorde de despesas com educação.

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Fonte: TCMSP (2003 a 2015) e PMSP (12 meses encerrados em junho de 2016)

  1. Desde 2014, a PMSP atinge o mínimo constitucional de despesas com educação (25% dos impostos) sem recorrer a despesas com inativos da educação

A Constituição Federal, art. 212, determina que os estados, DF e municípios dispendam 25% dos impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define quais despesas podem (art. 70) ou não (art. 71) ser incluídas como MDE. Alguns entes federativos possuem regimes próprios de previdência, em geral deficitários, caso do município de São Paulo. Como os artigos 70 e 71 da LDB omitem despesas com inativos da educação, muitos estados e municípios consideravam despesas com inativos da educação como de MDE. Em São Paulo, a lei municipal 13.245/01 permitia a inclusão da despesa com inativos para atingimento do mínimo constitucional.

A partir de 2007, o Tesouro Nacional passou a interpretar que a inclusão de inativos nas despesas com educação contraria a Constituição, interpretação que posteriormente foi adotada pelo TCMSP, que passou a exigir providências da PMSP. A solução para esse impasse veio com a Lei municipal 15.963/14, a qual estabeleceu que, até 2018, as despesas com inativos não serão consideradas como de MDE (25% da CF), mas educação inclusiva (31% da LOM).

Como se pode observar no Gráfico 2, se não houvesse inclusão das despesas com inativos de MDE, a PMSP não teria cumprido com o dispositivo constitucional que determina pelo menos 25% dos impostos com educação entre 2007 e 2013 – apesar de não haver dados disponíveis, provavelmente a mesma coisa teria ocorrido entre 2003 e 2006. Em 2014 e 2015, as despesas com MDE foram superiores a 25% da receita de impostos sem que para isso a PMSP recorresse à inclusão da despesa com inativos, antecipando o cumprimento da Lei municipal 15.963/14. Embora ainda não existam dados detalhados para 2016, como neste ano as despesas com educação aumentaram em relação a 2015 (Vide item 1), é bastante provável que a PMSP cumpra novamente com o mínimo constitucional sem que tenha que incluir a despesa com inativos com MDE. A partir de 2015, os 31% da LOM também foram atingidos mesmo desconsiderando-se a despesa com inativos da educação.

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Fonte: TCMSP (2003 a 2015), PMSP (2016) e FNDE/SIOPE (Despesa com inativos entre 2011 e 2015)

  1. Aumento recorde no número de matrículas de educação infantil em 2015 e 2016

 

De acordo com dados do Censo Escolar, no início de 2001 as escolas da rede própria e conveniada do município de São Paulo contavam com 317.561 alunos e, no início de 2005, 395.031 alunos. Nesses quatro anos, que correspondem aproximadamente à administração de Marta, houve aumento de 77.470 matrículas na rede municipal de educação infantil (19.368 por ano em média), a maioria em pré-escolas e em meio período. No início de 2013, a rede municipal de educação infantil contava com 413.122 alunos. Portanto, nos 8 anos das administrações de Serra e Kassab, houve incremento de 18.091 matrículas de ensino infantil. O número modesto se deve principalmente à implantação do ensino fundamental em 9 anos, pois as crianças de 6 anos passaram a frequentar o primeiro ano do ensino fundamental. No Gráfico 3, isso explica a queda no número de matrículas de ensino infantil em 2010 e 2011. Os números de 2008 e 2012 indicam que, durante as administrações de Serra e Kassab foi mantido o ritmo de expansão de matrículas na educação infantil entre 15 e 20 mil alunos por ano, velocidade de expansão próxima ao dos dois primeiros anos da atual administração.

