O aspecto mais problemático da reforma da previdência: benefícios assistenciais

O benefício de prestação continuada (BPC) é uma renda mensal de um salário mínimo mensal (sem décimo-terceiro) concedido a pessoas com deficiência e idosos com 65 anos ou mais pobres. O BPC torna a pobreza de idosos a menor entre todas as faixas etárias, é bastante progressivo, tem alto poder multiplicador e é relativamente barato, custando, em 2018, 4% das despesas primárias da União (Gráfico 1), 0,8% do Produto Interno Bruto (PIB) (Gráfico 2), sendo que os idosos representam quase metade dos quase de 5 milhões de beneficiários. Há algumas distorções pontuais, como um critério de miserabilidade desatualizado que já foi declarado inconstitucional, sem pronúncia de nulidade, pelo  Supremo Tribunal Federal (STF), mas tais distorções são ínfimas se comparadas com as distorções dos regimes próprios e do regime geral da previdência social.

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Fonte: STN

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Fonte: STN, IBGE e BCB (PIB de 2018)

De acordo o texto da PEC enviado ao Congresso, o BPC seria de 1 salário mínimo apenas para idosos de 70 anos ou mais, podendo “ter valor inferior, variável de forma fásica, nos casos de pessoa idosa com idade inferior a setenta anos”. O art. 41 das disposições transitórias enuncia que, até que entre em vigor nova lei regulamentadora do BPC, a pessoa idosa que comprove estar em condição de miserabilidade será assegurada renda mensal de R$ 400,00 (quatrocentos reais) a partir dos sessenta anos de idade”. Não demoraram a aparecer defensores da proposta do governo, afinal pessoas em condição de miserabilidade de 60 a 64 anos passariam a ser contempladas com um benefício assistencial maior que o Bolsa Família, o que compensaria a perda de rendimentos entre 65 e 69 anos. Tal defesa da proposta do governo apresenta três falhas:

 

  1. O valor do benefício dos idosos de menos de 70 anos deixaria de ser mínimo estipulado pela Constituição e passaria a ser disciplinado por legislação infraconstitucional a partir de um piso discricionário, não ficando claro o quanto os idosos de 65 a 69 anos perderiam com a reforma;
  2. Não há previsão de correção monetária dos R$ 400 enquanto a lei não for editada;
  3. Devido à vulnerabilidade do público-alvo do BPC, a expectativa de sobrevida aos 65 anos dos idosos que recebem o BPC é de cerca de metade da expectativa de sobrevida da população em geral. Em estudo relativamente recente, constatou-se que a idade média de concessão do BPC era de 66,5 anos e os idosos recebiam os benefícios por cerca de 8 anos, enquanto as aposentadorias da população em geral são concedidas para pessoas significativamente mais jovens e com maior expectativa de sobrevida.

De maneira resumida, as mudanças no BPC afetam os idosos pobres de diferentes maneiras:

  • Entre 60 e 64 anos, ganham um benefício de no mínimo R$ 400 que hoje não existe. Este público pode receber o Bolsa Família, que tem linha de pobreza significativamente menor que no BPC;
  • Entre 65 e 69 anos, o BPC é reduzido de 1 salário mínimo para algo entre R$ 400 e 1 salário mínimo, sem garantia de correção monetária enquanto a lei não for editada;
  • A partir dos 70 anos as regras continuam as mesmas, ou seja, o idoso recebe 1 salário mínimo mensal. Entretanto, como a expectativa de sobrevida de idosos neste grupo é significativamente inferior à média da população, o limiar de 70 anos é bastante alto.

Questões frequentes sobre a reforma da previdência

  1. A previdência é deficitária?

Sim. Em 2018, a diferença entre contribuições de segurados e empregadores e os benefícios pagos foi de R$ 195,2 bilhões ou 3,0% do PIB (Gráfico 1). Deve-se lavar em conta que parte deste déficit se deve ao aumento do desemprego e informalidade que resultaram da queda de quase 7% do PIB entre 2015 e 2016, dado que o crescimento de 2017 e 2018 foi muito modesto e sequer compensou a queda de 2016. Ainda assim, o regime geral da previdência é deficitário desde 1997. Os regimes próprios de servidores civis e militares também são deficitários. Pode-se dizer que há superávit na seguridade social, mas a previdência é deficitária.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. A previdência social é deficitária devido ao pagamento de benefícios assistenciais?

Não é tão simples. O INSS paga o benefício de prestação continuada (BPC), que é puramente assistencial, ou seja, sem a necessidade de contribuição prévia, para idosos com renda inferior a ¼ de salário mínimo e pessoas com deficiência (R$56,2 bilhões ou 0,8% do PIB em 2018), mas esses valores são contabilizados à parte e não entram no cálculo do déficit da previdência.

O regime geral da previdência social pode ser dividido em urbano e rural. O rural, que beneficia aproximadamente 10 milhões de pessoas, quase todas com 1 salário mínimo mensal, tem arrecadação ínfima (0,1% do PIB desde 2008) e é estruturalmente deficitário. Devido à ínfima arrecadação, há quem diga que as aposentadorias rurais são como benefícios assistenciais. O RGPS urbano, que beneficia aproximadamente 20 milhões de pessoas, embora apresente déficit, foi superavitário entre 2009 e 2015 (Gráfico 2).

Ocorre que em um regime solidário como o brasileiro, com regras de pensão por morte que independem de contribuições específicas, regimes de inclusão previdenciária com contribuições mais baixas e piso de um salário mínimo, os subsídios cruzados (de alguns grupos para outros) são muito comuns e há uma zona cinzenta entre previdência e assistência. A seguridade social inclui previdência, assistência e saúde.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. Por que diversas propostas para reforma da previdência propõem desvincular o piso assistencial e/ou previdenciário do salário mínimo?

