Como a política econômica de Macri piorou os indicadores na Argentina

Reproduzo no meu Blog texto que escrevi para o Conjunturando sobre a atual crise da Argentina

Ao fim do primeiro mandato do atual presidente, o país estará em situação significativamente pior que no final de 2015

Néstor Kirchner tornou-se presidente no auge da depressão econômica que resultou em queda acumulada de quase 20% do Produto Interno Bruto (PIB) da Argentina entre 1999 e 2002, segundo dados do Banco Mundial. No início de seu governo, desemprego e pobreza estavam aumentando a partir de patamares elevados, o país não tinha crédito externo, o sistema financeiro estava quebrado e o setor produtivo tinha enorme capacidade ociosa. Naquele contexto, seria absurdo priorizar combate à inflação. Devido ao foco dado à recuperação econômica, o país combinou câmbio competitivo, política monetária frouxa e, para evitar que a inflação saísse do controle, equilíbrio fiscal e mediação estatal de negociações salariais. Com ajuda do boom de commodities, o PIB da Argentina teve crescimento médio de 8,8% ao ano entre 2003 e 2007, recuperando o nível de PIB pré-crise em meados de 2005.

Conforme a capacidade ociosa herdada e o desemprego caíam, as tensões inflacionárias se intensificaram. Ainda em 2007, o governo realizou uma polêmica intervenção no INDEC, instituto análogo ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e responsável pelo cálculo de diversos indicadores econômicos, como inflação ao consumidor. Consultorias privadas passaram a estimar a inflação bem acima dos cerca de 10% ao ano divulgado pelo INDEC, minando a confiança no órgão. A inflação elevada também levou o governo a adiar reajustes de preços administrados como energia elétrica e transportes, o que, por sua vez, se refletiu no aumento das despesas com subsídios. O esgotamento do modelo de crescimento pós crise de 1999-2002, combinada com a crise de 2008, desacelerou fortemente a economia argentina: entre 2008 e 2011, o PIB cresceu em média 3,4% ao ano, caindo para 0,4% ao ano no quadriênio seguinte.

A combinação de aumento dos subsídios e desaceleração econômica pressionou as contas públicas, de modo que os superávits primários do final da década passada se converteram em déficits crescentes, chegando a cerca de 4% do PIB em 2015. A aceleração da inflação também minava a competitividade do país, transformando os superávits em transações correntes obtidos até o final da década passada em déficits. Ainda impedido de tomar créditos externos, o governo mitigava os déficits externos mediante atraso de importações, um sistema de taxas múltiplas de câmbio e redução nas reservas internacionais, que caíram para pouco mais de 25 bilhões de dólares no final de 2015, segundo o Banco Central da República Argentina (BCRA). No último ano do governo de Cristina Kirchner, o INDEC passou a adotar uma nova metodologia de cálculo da inflação, mais aderente com a realidade. Com isso, em 2015 a inflação medida pelo INDEC foi de 24%, próxima das medições alternativas.

Apesar dos desequilíbrios e da estagnação econômica, a política econômica adotada no governo de Cristina Kirchner manteve estáveis os índices de pobreza, desemprego (7% em 2015) e endividamento externo (menos de 30% do PIB em 2015). Ainda assim, havia necessidade de desvalorizar o câmbio devido ao crescente déficit em transações correntes e baixo patamar das reservas.

Aumento da já elevada taxa de inflação

Mauricio Macri foi eleito presidente com a promessa de retomar o crescimento econômico por meio de reformas liberalizantes, diminuição do déficit público, unificação das diferentes taxas de câmbio e redução da inflação. O aumento de tarifas de transportes e energia, consequência da redução dos subsídios, combinada com unificação das taxas de câmbio e subsequente desvalorização do peso acarretou aumento da já elevada taxa de inflação. Para combater a inflação, o BCRA adotou o regime de metas de inflação, aumentando a taxa de juros para mais de 30% ao ano no início de 2016. Dada a magnitude dos desequilíbrios fiscal e externo e de preços da economia argentina, um ajuste tal como proposto por Macri seria necessariamente recessivo, ao menos no curto prazo. O aumento da inflação e das taxas de juros diminuem o poder de compra das famílias e restringe o acesso ao crédito, ao passo que o ajuste fiscal impede que o setor público compense a queda do gasto privado.