A partir de 2015, a PMSP tem aumentando expressivamente o ritmo de aumento de vagas no ensino infantil: em 29/07/2016 havia 494.874 crianças matriculadas na rede municipal de educação infantil, acréscimo de 97.523 matrículas em relação a dezembro de 2012 (incremento médio de 27.216 matrículas por ano). No caso das pré-escolas, o número de vagas oferecidas é maior que a demanda registrada, ou seja, o problema é que há vagas ociosas em algumas regiões e falta de vagas em outras. Desse modo, a demanda será completamente atendida quando as Escolas Municipais de Ensino Infantil (EMEIs) em construção forem entregues – ou seja, é provável que no início do próximo ano toda a demanda por vagas em pré-escolas esteja atendida. Já nas creches, mesmo mantido o ritmo atual, ainda levará anos para que a demanda seja completamente atendida, pois a própria criação de vagas estimula a demanda.

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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

  1. No final da primeira etapa do ensino fundamental, o desempenho dos alunos teve aumento superior à média nacional e já é próximo ao dos países desenvolvidos

 

No final dos anos ímpares, o governo federal avalia o aprendizado dos alunos do 5º e 9º ano do ensino fundamental (últimos anos do Ensino Fundamental I e II) e do 3º ano do ensino médio. O resultado dessas avaliações é padronizado e os indicadores de desempenho são multiplicados por um indicador de aprovação – se todos os alunos são aprovados, esse indicador é igual a 1 e, quanto maiores as taxas de reprovação e evasão, menor esse indicador – resultando no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

Como nos países desenvolvidos as taxas de reprovação e evasão são praticamente nulas, se fosse calculado IDEB para esses países, ele seria praticamente igual ao indicador de desempenho dos alunos. Na média, os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a maioria desenvolvidos, possuiria IDEB igual a 6. Em 2015, a media dos alunos do final da primeira etapa do ensino fundamental da rede municipal equivaleria a um IDEB de 5,96, praticamente igual ao dos países da OCDE. Devido à reprovação e evasão, o IDEB da rede municipal na primeira etapa do ensino fundamental foi de 5,8 em 2015, contra 4,8 em 2011. Como se pode observar no Gráfico 4, entre 2011 e 2015, o aumento no desempemho de Português e no IDEB foram maiores que nos 6 anos anteriores. Parte deste desempenho excepcional se deve ao fato de que em 2015 todos os alunos avaliados estão matrivulados no ensino fundamental de 9 anos. Esse efeito também ocorreu em outras redes de ensino. Ainda assim, o aumento  de 1 ponto no IDEB das escolas municipais do município de São Paulo foi o dobro do aumento do IDEB brasileiro no Ensino Fundamental I (de 5,0 em 2011 para 5,5 em 2015). Com isso, as escolas municpais de São Paulo, que possuíam desempenho inferior à média nacional para essa etapa de ensino, passaram a estar acima da média.

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Fonte: INEP

  1. No final do ensino fundamental, apesar da melhora no nível de aprendizado dos alunos das escolas municipais, o IDEB caiu devido ao aumento expressivo da reprovação

Como se pode observar no Gráfico 5, em 2015 o desempenho dos alunos do 9º ano nas provas de Português e Matemática foi significativamente maior que em 2013.De fato, em Português o acréscimo na média foi quase três vezes o acumulado entre 2005 e 2013. Em matemática, o aumento foi mais modesto, mas ainda assim superior ao incremento médio anual observado até 2013. Ainda assim, o nível de aprendizado dos alunos está aquém do desejado para essa etapa de ensino.

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Fonte: INEP

A razão da queda do IDEB é bem simples: embora o indicador de desempenho tenha aumentado de 4,66 para 4,92, o indicador de aprovação caiu de 94% para 88%, o menor para essa etapa de ensino desde 2005. Como a queda da taxa de aprovação foi concentrada nos alunos que estavam no 7º ano em 2013, a alta taxa de reprovação ainda irá afetar negativamente o IDEB de 2017. Esse aumento na taxa de reprovação no ensino fundamental 2 foi o responsável pela queda do IDEB das escolas municipais e é o principal indicador negativo da gestão Haddad.