Cerca de metade dos benefícios pagos pelo RGPS urbano e a quase totalidade das aposentadorias rurais e dos benefícios assistenciais são de 1 salário mínimo, totalizando cerca de 25 milhões de pessoas, que recebem 1 salário mínimo por mês do INSS. Portanto, o aumento do salário mínimo implica aumento de despesa previdenciária. Embora o aumento do salário mínimo também tenda a aumentar a arrecadação previdenciária, o impacto líquido de aumentos do salário mínimo é aumentar o déficit previdenciário e as despesas assistenciais.

No Gráfico 3 pode-se observar que o salário mínimo aumentou acima da inflação durante os períodos democráticos. Em 1993, ano em que o benefício de prestação continuada foi regulamentado, a linha de pobreza adotada, de ¼ de salário mínimo, correspondia a R$ 110 em valores de dezembro de 2018, valor significativamente inferior à linha de pobreza adotada pelo Programa Bolsa Família, de R$ 170 mensais. Com os sucessivos aumentos do salário mínimo, em dezembro de 2018 ¼ de salário mínimo correspondia a R$ 238,50, de modo que um valor inicialmente idealizado como uma linha de pobreza se tornou bastante superior a isso.

Há uma distorção na regra de concessão do BPC. Um idoso com renda de 20% do salário mínimo faz jus ao BPC, ficando com renda de 120% do salário mínimo, ao passo que um idoso com renda de 25% ou 30% do salário mínimo não tem direito ao BPC. Seria mais eficiente que o BPC visasse a complementar renda de idosos pobres para a superação de uma determinada linha de pobreza, com valores atrelados a um índice de custo de vida de idosos. Outra distorção é que para pessoas mais jovens, vale a linha de pobreza do Bolsa Família, de R$ 170, com benefícios significativamente inferiores ao salário mínimo.

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Fonte: IPEADATA

  1. Por que se discute a reforma da previdência como medida de ajuste fiscal?

Cerca de 60% das despesas da União é com benefícios previdenciários, incluindo servidores públicos e militares, e BPC. Ademais, não fosse o déficit do RGPS, o setor público já estaria incorrendo em superávits primários desde 2017 (Gráfico 4) e não fossem os déficits do RGPS e dos regimes próprios de servidores públicos, a União teria superávits primários inclusive nos anos de recessão (2015 e 2016). Embora primordial para qualquer estratégia crível de ajuste fiscal no longo-prazo devido à mudança demográfica (vide item 6), é importante ressaltar que, devido à irredutibilidade de benefícios, a reforma da previdência afeta muito pouco o resultado fiscal no curto-prazo – positivamente pelo aumento de contribuições previdenciárias, negativamente devido à tendência de aposentadoria de quem está em condições de se aposentar.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. O déficit da previdência é culpa da Constituição de 88?

Não é bem assim. As regras vigentes para a previdência dos militares, que apresenta o maior déficit per capita de todos os regimes previdenciários, são as mesmas de antes da Constituição e constam de legislação infraconstitucional. As regras de previdência de servidores civis se tornaram mais rígidas após sucessivas reformas da previdência, sendo a mais importante delas a instituída pela emenda constitucional 41/2003. A aposentadoria por tempo de contribuição, que possibilita aposentadorias prematuras com benefícios mais altos, tampouco foi criada pela Constituição de 88.

A Constituição de 88 instituiu as aposentadorias rurais, o BPC, regulamentado no início dos anos 90, e o piso de um salário mínimo para todos os benefícios pagos pelo INSS. Em 2018, as aposentadorias rurais e o benefício de prestação continuada custaram R$ 180 bilhões (2,7% do PIB ou menos de 20% das despesas previdenciárias e assistenciais da União), sendo pagos mensalmente a cerca de 15 milhões de pessoas, que em sua grande maioria estariam em situação de pobreza se não recebessem os benefícios.

Em outras palavras, a Constituição de 88 instituiu benefícios de custo relativamente modesto, dotados de alta progressividade, e focados em populações mais vulneráveis. Se a Constituição de 88 tem alguma culpa, foi não ter eliminado privilégios existentes à época.

  1. A transição demográfica é um fator suficiente para demandar reforma da previdência

O Brasil é um país cuja população envelhece rapidamente e que há mais de uma década tem taxas de fecundidade abaixo da reposição populacional (2,1 filhos por mulher), sendo que atualmente todas as regiões brasileiras possuem taxa de fecundidade abaixo da reposição populacional. Como resultado, a razão de dependência, número de pessoas em idade ativa por idoso, vai se reduzir drasticamente, de 8,5 em 2019 para 3 em 2060 (Gráfico 5). O Brasil precisaria ter aumentos de produtividade extraordinários e por um longo período de tempo, algo altamente improvável de ocorrer em países de renda média, para que isso não implique aumento explosivo da despesa previdenciária como proporção do PIB.

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Fonte: IBGE – Projeção de população de 2018

Boas e más notícias referentes ao resultado fiscal de 2018

Hoje o Banco Central do Brasil (BCB) divulgou a Nota de política fiscal referente a dezembro de 2018. Embora esteja ocorrendo lenta e progressiva melhora dos indicadores fiscais, há que se destacar algumas vulnerabilidades:

– Em 2018, o déficit público foi de 7,1% do PIB, caindo pelo terceiro ano consecutivo (Gráfico 1), resultado tanto da diminuição do déficit primário, consequência do teto de despesas (Emenda Constitucional 95/2016), quanto da queda da carga de juros da dívida pública;
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– O déficit primário de 1,6% do PIB, embora o menor desde que o início da crise econômica (Gráfico 1), é preocupante, pois a margem para corte de despesas é cada vez menor e as despesas previdenciárias crescem no automático com o envelhecimento da população;