Para a equipe econômica recém empossada, a renegociação da dívida com os fundos abutres e a realização de um ajuste pró-mercado garantiram o otimismo necessário para que a Argentina tivesse acesso a dinheiro internacional, permitindo que o país recompusesse o nível de reservas internacionais e financiasse os déficits em transações correntes por meio de endividamento externo. Apesar da elevada inflação, 42,4% em 2016, o BCRA iniciou a redução das taxas de juros já no final do primeiro semestre de 2016, quando as expectativas de inflação para os próximos 12 meses estavam em torno de 20% ao ano, muito acima da meta de inflação. A redução das taxas de juros com a inflação corrente elevada e as expectativas futuras ainda altas é incoerente com o receituário do regime de metas de inflação.

No final do primeiro ano de mandato, ficava evidente que a equipe econômica havia subestimado os custos do ajuste proposto por Macri, pois a inflação não cedia na velocidade esperada e a economia continuava em recessão. As divergências entre aprofundar o combate da inflação e retomar o crescimento econômico resultaram na demissão do Ministro da Fazenda e Finanças Prat-Gay. No discurso, Macri dava a entender que havia uma estratégia de ajuste gradual, mas o aspecto-chave para a mudança na equipe econômica foram as eleições legislativas de outubro de 2017. Se priorizasse o combate da inflação, seria improvável que a economia se recuperasse até as eleições. Por essa razão, o BCRA manteve a taxa básica de juros abaixo de 30% ao ano ao longo de 2017. Adicionalmente, o governo promoveu uma reforma tributária com perda de arrecadação de 2% do PIB, mais que compensando a queda das despesas com subsídios de 3,5% do PIB em 2015 para 2% do PIB em 2017, segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

A manutenção do déficit primário elevado e queda da taxa básica de juros asseguraram a retomada do crescimento econômico e, consequentemente, a vitória de candidatos apoiadores de Macri nas eleições legislativas. Entretanto, essa retomada ocorreu à custa do acúmulo de distorções. A inflação elevada minou a competitividade, aumentando rapidamente o déficit em transações correntes para 5,6% do PIB, quase o dobro do ano anterior, indicando a necessidade de depreciação da taxa de câmbio. Em 2017, os investidores internacionais ainda eram otimistas com Macri, que pôde financiar os déficits públicos e externos com relativa tranquilidade. O custo da estratégia eleitoreira de Macri foi um expressivo aumento do endividamento público e externo.

Depreciação do peso

No início de 2018, os desajustes estavam tão evidentes, que houve uma súbita reversão dos fluxos de capital e, consequentemente, depreciação do peso. Sem dinheiro privado, Macri teve de recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI), que condicionou a ajuda emergencial à diminuição do déficit primário. Ao longo de 2018, o BCRA trocou de presidente duas vezes e o regime de metas de inflação, já sem credibilidade, foi substituído por bandas cambiais. Ao longo do ano, o Banco Central aumentou as taxas de juros diversas vezes, mas não impediu que no ano passado a inflação ao consumidor aumentasse para 48%.A inflação elevada fez com que a banda cambial originalmente definida tivesse de ser desvalorizada, e agora o dólar, cotado a pouco mais de 43 pesos, pode variar entre 40 e 50 pesos.

Hoje, início de 2019, a situação da economia da Argentina é muito delicada. O acordo com o FMI demanda ajustes adicionais nas contas públicas, limitando a possibilidade de políticas voltadas à diminuição da taxa de desemprego, próxima de 10%, e da pobreza. Mesmo com taxa de juros de quase 70% ao ano, a inflação acumulada nos 12 últimos meses é de mais de 50% e a esperada para os próximos 12 meses é de mais de 30%, indicando a necessidade de desvalorizações adicionais no peso. A estratégia de Macri de adiar ajustes por meio do endividamento externo introduziu mais um dilema de política econômica: como a dívida externa já supera 60% do PIB e mais de ¾ da dívida pública de mais de 70% do PIB, é denominada em moedas estrangeiras, a alta do dólar também resulta em alta das dívidas externa e pública, o que compromete todo esforço fiscal. Se o prognóstico para a economia argentina se confirmar, os quatro anos do governo Macri terão sido marcados por queda acumulada do PIB de pelo menos 3%. Como neste ano Macri concorrerá à reeleição, a tentação de adiar ajustes para depois das eleições é enorme e o governo já sinalizou que planeja congelar preços de alimentos e medicamentos, medida eleitoreira e, diante do quadro de desequilíbrio fiscal, insustentável.