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Fonte: INEP

  1. Criação da UniCEU, que oferece gratuitamente cursos de bacharelado em engenharia, licenciaturas e pós-graduação nos Centros Educacionais Unificados (CEUs)

 

A competência educacional dos municípios é restrita ao ensino infantil e fundamental, sendo o ensino médio de responsabilidade dos estados e o ensino superior de competência da União. Tanto é que os municípios não podem considerar eventuais despesas com ensino médio e superior como de MDE. Isso não significa que seja vedado aos municípios atuar nessas etapas de ensino.

No ensino fundamental há pouca demanda por cursos noturnos devido à idade dos alunos. Mesmo na Educação de Jovens e Adultos (EJA), antigo supletivo, a demanda tem caído ano a ano: em 29/07/2016, dos 420.808 alunos da rede municipal de ensino fundamental, apenas 208 estudavam no período noturno. Mesmo se levarmos em conta as matrículas no EJA, a rede municipal conta com pouco mais de 40 mil matrículas no período noturno. Desse modo, à noite e aos finais de semana as escolas municipais não utilizam diversas salas. Tendo em vista essa característica estrutural do ensino municipal, o município firmou convênio com diversas entidades para oferta de cursos na estrutura dos CEUs e EMEFs no modelo de educação à distância (EaD). No final do primeiro semestre de 2016, a UniCEU já tinha beneficiado 8.800 pessoas, com tendência de expansão[2].

[1] As principais fontes de custeio para a educação são a receita de impostos, o adicional do FUNDEB, 75% dos royalties do pré-sal (os outros 25% são vinculados a despesas de saúde) e o salário educação. Enquanto os três últimos são totalmente vinculados com despesas em educação, a Constituição Federal (CF) determina que os estados, Distrito Federal (DF) e municípios dispendam 25% das receitas de impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define as despesas que podem (art. 70) ou não (art. 71) ser consideradas manutenção e desenvolvimento do ensino. A Lei Orgânica do Município (LOM) determina que, entre ações de manutenção e desenvolvimento do ensino e educação inclusiva (conceito que inclui despesas com inativos da educação e programas de alimentação escolar, entre outros), as despesas com educação sejam de 31% da receita de impostos. Cabe lembrar que o município conta com outras fontes de receitas além dos impostos, tais como contribuições sociais, taxas, multas etc. Portanto, 31% dos impostos não é sinônimo de 31% das receitas.

[2] http://www.capital.sp.gov.br/portal/noticia/10784

Rafael

Em meio à crise fiscal, entre 2013 e 2015 a Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) foi o ente federativo que mais reduziu o grau de endividamento

Em 2015, houve deterioração fiscal expressiva e generalizada causada principalmente pela combinação de três fatores:

– O aumento da carga tributária de 32,43% para 32,71% do Produto Interno Bruto (PIB)[1] não foi suficiente para impedir a queda nas receitas públicas devido ao recuo de 3,8% do PIB;

– O real se depreciou 47% frente ao dólar, fechando 2015 cotado a R$ 3,90. Para o governo central, embora o Banco Central do Brasil (BCB) tenha perdido 1,7% do PIB com swaps cambiais, a dívida líquida teve aumento modesto, pois o elevado nível de reservas tornou o governo central credor líquido externo. Para os entes subnacionais, que em geral são devedores externos líquidos, isso significou elevação abrupta da carga de juros da dívida externa;

– A depreciação cambial e o reajuste de preços administrados acarretou alta de inflação, motivou a manutenção da taxa Selic em patamar elevado e aumentou o custo da dívida pública. O IGP-DI, índice de preços que corrige as dívidas de entes subnacionais com o Tesouro Nacional, aumentou 10,7%.