– A carga de juros da dívida pública foi de 5,5% do PIB, mais próxima ao patamar anterior ao da crise de 2015 (Gráfico 1) devido à queda da inflação, da Selic e, consequentemente da taxa de juros incidente sobre a dívida pública (Gráfico 2). Como entre dezembro de 2014 e dezembro de 2018 a dívida líquida do setor público (DLSP) aumentou de 32,6% para 53,8% do PIB, atualmente a sensibilidade da carga de juros a aumentos da Selic e/ou da inflação é muito maior do que em 2015. Um choque de inflação e juros como o de 2015 provavelmente aumentaria a carga de juros para patamares observados nas crises cambiais de 1999 e 2002 (Gráfico 1);

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– Os swaps, citados como vilões por diversos analistas e políticos, que em geral só se lembram de citar valores de 2015, quando houve a maior perda com swaps da série divulgada pelo BCB, resultaram em perda acumulada nos últimos doze anos de R$ 30,4 bilhões, patamar relativamente modesto comparativamente à carga de juros da dívida pública (Gráfico 3);

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– Tomadas em sua globalidade, as operações cambiais do BCB (swaps e reservas internacionais) resultaram em ganhos líquidos de R$ 40 bilhões nos últimos 12 anos, apenas 12,4% da soma dos resultados semestrais do BCB. Isso diz respeito à diferença entre os resultados positivos de R$ 694,3 em 8 semestres e resultados negativos de R$ 654,2 bilhões em 14 semestres. Devido ao papel intrinsecamente estabilizador das intervenções cambiais em regime de câmbio flexível, o resultado cambial, embora varie muito no curto-prazo, tende a ser modesto no longo-prazo. Isso deve ler levado em conta nas propostas de alienar parte das reservas internacionais.

Portanto, apesar da continuidade da queda do déficit primário e da carga de juros, essa melhoria de indicadores fiscais é muito frágil, pois há cada vez menos espaço para o corte de despesas discricionárias e as despesas previdenciárias tendem a crescer vegetativamente, acompanhando o envelhecimento da população brasileira. Além disso, a carga de juros pode aumentar para patamares muito elevados se o país passar por outro ciclo inflacionário, com consequente aumento da taxa Selic. Embora as operações cambiais do BCB sejam tratadas como vilãs devido à memória seletiva de alguns analistas, ao longo dos últimos as operações cambiais tiveram resultado líquido modesto. Qualquer plano de modificar o arranjo institucional da política cambial ou de venda de parte das reservas internacionais deve levar isso em conta.

Cinco perguntas para se entender a vitória de Bolsonaro (e de Witzel e Zema)

Vamos aos fatos: as pesquisas indicam os momentos de inflexão de Bolsonaro. Nos cenários de primeiro turno, a) de 6-9% para 15% no primeiro trimestre de 2017, b) de 15% para 20% entre junho e agosto de 2017, c) de 20% para 28% em setembro de 2018, d) de 28% dos votos totais para 46% dos votos válidos na primeira semana de outubro. Nos cenários de segundo turno, c) de 30% para 35-40% em setembro de 2018, d) de 35-40% para 60% na primeira quinzena de outubro, e) queda de 60% para 55% dos votos válidos na última semana do segundo turno. Todos esses momentos coincidem com eventos relevantes: a) com a queda de popularidade do governo Temer, b) com os efeitos da divulgação dos áudios da JBS/Temer, c) com a facada, d) com apoio de líderes evangélicos, da Record e intensificação das Fake News via Whatsapp. D) coincide ascensão meteórica de Witzel (RJ) e Zema (MG), que terminaram por desbancar os líderes de pesquisas, bem como queda de César Maia (RJ) e Dilma (MG) que até então lideravam disputa para Senado. O ensaio de reação de Haddad (e) coincide com ensaio de reação de Paes (RJ), Anastasia (MG) e, em menor medida, França (SP). Os estados do RJ e, em menor medida, MG, são os mais importantes para explicar a diferença entre desempenho de Dilma (2014) e Haddad (2018).

Uma hipótese comum que tem sido usada é que o antipetismo foi decisivo para a derrota de Haddad. Considero essa hipótese frágil por três razões: i. o antipetismo já existia em 2014 e não impediu Dilma de ser eleita; ii. assim que passou a ser conhecido pelos eleitores de menor renda e escolaridade, Haddad passou a liderar cenários de segundo turno no final de setembro; iii. A virada repentina da primeira semana de outubro atingiu Paes (DEM, ex-PMDB) e Anastasia (PSDB) com mais intensidade que Haddad. Paes já foi aliado do PT, mas Anastasia sempre foi oposição ao governo, votou a favor do impeachment e passou a maior parte da campanha antagonizando com candidato do PT. O antipetismo é frágil para explicar a queda de Paes e ajudaria a impulsionar Anastasia, não o contrário. Outra hipótese muito comum é a exploração de imagens do #Elenão junto ao eleitorado conservador (manifestações de feministas radicais, fotos de outras manifestações etc) combinada com apoio de líderes evangélicos a Bolsonaro e fakenews sobre questões antigas como “kit gay”, de quando Haddad foi Ministro da Educação para impulsionar a rejeição a Haddad. Como estava em segundo lugar nas pesquisas, é evidente que uma repercussão negativa do #Elenão prejudicaria principalmente Haddad. Mas essa hipótese não explicaria o simultâneo aumento da rejeição de Paes e Anastasia.