Em suma, apesar das promessas de campanha, ao fim do primeiro mandato de Macri a Argentina estará em situação significativamente pior que no final de 2015, com queda acumulada no PIB e, consequentemente, maiores índices de pobreza e desemprego. Agrava a situação a elevada inflação que continua gerando a necessidade de ajustes periódicos da taxa de câmbio e ainda com a introdução de um novo dilema de política econômica: a alta do dólar tornou-se sinônimo de alta da dívida pública, anulando todos os esforços de ajuste fiscal. No momento, além de uma política contracionista, a Argentina precisa contar com a sorte dado que o atual patamar inflacionário é o mesmo que a Venezuela, país que atualmente enfrenta uma hiperinflação, tinha no início desta década. Uma inflação de 50% ao ano com alto grau de endividamento externo torna o país extremamente vulnerável a choques externos e desvalorizações cambiais. Se por um lado é verdade que as exportações argentinas são mais diversificadas que as da Venezuela, de outro a sinalização do governo de congelar preços em ano eleitoral evidencia que na macroeconomia Macri não está tão distante de Chávez quanto se supõe.

Segurança jurídica ou medida que agrada aos mercados?

Em artigo publicado no final do ano passado, Daniel Steinberg chama atenção para o que seria um processo de aprimoramento institucional na coordenação entre as políticas fiscal, monetária e cambial que estaria ocorrendo no Brasil desde a criação do Banco Central do Brasil (BCB) pela Lei 4.595/64, com destaque para a extinção da conta movimento do Banco do Brasil em 1986, a proibição de financiamento do Tesouro Nacional pelo BCB pela Constituição de 1988, pela “implementação do Plano Real e adoção de medidas específicas do tripé macroeconômico, como as metas de inflação” e a pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), que proibiu a emissão de títulos pelo BCB e determina que eventuais resultados positivos do BCB sejam depositados para a União após a constituição de reservas e eventuais resultados negativos resultem em aportes do Tesouro para o BCB.

À época, não se deu atenção especial para as operações cambiais do BCB devido ao reduzido volume das reservas internacionais. Segundo o BCB, em 2001 as reservas internacionais totalizavam USD 35,9 bilhões, enquanto a dívida externa sob responsabilidade do BCB era de USD 9,2 bilhões, resultando em uma posição credora líquida de USD 26,7 bilhões. Em 2007, as reservas internacionais aumentaram para USD 180,3 bilhões, enquanto o BCB praticamente quitou sua dívida externa, resultando em uma posição credora líquida de USD 180,2 bilhões. Devido ao aumento expressivo das reservas internacionais e queda da dívida externa, as operações cambiais se tornaram muito importantes no balanço da Autoridade Monetária.

Uma resposta à mudança de posição cambial do BCB – historicamente inédita, diga-se de passagem – foi a Lei 11.803/2008, a qual determina que, a partir de 2008, o BCB segregue o resultado financeiro das operações com reservas internacionais e das operações com derivativos cambiais realizadas pelo BCB no mercado interno (em geral, swaps registrados na B3), que, por sua vez, compõem o resultado semestral da Autoridade Monetária.

Segundo o BCB, entre 2008 e 2018 a soma dos resultados semestrais do BCB foi de R$ 324 bilhões, sendo apenas R$ 40 bilhões (12,4%) referentes às operações cambiais. Embora as operações cambiais tenham resultado líquido relativamente modesto, elas acarretaram fluxo de R$ 1.349,5 bilhões, sendo que houve perdas de R$ 654,2 bilhões em 14 semestres e ganhos de R$ 694,3 em 8 semestres. Devido ao papel intrinsecamente estabilizador das intervenções cambiais em regime de câmbio flexível, o resultado cambial, embora varie muito no curto-prazo, tende a ser modesto no longo-prazo. Se desconsiderarmos o resultado cambial, o resultado do BCB teria sido muito mais estável, sendo positivo em 20 semestres e negativo em apenas 2 semestres.

A fim de diminuir a volatilidade dos fluxos entre o BCB e o Tesouro Nacional, o Projeto de Lei 9.283/2017, de autoria do Senado Federal, visa a redesenhar a relação entre os órgãos no que tange aos resultados cambiais. O Projeto de Lei 9.283/2017 autoriza que parte dos resultados positivos seja direcionada para a constituição de reservas, a serem revertidas em períodos de resultados negativos, além de permitir, até um certo limite, que resultados negativos sejam cobertos com patrimônio líquido do próprio BCB. Caso venha a ocorrer, tal mudança traria uma sistemática de fluxos entre o BCB e o Tesouro Nacional mais estável, pois os resultados tenderiam a ser transferidos apenas quando estruturais. Para Daniel Steinberg, entretanto, tal mudança traria incerteza jurídica pela possibilidade de perda de intensidade no suposto aprimoramento institucional.