Neste artigo, analisamos os indicadores de endividamento dos 53 entes federativos para os quais o BCB publica dados individualizados: estados, capitais de estados e Distrito Federal (DF) no final dos anos de 2008, 2010, 2012, 2014 e 2015. Entendemos que tanto os indicadores de endividamento publicados pelo BCB, quanto os publicados quadrimestralmente pelos entes subnacionais deixam de considerar passivos relevantes para a dívida pública e, por essa razão, desenvolvemos o conceito de Dívida Líquida Ampliada (DLA), que soma a dívida líquida calculada pelo BCB, os estoques de precatórios vencidos e não pagos e os restos a pagar processados. Para que seja possível comparar entes federativos de diferentes orçamentos, a DLA foi dividida pela Receita Corrente Líquida (RCL). Para mais detalhes sobre a metodologia adotada, vide Apêndice I com a metodologia adotada no final deste artigo.

Entre dezembro de 2008 e dezembro de 2012, período que coincide com os mandatos dos prefeitos eleitos em 2008, o PIB cresceu em média 3,3% ao ano e o IGP-DI 5,5%, resultando em melhora geral de indicadores fiscais: a relação DLA/RCL caiu de 130% para 118%. A Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) também reduziu a DLA de 277% para 264% da RCL, portanto em ritmo inferior à média dos entes subnacionais (Gráfico 1). Mesmo reduzindo o grau de endividamento, a PMSP se manteve como o ente federativo mais endividado do país durante todo o período.

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Fonte: BCB, estados, DF e municípios

Já entre dezembro de 2012 e dezembro de 2013, período coincidente com os três primeiros anos de mandatos dos prefeitos eleitos em 2012, o PIB teve queda média anual de 0,3% e o IGP-DI aumentou em média 6,8% ao ano. Por essa razão, a Dívida Líquida Ampliada (DLA) aumentou de 118% para 135% da RCL, com aumento concentrado em 2015. Em diversos entes federativos isso tem resultado em insuficiência de recursos financeiros e o consequente acúmulo de restos a pagar e atraso de fornecedores e servidores públicos. Em casos mais graves, a própria solvência dos entes federativos está ameaçada. Há poucas exceções a esta tendência e a PMSP é uma delas. Nos três primeiros anos da administração de Fernando Haddad (PT), a PMSP foi o ente federativo que mais reduziu a relação DCL/RCL (-34%), seguido por Salvador (-29%), administrado por ACM Neto (DEM) e Cuiabá (-26%), cujo prefeito é Mauro Mendes (PSB). A queda do endividamento é ainda mais notável pelo fato que, entre os seis entes federativos com DLA maior que 150% da RCL, a PMSP foi o único que reduziu o grau de endividamento, passando de 1º a 3º ente mais endividado (Gráfico 2).

Em situação oposta, o estado do Rio de Janeiro é o ente que apresentou aumento de endividamento mais expressivo, de 169% para 239% da RCL. O caso do Rio de Janeiro é sui generis porque, além dos efeitos da recessão e alta da inflação, entre 2009 a 2015 as despesas com folha de pagamento cresceram 16% ao ano, recorde entre todos os estados. Em decorrência da crise fiscal, apenas em 2015 as dívidas com precatórios e restos a pagar processados do estado aumentaram 83%. Outro estado que apresentou deterioração fiscal expressiva foi Minas Gerais, foi intensificado pelo aumento do endividamento externo entre 2010 e 2014 e pelo aumento de 113% nas despesas com pessoal entre 2009 e 2015. Mesmo o estado de São Paulo, que não apresenta situação fiscal tão dramática, a DCL aumentou de 183% para 204% da RCL em 2015.

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Fonte: BCB, estados, DF e municípios

A disciplina fiscal do município de São Paulo também se reflete nas despesas de pessoal, que representavam 34,54% da RCL no final de 2015, índice bastante inferior ao limite de 60% definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em decorrência da combinação de redução do endividamento e controle nas despesas com pessoal, a PMSP formalizou a renegociação da dívida com o Tesouro Nacional, abatendo 48% da DLA, reduzindo a relação DLA/RCL para níveis ainda elevados, mas sustentáveis. Como se pode observar no Quadro 1, os entes federativos que conseguiram abatimentos mais elevados da dívida foram os municípios de Salvador e Cuiabá que, como a PMSP, empreenderam elevados esforços de ajuste fiscal nos últimos três anos.