Como o fator decisivo das eleições ocorreu no início de outubro, todas as minhas perguntas dizem respeito apenas aos segmentos de eleitores que mudaram no início de outubro:

  1. O que definiu a mudança foram campanhas negativas direcionadas a candidatos específicos (Haddad, Paes e Anastasia) ou campanhas direcionadas à rejeição de tudo que fosse identificado com sistema?
  2. A mera rejeição a tudo que está aí apenas aumentaria votos brancos e nulos, pelo menos em um primeiro momento. Entretanto, o aumento da rejeição a Haddad/Paes/Anastasia foi simultâneo à transferência de votos para Bolsonaro/Witzel/Zema em poucos dias. Como eleitores que até então rejeitavam Bolsonaro ou desconheciam Witzel e Zema passaram a vê-los como alternativa?
  3. Eleitores mais pobres costumam dar maior importância às pautas morais nas eleições legislativas, sendo guiados pela sobrevivência (emprego e programas sociais) nas eleições executivas. Se as pautas morais foram relevantes, por que eleitorado mudou um comportamento consolidado por décadas em questão de poucos dias?
  4. Há um conjunto identificável de Fake News que tiveram influência decisiva ou foi apenas o bombardeio de notícias negativas junto a alguns segmentos que fomentou a rejeição a Haddad/Paes/Anastasia?
  5. Quão consolidada é a rejeição a Haddad/Paes/Anastasia e o apoio a Bolsonaro/Witzel/Zema?

As eleições e os erros de interpretação induzidos pela bolha

A única chance de Haddad é focar nos eleitores de menor renda e escolaridade que passaram a rejeitá-lo nas duas últimas semanas

 

Antes do primeiro turno, a maior vantagem de Ciro Gomes (PDT) sobre Bolsonaro (PSL) nas pesquisas eleitorais nos cenários de segundo turno foi amplamente utilizada como argumento para que eleitores do campo progressista fizessem voto útil em Ciro Gomes.

A primeira rodada de pesquisas eleitorais no segundo turno aponta para considerável vantagem de Bolsonaro sobre Haddad (PT), o que parece corroborar a tese de que o cenário favorável a Bolsonaro seria resultado direto e previsível do antipetismo.

Boa parte do meu círculo de convivência, composto majoritariamente por pessoas de renda alta e com ensino superior, acredita nessa hipótese. Ciro deverá explorá-la para se firmar como terceira via, papel desempenhado por Marina Silva (Rede) em 2010 e 2014. É inegável que o antipetismo é muito forte na elite: no Datafolha de 21 de agosto de 2018, Lula (PT) tinha rejeição de 49% entre pessoas com ensino superior e de mais de 50% entre pessoas com renda mensal de mais de 5 salários mínimos. Só que nossa bolha é uma parte pequena da sociedade e extrapolar o que nela ocorre para o todo é um erro crasso.

O desempenho de Ciro Gomes no primeiro turno é a melhor forma de ilustrar esse autoengano. Em agosto, Ciro tinha 10% das intenções de voto totais, o que correspondia a quase 14% dos votos válidos. Nas semanas que antecederam o primeiro turno, houve uma verdadeira onda favorável ao Ciro nas redes sociais, composta tanto por eleitores de Haddad com medo da ameaça à democracia representada por Bolsonaro quanto por pessoas avessas à mais uma vitória do PT.

Se me baseasse pelo meu entorno, Ciro Gomes ocuparia a vaga de Haddad no segundo turno. No primeiro turno, em 7 de outubro, Ciro obteve 12,54% dos votos válidos, o que corresponde ao mesmo patamar do final de agosto, considerando a margem de erro. A despeito da onda da minha bolha, Ciro terminou as eleições no mesmo lugar que tinha no final de agosto. A bolha engana.

Leia mais no artigo publicado no Conjunturando

Veja também vídeo com análise da conjuntura

Inconsistências nas propostas econômicas do plano de governo de Bolsonaro

Fonte: Programa de governo registrado no TSE

  1. Criação do Ministério da Economia, resgatando ideia fracassada de Collor

O Ministério da Economia, que “abarcará as funções hoje desempenhadas pelos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio bem como a Secretaria Executiva do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos)” (p. 53). Quando foi a última vez que isso foi criado? Com Collor e as semelhanças não param por aí: a Ministra da Economia foi a primeira economista a apoiar a candidatura de Collor, quando ele ainda era desconhecido. Os dois se propunham a caçar marajás… Zélia durou pouco mais de 1 ano. A julgar pelas informações desencontradas de Paulo Guedes e seu candidato, o “Posto Ipiranga” não dura mais de um ano

  1. Contraste entre amplo programa de desestatização e discurso estatizante de Bolsonaro e pessoas próximas a ele, bem como estimativa irreal de receitas de privatizações

O programa propõe redução “em 20% o volume da dívida por meio de privatizações, concessões, venda de propriedades imobiliárias da União e devolução de recursos em instituições financeiras oficiais” (p. 56). Infere-se que o programa se refere à dívida bruta do governo geral, pois os recursos em instituições financeiras oficiais não entram no cálculo da dívida líquida do setor público. Como atualmente a dívida pública é de R$ 5,8 trilhões, isso significa uma expectativa de ganhos de R$ 1,16 trilhão com privatizações e concessões. O primeiro problema é que essa estimativa é irreal: em estudo realizado pela consultoria Roland Berger, estimou-se que a privatização de estatais da União, incluindo Eletrobrás, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDESPar renderia no máximo R$ 350 bilhões. Já os recursos em instituições financeiras oficiais dizem respeito principalmente aos aportes do Tesouro ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de quase R$ 300 bilhões. O BNDES, caso liquidasse antecipadamente todos os aportes do Tesouro, passaria a ter problemas para cumprir com requerimentos regulatórios. Ou seja, o montante arrecadado seria próximo à metade do imaginado. Além disso, o próprio candidato faz declarações contraditórias com seu programa quando afirmou, em entrevista à Radio Bandeirantes, ser contrário à venda da parte de geração de energia da Eletrobrás e produção de Petróleo da Petrobrás. O programa também questiona estatais estruturalmente deficitárias, como as nucleares, contrastando com a defesa da retomada das obras da usina de Angra 3 por general próximo a Bolsonaro.