Quadro 1: Estados, DF e capitais que formalizaram acordos de renegociação de dívidas com a União respaldados pela Lei Complementar 148/14

Abatimento da dívida (A) – R$ milhões

A/DLA

A/RCL
PMSP       47.737 48% 109%
Paraná           931 4% 3%
Salvador           764 66% 15%
DF           459 5% 2%
Goiás           376 2% 2%
Cuiabá           281 64% 18%
Belo Horizonte           174 4% 2%

Fonte: Ministério da Fazenda[2]

Embora críticos e defensores da administração de Fernando Haddad priorizem o debate sobre ciclovias, mobilidade urbana e ações pontuais como limites de velocidade das marginais e fechamento de vias públicas para automóveis aos domingos, o grande legado da atual administração foi tornar o município solvente. Antes mesmo da renegociação da dívida com o Tesouro Nacional, a PMSP vinha apresentando redução expressiva do grau de endividamento.

Apêndice I – Metodologia de cálculo da dívida líquida

A LRF define Dívida pública Consolidada (DC) como montante total de obrigações financeiras de ente da federação para amortização em prazo superior a doze meses (art. 29, I), abarcando os precatórios vencidos e não pagos incluídos em orçamentos de anos anteriores (art. 30, § 7º). As operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO), por serem realizadas em prazo inferior a doze meses, não integram a dívida pública (LRF, art. 38).

A Resolução 40/01 do Senado, que regulamenta os limites de endividamento de estados, DF e municípios, por sua vez, estabeleceu que integram a DC os precatórios emitidos a partir de 5.5.2000 (quando entrou em vigor a LRF) e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

Para efeitos de cumprimento dos limites de endividamento a Resolução 40/01 considera a Dívida Consolidada Líquida (DCL), igual à DC após a dedução de disponibilidades de caixa e demais ativos financeiros não comprometidos com os restos a pagar processados, que são despesas liquidadas, mas não pagas, até 31 de dezembro do exercício anterior (Lei 4.320/64, art. 36). Até o final de 2016, a relação entre a DCL e a RCL não poderá exceder 120% para os municípios e 200% para estados e DF (Resolução 40/01 do Senado, art. 3º).

O conceito de dívida líquida utilizado pelo BCB na Nota de Política Fiscal[3] é diferente. Para os entes subnacionais, a dívida inclui: i. dívidas renegociadas sob amparo das Leis 8.727/93 e 9.496/97 (estados e DF) e Medida Provisória 2.185/01 (municípios); ii. dívidas reestruturadas; iii. dívidas bancárias (inclusive ARO); iv. adiantamento de royalties, dívida do Estado do Rio de Janeiro (MP nº 2.179) com o Tesouro Nacional, dívidas com o Fundeb e dívidas dos Votos 340 e 548, incluídas no refinanciamento da Lei 7.976/1989; v. dívida externa líquida. A dívida líquida é obtida a partir da dedução de arrecadação a recolher, depósitos à vista, aplicações financeiras e títulos públicos da carteira dos estados[4]. As informações utilizadas pelo BCB são prestadas pelo Tesouro Nacional e pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional (SFN) e são consideravelmente mais precisas que aquelas prestadas pelos entes subnacionais no Relatório de Gestão Fiscal (RGF) da LRF. Por outro lado, precatórios e restos a pagar processados não são registrados em instituições que fazem parte do SFN e não são dívidas dos entes subnacionais com o Tesouro Nacional, e, por essa razão, não são considerados nas estatísticas do BCB[5].