  1. Reforma da previdência que não enfrenta a maior parte do déficit e não aponta fontes de custeio

A proposta para a previdência se resume à “introdução de um sistema com contas individuais de capitalização” financiado pela criação de um “fundo para compensar o financiamento da previdência” (p. 57). O que não fica claro é a fonte de custeio deste fundo, com custo estimado em R$ 115 bilhões, pois o programa defende a discriminação de receitas tributárias específicas para o fundo, sem, no entanto, especificá-las, ao mesmo tempo em que objetiva diminuir gradativamente a carga tributária bruta e reduzir a tributação sobre salários (p. 58) e a receita de privatizações, concessões e alienações seriam utilizadas para diminuir a dívida pública. Em entrevista recente, o candidato afirmou que o funcionalismo público é o grande problema da previdênciae resgatou o discurso de servidores como marajás, já usado por Collor. Há três problemas nesta afirmação: em primeiro lugar, os regimes de previdência de servidores públicos da União e dos estados foi praticamente igual ao déficit do regime geral de previdência social; segundo, que devido às mudanças demográficas o déficit no regime geral da previdência social irá se agravar nos próximos anos; terceiro, que em momento algum o candidato trata de previdência dos militares, que não foram atingidos pelas reformas de 2003 e 2012, ou seja, as contribuições são ínfimas e não há uma idade mínima, de modo que o regime de previdência dos militares é o que apresenta déficit per capita 16 vezes maior que o dos segurados do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS).

  1. Incompatibilidade entre o objetivo de redução da carga tributária brasileira (p. 58) com a ortodoxia fiscal (p. 59).

No horizonte temporal do próximo governo, algum aumento de receitas, nem que seja temporário, será necessário para reduzir o déficit primário. A diminuição da carga tributária brasileira e a transição para o regime de capitalização implicariam deterioração dos indicadores fiscais, o que é contraditório com a ortodoxia fiscal. Isso explica o conflito entre a declaração de Paulo Guedes sobre a volta da CMPF e o desmentido posterior do candidato.

  1. Ausência de proposta para diminuir o custo do crédito, com defesa genérica do liberalismo, que reduziria inflação e juros, sem detalhar o que e como isso seria feito.

Balanço da administração Haddad na educação

Atualização de indicadores de texto publicado em 2016

1. As despesas com educação bateram sucessivos recordes, chegando a 36,6% dos impostos em 2016

A Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM) determina que o município deve despender no mínimo 31% dos impostos com educação . Segundo o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP), esse percentual tem sido atingido por diferentes administrações. De 2014 a 2016, a PMSP bateu sucessivos recordes de aplicação de impostos com educação: 33,8% em 2014, 34,7% em 2015 e 36,6% em 2016. Em 2017, já sob o governo Dória, a despesa com educação caiu para 33,5% dos impostos, patamar inferior ao de 2014 (Gráfico 1).

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Fonte: TCMSP

2. De 2014 a 2016, a PMSP atingiu o mínimo constitucional de despesas com educação (25% dos impostos) sem computar as despesas com inativos da educação

A Constituição Federal, art. 212, determina que os estados, o Distrito Federal (DF) e municípios despendam 25% dos impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define quais despesas podem (art. 70) ou não (art. 71) ser incluídas como MDE. Alguns entes federativos possuem regimes próprios de previdência, a maioria deficitários, caso do município de São Paulo. Como os artigos 70 e 71 da LDB omitem despesas com inativos da educação, muitos estados e municípios consideravam despesas com inativos da educação como de MDE. Em São Paulo, a lei municipal 13.245/01 permitia a inclusão da despesa com inativos para atingimento do mínimo constitucional.
A partir de 2007, o Tesouro Nacional passou a interpretar que a inclusão de inativos nas despesas com educação contraria a Constituição, interpretação que posteriormente foi adotada pelo TCMSP, que passou a exigir providências da PMSP. A solução para esse impasse veio com a Lei municipal 15.963/14, a qual estabeleceu que, até 2018, as despesas com inativos não serão consideradas como de MDE (25% da CF), mas educação inclusiva (31% da LOM).
Entre 2007 e 2013, a PMSP só conseguiu atingir o mínimo constitucional de despesas com educação por incluir as despesas com déficit da previdência municipal relativa aos servidores inativos da educação – apesar de não haver dados disponíveis, provavelmente a mesma coisa deve ter ocorrido entre 2003 e 2006. Entre 2014 e 2016, as despesas com MDE foram superiores a 25% da receita de impostos sem que para isso a PMSP tivesse de recorrer à inclusão da despesa com inativos, antecipando o cumprimento da Lei municipal 15.963/14. Já em 2017, primeiro ano da administração Dória, a PMSP gastou 24% dos impostos com MDE e só conseguiu cumprir a lei porque naquele ano ainda pôde incluir 20% das despesas com déficit da previdência municipal relativa aos servidores inativos da educação (Gráfico 2).