Por essa razão, criei o conceito de “Dívida Líquida Ampliada” (DLA) para avaliar a trajetória fiscal dos entes subnacionais, somando a dívida líquida divulgada pelo BCB com dívidas com precatórios vencidos e não pagos e restos a pagar processados divulgados pelos entes subnacionais. A principal vantagem deste conceito ampliado é que ele é menos susceptível à manipulação dos entes subnacionais. Antes mesmo da crise econômica atual, os entes subnacionais priorizam o pagamento de precatórios posteriores a 5/5/2000 porque os precatórios anteriores a 5/5/2000 não são levados em conta para o atingimento de metas fiscais. Na crise, outra reação dos entes subnacionais é postergar pagamentos a fornecedores e servidores, o que se evidencia pelo aumento nos restos a pagar.

Neste artigo, analisamos estatísticas de endividamento de todos os estados, DF e capitais de estado, para os quais o BCB publica dados individualizados. Em dezembro de 2015 a dívida líquida desses 53 entes federativos era de quase R$ 797,4 bilhões[6], o que representava 103% da dívida líquida de todos estados, DF e municípios. Em outras palavras, o conjunto de municípios que não são capitais de estados tinha posição credora líquida de R$ 25,7 bilhões. No final de 2015, a dívida com precatórios de estados, DF e capitais de estado era de R$ 72 bilhões (1,2% do PIB), sendo 16% anteriores a 5.5.2000 e, portanto, não considerados na DCL para o atendimento das metas de endividamento determinadas pelo Senado. Já os restos a pagar processados totalizaram R$ 42 bilhões no final de 2015 (0,7% do PIB), aumento expressivo em relação aos R$ 30,6 bilhões (0,5% do PIB) registrados no final de 2014. Isso significa que, se o BCB considerasse os passivos com precatórios vencidos e não pagos e restos a pagar processados, a dívida pública seria pelo menos R$ 113,9 bilhões (1,9% do PIB) maior que o informado.

Apêndice II – Lacunas nos dados informados pelos entes subnacionais

Rondônia não divulgava dados de dívidas com precatórios anteriores a 5.5.2000 até 2008, o que fica evidente porque, a partir de 2010 surgem débitos de precatórios anteriores a 5.5.2000.

Alagoas e Goiás não divulgavam dados de dívidas com precatórios (anteriores e posteriores a 5.5.2000) até 2010, o que fica evidente porque, a partir de 2012, surgem dívidas com precatórios anteriores a 5.5.2000.

Paraná incluía todos precatórios (anteriores e posteriores a 5.5.2000) na DCL, o que não altera a análise realizada neste artigo, mas inflava indevidamente a DCL considerada para atingimento do limite de endividamento determinado pelo Senado.

No RGF de Maceió referente a 2014 e 2015[7], os débitos com precatórios e restos a pagar processados apareceram zerados, o que subestima o nível de endividamento do município.

No RGF do Distrito Federal de 2015 os débitos com precatórios e restos a pagar processados ainda não foram atualizados e exibem os mesmos valores de 2014.

Rio Grande do Norte não divulgou o RGF do último quadrimestre de 2015, de modo que os débitos com precatórios e restos a pagar processados utilizados foram do final de agosto de 2015, último dado disponível.

Apenas a partir de 2013 Porto Velho divulga dados de dívidas com precatórios (anteriores e posteriores a 5.5.2000), o que fica evidente porque, a partir de 2013, surgem dívidas com precatórios anteriores a 5.5.2000. Com isso, a dívida com precatórios, divulgada como nula em 2012, passa a R$ 710 bilhões (76% da RCL). Ou seja, o aumento no endividamento decorre de reconhecimento de passivos anteriores a 2013.