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Fonte: TCMSP e FNDE/SIOPE (Despesa com inativos entre 2011 e 2015)

3. Aumento recorde no número de matrículas de educação infantil em 2015 e 2016

A educação infantil é dividida em duas etapas: creches, para crianças de até 3 anos e pré-escolas para crianças de 4 e 5 anos. Embora os responsáveis não sejam obrigados a matricular crianças em creches, pesquisa feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) constatou que em 2015 apenas 26% das crianças de até três anos estavam matriculadas em creches, enquanto 46% das crianças não estavam matriculadas, embora os responsáveis desejassem obter uma vaga em creches públicas. Já a pré-escola é etapa de ensino obrigatória, mas muitos municípios não conseguem oferecer vagas para todas as crianças.
A PMSP tem expandido a rede de educação infantil em todos os anos, variando quanto ao ritmo. Na administração Haddad, boa parte do aumento nas despesas com educação foi voltado à expansão da rede municipal de educação infantil, que em 2015 e 2016 mais que dobrou o ritmo de expansão de matrículas. Como resultado, nos quatro anos de administração houve incremento de 101.877 matrículas na rede municipal de educação infantil, sendo 70.085 matrículas em creches e 31.792 em pré-escolas. Infelizmente, a diminuição das despesas com educação ocorrida a partir de 2017 resultou em diminuição do ritmo de expansão da rede municipal de educação infantil (Gráfico 3).
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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

No caso das pré-escolas, essa expansão praticamente universalizou a oferta de vagas nesta etapa de ensino, pois o aumento de 5.126 matrículas no primeiro semestre de 2017 foi suficiente para zerar a demanda de vagas na pré-escola. Nas creches, a situação é mais complexa, pois, o aumento da oferta tende a estimular a procura da rede pública. Por essa razão, durante a administração Haddad a demanda caiu de 93.814 vagas para 65.040 (-28.774), a despeito do aumento de 70.085 matrículas em creches (Gráfico 4)

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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

Conclusão

Um dos maiores legados da administração Haddad foi na área de educação, com destaque para 1. Sucessivos recordes no percentual de impostos destinados à educação, chegando a 36,6% em 2016; 2. Aplicação, entre 2014 e 2016, de mais de 25% dos impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino sem recorrer às despesas com inativos da educação, como vinha sendo feito por administrações anteriores, bem como aprovação de lei que impede que a despesa com inativos seja utilizada para cumprimento do mínimo constitucional em educação a partir de 2018; 3. Aumento de mais de 100 mil matrículas na rede municipal de educação infantil.

A insustentabilidade da “PEC do teto de despesas”

Desde 2014, a União tem déficits primários recorrentes, principalmente devido à queda de receitas, reflexo direto da recessão. Desde o final do ano passado, as receitas têm crescido acima da inflação, mas ainda são inferiores das despesas primárias. Como se pode observar no Gráfico 1, a partir de 2015, as despesas reais da União têm se mantido estáveis, pois o aumento de dezembro de 2015 ocorreu devido a um evento extraordinário, a quitação do saldo remanescente das “pedaladas”. Portanto, a Emenda Constitucional 95/2016 (Novo Regime Fiscal), que determina o congelamento real das despesas primárias da União a partir de 2017, apenas manteve o congelamento de despesas reais da União que vinha ocorrendo desde 2015.

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Nos meses iniciais de vigência no Novo Regime Fiscal, eu já havia apontado para a precariedade do ajuste fiscal, que recaia desproporcionalmente sobre os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Como praticamente metade das despesas primárias da União é com benefícios do INSS e aposentadorias e pensões de servidores públicos, a viabilidade do Novo Regime Fiscal depende de uma reforma da previdência profunda que diminua o ritmo de crescimento das despesas, ao mesmo tempo que adie aposentadorias nos próximos anos. Mesmo após recuar nos aspectos mais regressivos e manter privilégios, o governo Temer não conseguiu aprovar a reforma, inviabilizando a cumprimento do Novo Regime Fiscal até o final da presente década.

Conforme se observa no Gráfico 2, a trajetória das despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e dos benefícios assistenciais (Benefício de Prestação Continuada, BPC) não teve alteração significativa nos últimos anos. As despesas de pessoal, que aumentaram menos que a inflação em 2015 e 2016, tiveram aumento real de 7% em 2017, resultado de diversos acordos que beneficiaram principalmente a elite do funcionalismo e que irão aumentar ainda mais com o aumento do teto constitucional a partir de 2019. Há ainda o incerto aumento de despesas decorrentes da Emenda Constitucional 98/2017, a qual determina a inclusão de servidores de ex-territórios nos quadros da União.

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Fonte: STN

Por essa razão, o ajuste tem recaído exclusivamente sobre as outras despesas obrigatórias e sobre despesas discricionárias. Entre setembro de 2017 e agosto de 2018, as outras despesas obrigatórias caíram 19% e as despesas discricionárias caíram 9% em termos reais (Gráfico 2). É de se esperar que o corte de despesas obrigatórias seja cada vez mais difícil devido ao forte ajuste ocorrido nos últimos anos. O corte nas despesas discricionárias também tem uma composição ruim: nos últimos 20 meses, a despesa real com o MCMV caiu 58% e as despesas do PAC caíram quase 29%. Já as despesas discricionárias do Judiciário de Ministério Público da União tiveram queda real bem mais modesta, de 6%, sendo que, ao contrário do PAC e do MCMV, tinham sido preservadas entre 2015 e 2016 (Gráfico 3)

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Fonte: STN

Em outras palavras, além e não promover a reforma da previdência, o governo cede a todo momento às corporações de servidores públicos, risco que já havíamos apontado neste Blog quando o Novo Regime Fiscal era conhecido como “PEC do teto”. No ano que vem, as despesas com previdência e pessoal continuarão aumentando e será praticamente impossível acomodar esses aumentos com cortes de outras despesas, dado o patamar bastante deprimido que se encontram. A revogação da PEC dos gastos não será uma escolha política, mas uma imposição da realidade. Desde já, o debate deve ser não sobre a eventual manutenção do teto de despesas, mas qual a regra que irá substituí-lo.

Quais as propostas dos presidenciáveis para baratear o crédito?