Apêndice III – Quadro 2: Evolução da relação DLA/RCL

Dez.08 Dez.10 Dez.12 Dez.14 Dez.15 Após renegociação
RS 2,49 2,28 2,33 2,22        2,57  
RJ 1,65 1,75 1,69 2,03        2,39  
PMSP 2,77 2,82 2,64 2,38        2,30 1,21
MG 1,78 1,86 1,88 1,97        2,22  
SP 2,11 1,86 1,80 1,83        2,04  
AL* 1,80 1,55 1,55 1,57        1,80  
Porto Velho* -0,16 -0,12 -0,11 0,90        1,41  
MA 0,72 0,74 0,69 0,76        1,16  
GO 1,35 1,12 1,18 1,05        1,12 1,09
MS 1,25 1,29 1,13 0,99        0,98  
AC 0,20 0,52 0,56 0,66        0,89  
PR 1,25 1,14 0,88 0,84        0,81 0,78
SE 0,22 0,40 0,59 0,62        0,80  
PMRJ 0,57 0,20 0,53 0,57        0,78  
PE 0,38 0,38 0,47 0,58        0,75  
SC 0,94 0,89 0,68 0,64        0,73  
BA 0,76 0,59 0,57 0,56        0,67  
PI 0,60 0,56 0,66 0,75        0,66  
PB 0,48 0,42 0,44 0,57        0,63  
CE 0,24 0,29 0,35 0,45        0,62  
B. Horizonte 0,26 0,35 0,40 0,49        0,56 0,54
DF* 0,49 0,52 0,43 0,36        0,53 0,50
AM 0,12 0,27 0,15 0,34        0,49  
RO 0,31 0,62 0,52 0,61        0,49  
Florianópolis 0,22 0,31 0,36 0,30        0,47  
MT 1,08 0,82 0,45 0,40        0,38  
TO 0,13 0,19 0,24 0,33        0,37  
Aracajú 0,15 0,14 0,15 0,25        0,33  
AP 0,02 0,01 0,04 0,03        0,31  
ES 0,15 0,22 0,17 0,25        0,29  
Cuiabá 0,60 0,71 0,54 0,29        0,28 0,10
Manaus 0,05 0,00 0,00 0,03        0,27  
Natal 0,06 0,13 0,11 0,25        0,27  
RR 0,21 0,53 0,44 0,21        0,26  
Rio Branco 0,14 0,22 0,33 0,31        0,24  
Salvador 0,47 0,68 0,53 0,33        0,23 0,08
S. Luís -0,05 0,02 0,16 0,14        0,22  
P. Alegre 0,06 0,02 0,08 0,12        0,21  
RN* 0,13 0,14 0,24 0,08        0,18  
Belém -0,05 -0,03 0,09 0,08        0,17  
Fortaleza -0,03 -0,01 0,06 0,16        0,16  
Recife 0,21 0,11 0,11 0,07        0,16  
Goiânia -0,06 -0,05 -0,12 -0,01        0,12  
Curitiba 0,11 0,07 0,06 0,13        0,12  
PA 0,19 0,26 0,10 0,11        0,12  
Vitória -0,10 0,06 0,08 0,03        0,07  
Macapá 0,37 0,00 -0,04 0,03        0,04  
C. Grande -0,14 -0,08 -0,03 -0,11 -0,01  
J. Pessoa -0,02 -0,11 0,05 -0,07 -0,06  
Maceió 0,08 -0,08 -0,14 -0,18 -0,12  
Teresina -0,12 -0,17 -0,17 -0,20 -0,12  
Palmas -0,04 -0,09 -0,18 -0,22 -0,14  
Boa Vista -0,20 -0,51 -0,31 -0,43 -0,47  
Total 1,30 1,24 1,18 1,19 1,35  

Fonte: BCB e governos regionais

[1] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/246449/Nimmar2016.pdf/53492158-cc23-4b41-81fe-d59d31d2fe80

[2] 2016-04-19_06-a-adesao-a-lei-complementar-no-148-de-2014.pdf

[3] http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC

[4] http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/cap5p.pdf

[5] http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/artigos/2005/es152005.pdf

[6][6] http://www.bcb.gov.br/htms/Infecon/serieHistEstatFR.asp

[7] http://www.transparencia.maceio.al.gov.br/

Rafael

Apesar do aumento recorde de matrículas na rede municipal de educação infantil, o debate sobre a administração Haddad é centrado nas ciclovias

No aniversário da cidade de São Paulo, postei um artigo sobre o aumento recorde no número de matrículas na rede municipal de educação infantil em 2015[1]. Nesta semana a Secretaria Municipal de Educação (SME) de São Paulo divulgou dados de matrículas e demanda escolar referentes a 31/03/2016. Segundo a SME, o número de matrículas da educação infantil continua aumentando em ritmo acelerado: no primeiro trimestre deste ano houve incremento de 19.400 crianças matriculadas (Gráfico 1), 50,3% em creches e 49,7% em pré-escolas (Gráfico 2).

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Fonte: SME

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Fonte: SME

O aumento de 19.400 matrículas de educação infantil nos três primeiros meses de 2016 é o melhor resultado para o primeiro trimestre desde que esses dados passaram a ser divulgados, em julho de 2007 – o segundo melhor ano foi 2015, com incremento de 10.517 matrículas.

Pré-escolas

No caso das pré-escolas municipais, etapa de ensino obrigatória, a demanda registrada era de 6.439 vagas. Portanto, mantido o ritmo atual, é provável que a demanda seja zerada ainda no primeiro semestre[2], atingindo a meta da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP). número inferior ao incremento de matrículas ocorrido no primeiro trimestre Desse modo, por uma boa razão, é improvável que as matrículas aumentem no mesmo ritmo do primeiro trimestre (Gráfico 3).

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Fonte: SME

Creches

No caso das creches, se o ritmo de criação de vagas se mantiver pelos próximos três trimestres do ano, o número de matrículas aumentaria dos atuais 270 mil alunos para 300 mil no final de 2016. Levando-se em conta a tendência sazonal, a demanda aumentará ao longo do ano, atingindo pico por volta do terceiro trimestre (o que certamente será utilizado como argumento eleitoral contra o prefeito), para depois cair no último trimestre do ano. Ainda assim, o município fechará 2016 com demanda não atendida por vagas de creches, que atualmente é de 88.356 vagas.

A relação entre número de vagas e demanda é mais complexa, pois, conforme explicado no artigo anterior, o aumento do número de vagas ofertadas induz a um aumento na demanda, tornando a queda da demanda lenta comparativamente ao ritmo de criação de vagas. Isso explica porque, entre março de 2013 e março de 2016 houve aumento de 63.640 matrículas em educação infantil e a demanda caiu em apenas 14.953 vagas (Gráfico 4). Em decorrência do aumento da demanda induzido por aumento da oferta de vagas, a meta da PMSP é criar número de vagas igual à demanda registrada no início de mandato, o que frequentemente é confundido com a meta de atender toda a demanda. Em dezembro de 2012, a demanda não atendida era de 93.814 vagas em creches. Isso significa que, para cumprir integralmente com a meta, a atual administração deveria chegar ao fim do ano com cerca de 310 mil matrículas em creche. Portanto, embora crível, a meta da atual administração demanda aumento na velocidade de aumento de matrículas em creches.

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Fonte: SME

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/25/ritmo-de-criacao-de-vagas-de-ensino-infantil-foi-o-maior-dos-ultimos-10-anos-e-ha-quem-acredite-que-a-velocidade-relevante-e-a-das-marginais/ . No artigo explicito as fontes e a metodologia utilizadas para a obtenção dos números, além de enfatizar que, em decorrência de reorganizações da rede de ensino municipal, os números de 2009 a 2011 não são comparáveis com os dos demais anos.

[2] Em crises econômicas, algumas famílias tendem a tirar as crianças de escolas privadas e para matriculá-las na rede pública. Por essa razão, não se pode descartar a hipótese de que a demanda aumente mais que o crescimento de matrículas.