Reproduzo artigo que publiquei no Conjunturando

Enquanto a esquerda é criticada pelas propostas para facilitar o acesso ao crédito, a direita limita-se a repetir o discurso liberal de privatizações

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Em grande medida, as propostas de Ciro, Haddad, Marina e Boulos são complementares e aptas a reduzir o custo do crédito

No governo Lula, foram feitas reformas microeconômicas que contribuíram para fortalecer as garantias bancárias e, com isso, aumentar a oferta de crédito interna e diminuir os spreads bancários, que são a diferença entre os juros cobrados pelos empréstimos e juros pagos aos poupadores.

Cabe destacar o crédito consignado (Lei 10.820/03), alienação fiduciária em garantia de imóveis e bens duráveis (Lei 10.931/04) e uma nova lei de Falências (Lei 11.101/05) que introduziu um regime falimentar mais ágil, que segundo o Banco Mundial, aumentou percentual de créditos recuperados, de menos de 1% para 26% em 2014 e reduziu o prazo de satisfação de credores de 10 para 4 anos.

Ainda assim, a execução de créditos é menos eficiente que a dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) ou mesmo da América Latina. Essas reformas tiveram contribuição decisiva para que, entre 2002 e 2014 o spread fosse reduzido de 44% para 22% e o crédito bancário como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) dobrasse para 52% do PIB, segundo o Banco Central do Brasil (BCB).

Ainda assim, segundo o Banco Mundial, apenas dois países – Madagascar e Malawi – possuíam spreads mais altos que o Brasil em 2014. Entre 2015 e 2017, o spread aumentou para 38%, sendo inferior apenas ao do Madagascar. O crédito interno caiu para 47% do PIB. Em seu último Relatório de Economia Bancária (REB), o BCB concluiu que, entre 2015 e 2017, 37% do spread se devia aos custos de inadimplência, seguido por despesas administrativas (25%), Fundo Garantidor de Crédito (FGC) e tributos (23%) e lucros das instituições financeiras com crédito (15%).

Em alguma medida, a parcela do spread relativa aos custos de inadimplência foi inflada pelos efeitos da crise econômica, que resultou em aumento da inadimplência de 2,9% em 2014 para 3,5% em 2017, segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI). Por outro lado, a inadimplência brasileira já era significativamente superior à mediana dos países do G-20, de 1,7%, mas muito inferior a Rússia, Itália e Índia, países nos quais mais de 10% dos empréstimos bancários estão inadimplentes.

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Além disso, com a crise, a recuperação de créditos se tornou mais difícil, reduzindo pela metade o percentual de créditos recuperados em uma falência. Ou seja, embora os custos com inadimplência tendam a cair com a recuperação da economia, a dificuldade de recuperação de créditos em caso de inadimplência e, em menor medida, o próprio nível de inadimplência, são estruturalmente altos no Brasil.

Já os custos administrativos refletem o custo-Brasil, ou seja, a ineficiência generalizada na economia brasileira. Ainda assim, algumas medidas regulatórias, como a obrigatoriedade de compartilhamento de terminais de autoatendimento, podem contribuir para a redução desses custos. Os tributos também encarecem o custo do crédito, com alíquotas de IOF que variam de acordo com o tipo de financiamento e a alíquota de 4,65%, relativa à soma da PIS e COFINS, com isenção para financiamentos de imóveis residenciais.

No que tange à parcela relativa à margem financeira dos bancos, há que se destacar que a lucratividade dos bancos brasileiros situa-se em uma faixa intermediária, não destoando muito de outros países: segundo o FMI, no início de 2018, o retorno sobre o patrimônio líquido dos bancos brasileiros foi de 14,3%, um pouco acima da mediana dos países do G-20, de 11,6%.

Trata-se de algo contra intuitivo, pois “em 2016, o Brasil figurava no grupo de países com os sistemas bancários mais concentrados, que inclui Austrália, Canadá, França, Holanda e Suécia.”. O BCB argumenta que a relação entre concentração e spreads bancários não é inequívoca, pois o que importa é a concorrência, que pode ocorrer em sistemas bancários concentrados. Neste sentido, as cooperativas de crédito e, mais recentemente, as fintechsde crédito, exercem pressão competitiva sobre o setor, permitindo maior competição, mesmo se mantida a elevada concentração.

Há que se levar em conta que a redução de quaisquer elementos que afetem o custo do crédito tende a diminuir a inadimplência esperada. Isso porque ocorre a seleção adversa: sendo impossível diferenciar a priori bons e maus pagadores, as instituições financeiras irão embutir o custo da inadimplência nas taxas de juros cobradas, mas o aumento das taxas de juros tende a afastar os bons pagadores, aumentando a inadimplência esperada. Deste modo, quedas nos custos administrativos, tributos e lucratividade das instituições financeiras, se refletidas nas taxas de juros, tendem a reduzir o custo da inadimplência.

A oferta de crédito não depende apenas das estratégias dos  bancos, pois parte dos recursos são direcionados – 65% dos depósitos em caderneta de poupança devem ser voltados ao financiamento imobiliário ou rural e 2% dos depósitos à vista devem ser direcionados para o microcrédito. A Caixa Econômica Federal (CEF) é líder no crédito imobiliário, o Banco do Brasil (BB) no crédito rural e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que conta com recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) e do Tesouro Nacional, é líder no financiamento de longo prazo.

Devido à margem menor e prazo mais longo, o crédito direcionado costuma ter garantias mais robustas. Em agosto de 2018, o crédito direcionado representava 47,5% do estoque de crédito e as taxas de juros eram em média 8,3% ao ano, com taxa de inadimplência de 1,6%. O restante está no chamado segmento livre, com taxa de juros de 38,1% ao ano e inadimplência de 4,3%. O BCB admite que uma forma de reduzir as taxas de juros e aumentar a oferta de crédito no segmento livre seria reduzir os direcionamentos de crédito, mas isso implicaria em reorientar o crédito para outras finalidades.

Entre os presidenciáveis, Meirelles e Alckmin não mencionam spread, juros, crédito ou bancos em seus programas de governo. Bolsonaro defende genericamente o liberalismo, que reduziria inflação e juros, sem detalhar o que e como isso seria feito. Amoedo defende medidas para diminuir o custo-Brasil, que poderiam reduzir componente de custos administrativos do spread, e “privatização de todas as estatais”. Em um sistema bancário concentrado como o brasileiro, os grandes bancos privados – Itaú, Bradesco e Santander – estariam em posição privilegiada de participar das privatizações da CEF, BB e BNDES, o que aumentaria ainda mais a já elevada concentração bancária.

A eventual aquisição dos bancos estatais por estrangeiros tampouco alteraria a estrutura do mercado brasileiro, ocorrendo algo similar ao final dos anos 90, quando diversos bancos internacionais adquiriram participações no mercado brasileiro e passaram a adotar as mesmas práticas dos bancos já estabelecidos.

Os programas de MarinaCiroHaddad e Boulos trazem dispositivos que visam a aumentar a concorrência no setor bancário, como as empresas que proveem crédito com uso intensivo de tecnologia, as fintechs (Marina e Ciro), bancos comunitários (Marina e Boulos) e cooperativas de crédito (Haddad), essas últimas com impacto positivo comprovado sobre o crédito às micro e pequenas empresas, mas que ainda são relativamente pouco expressivas no Nordeste. Ciro Gomes também defende a atuação conjunta do BCB e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) para atos de concentração no Sistema Financeiro Nacional (SFN), como feito quando o BCB impôs restrições à aquisição da XP pelo Itaú Unibanco.

É do programa do PT a proposta mais polêmica, a “tributação progressiva sobre os bancos, com alíquotas reduzidas para os que oferecerem crédito a custo menor e com prazos mais longos”. Tal proposta condicionaria a redução da tributação à redução dos juros, como já ocorre no financiamento aos imóveis residenciais. Como tributos são cerca de um quinto do spread, caso tal medida tenha como impacto líquido a redução da tributação sobre o crédito, ela reduziria o custo do crédito, mas sozinha é insuficiente para resolver o problema.

Os programas de Ciro, Haddad e Boulos defendem, em diferentes graus, o uso dos bancos públicos como instrumento para a redução do spread.  Em junho de 2018, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal (CEF) e BNDES eram responsáveis por aproximadamente metade do estoque de crédito bancário, teoricamente tendo peso suficiente para induzir comportamentos das demais instituições financeiras. Tal estratégia foi implementada no primeiro governo de Dilma (PT), contribuindo para que o spread caísse de 33% em 2011 para 22% em 2014. Caso não articulado com medidas estruturais, isso tende a ser inócuo no longo-prazo, como bem demonstrou a elevação do spread para patamar superior ao de 2011 entre 2015 e 2017.

Haddad e Ciro também defendem o uso dos bancos públicos para refinanciamento, com juros e prazos favoráveis, de dívidas de famílias e empresas negativadas por meio dos programas Dívida Zero e Nome Limpo. Boulos defende ideia similar para famílias e empresas de pequeno porte endividadas.

No Brasil, o grande problema das famílias não é o grau de endividamento, mas o elevado comprometimento da renda com serviço da dívida. Desse modo, políticas que visem à reestruturação financeira de micro e pequenas empresas e famílias pode ter impacto positivo. Além disso, como dívidas mais antigas já foram lançadas como perdas pelos bancos, o deságio das renegociações seria expressivo.

Trata-se de estratégia de alto risco para os balanços dos bancos públicos, pois as dívidas renegociadas apresentam elevada inadimplência esperada: em agosto de 2016, a inadimplência do crédito pessoal para renegociação de dívidas era mais de 15%. Para Ciro, a inadimplência seria mitigada com experiências do microcrédito, como o aval solidário.

A experiência citada pelo pedetista tem escala modesta, sendo muito improvável manter esse padrão de inadimplência em algo de grande escala como o programa Nome Limpo. Em agosto de 2018, o microcrédito para empreendedores, 95% do estoque de microcrédito, tinha inadimplência de 2,8%, e o microcrédito para consumo, 8%.

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Ciro tem a única proposta que ataca diretamente a inadimplência, principal componente do spread bancário, ao defender a “disseminação do cadastro positivo”, sem, no entanto, trazer detalhes. O cadastro positivo é uma espécie de lista de bons pagadores e foi regulamentado pela Lei 12.411/2011, mas não decolou. Atualmente há um Projeto de Lei Complementar (O PLP 411/2017) em tramitação na Câmara tornando o cadastro positivo a regra e disciplinando o acesso à informação.

Fica subentendido que Ciro apoiaria a aprovação do PLP 411/2017. Ainda assim, nenhum candidato apresenta proposta para agilizar a execução de devedores inadimplentes ou melhorar as qualidades das garantias bancárias, o que reduziria o custo da inadimplência, principal elemento do spread.

Em grande medida, as propostas de Ciro, Haddad, Marina e Boulos são complementares e aptas a reduzir o custo do crédito, embora nenhum candidato trate da necessidade de fortalecer as garantias bancárias e agilizar o lento e custoso processo de execução de dívidas, aspectos cruciais para a redução do spread bancário. As propostas de renegociação de dívidas de Ciro, Haddad e Boulos ainda carecem de detalhamento.

A depender de como forem feitas, podem contribuir para a reestruturação financeira de famílias e empresas de pequeno porte prejudicadas pela crise econômica, permitindo um recomeço. Por outro lado, se não forem bem executadas, podem criar um grande prejuízo para o BB e a CEF.

Finalmente, é de se estranhar a omissão dos programas de Bolsonaro e Alckmin, ou mesmo a proposta de Amoedo de privatizar os bancos estatais, o que pode aumentar o grau de concentração do sistema bancário brasileiro.

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