O argumento da incerteza jurídica não merece prosperar. Em primeiro lugar, porque o veículo da mudança é um projeto de lei que visa a alterar uma lei ordinária sem afetar obrigações constituídas antes da entrada em vigor da lei (art. 6º) – por exemplo, as obrigações constituídas no segundo semestre de 2018 seriam disciplinadas pela sistemática vigente, mesmo que o projeto de lei venha a ser aprovado antes da efetiva transferência de recursos. Ademais, os valores continuariam a ser contabilizados nas estatísticas fiscais divulgadas mensalmente, sem prejuízo à transparência. Por fim, não há um parâmetro internacionalmente aceito para a referida contabilização. Conforme ressaltado, a mudança proposta pelo projeto de lei se deve à peculiaridade da política cambial para uma situação de elevado volume de reservas internacionais, de gerar fluxos vultosos entre o Tesouro Nacional e o BCB para resultados líquidos relativamente modestos. Ou seja, a ideia é que ocorram transferências de recursos apenas em prazos mais longos, quando os resultados tendem a se consolidar. É natural que mudanças na conjuntura econômica acarretem mudanças nas normas.

Por outro lado, entre os avanços institucionais, Daniel Steinberg omite duas alterações que, embora respaldadas por economistas de mercado, ocorreram de maneira juridicamente questionável: a mudança na composição do Conselho Monetária Nacional (CMN) pela Lei do Plano Real e a introdução do regime de metas de inflação, em janeiro de 1999.

O CMN, o órgão de cúpula do Sistema Financeiro Nacional (SFN), foi criado pela Lei 4.595/64, sendo composto originalmente pelo Ministro da Fazenda (Presidente), Presidente do Banco do Brasil S.A., Presidente do BNDES, e por mais 6 ou 7 membros nomeados pelo Presidente da República (Lei 4.595/64, art. 6º). Devido ao art. 192 da Constituição, a Lei 4.595/64 foi recepcionada com status de lei complementar e, ao menos teoricamente, seu conteúdo poderia ser disciplinado por leis complementares, como a lei complementar 105/2001, que trata do sigilo nas operações realizadas no âmbito do SFN. O Plano Real foi instituído por medida provisória posteriormente convertida na Lei 9.069/95, que, em seu art. 8º, diminuiu e modificou a composição do CMN, que manteve a participação do Ministro da Fazenda, acompanhado por apenas dois outros membros: o Ministro do Planejamento e o presidente do BCB. Essa possibilidade de uma medida provisória alterar o disposto em lei recepcionada como complementar foi objeto do questionamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1312-2, que não foi julgada no mérito sob o pretexto que a Emenda Constitucional 41/03, ao mudar a redação ao caput do art. 192 da Constituição Federal – mantendo, entretanto, a reserva de lei complementar – tornou o questionamento prejudicado. Cabe mencionar que, devido à recente fusão dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento no Ministério da Economia, a composição do CMN foi recentemente alterada pela Medida Provisória 870/19, que substituiu o primeiro pelo Ministro da Economia e o último pelo Secretário Especial de Fazenda do Ministério da Economia, subordinado ao Ministro da Economia.

Outra modificação vista por Daniel Steinberg como avanço foi a introdução do regime de metas de inflação, parte do tripé macroeconômico que também inclui o regime de câmbio flexível e metas fiscais, em substituição ao regime de câmbio administrado que vigorou entre julho de 1994 e janeiro de 1999. Sem adentrar o mérito sobre a mudança de regime macroeconômico, o mecanismo jurídico pelo qual ela se deu é juridicamente questionável e causa espécie que esteja incluído entre avanços. No início do Plano Real, a política cambial era disciplinada Lei 9.069/95, a qual determina lastro do Real em reservas (art. 3º), limites para a emissão monetária (art. 4º) e a possibilidade do Congresso Nacional não aprovar a programação monetária do BCB (art. 6º), aspectos centrais da política de câmbio administrado que vigorou nos primeiros meses do Plano Real.

No regime de câmbio flexível não há que se falar em lastro monetário em reservas porque a Autoridade Monetária não se compromete com um patamar pré-estabelecido de taxa de câmbio. Ocorre que o regime de metas de inflação, que substituiu o regime de câmbio administrado, foi introduzido pelo Decreto  3.088/99, de modo que, na prática, um Decreto revogou alguns dispositivos da Lei do Plano Real. Tal situação de insegurança jurídica é admitida tacitamente pelo Projeto de Lei 9248/2017, que visa a autorizar o BCB a captar depósitos voluntários de instituições financeiras e discretamente revoga os arts. 3º, 4º, 6º da Lei 9.069/95. Nenhuma atenção foi dada a isso no mencionado artigo.

Em outras palavras, parece que o conceito de certeza jurídica está intimamente relacionado às preferências políticas de quem o invoca. É de menor importância que leis complementares na prática sejam emendadas por medidas provisórias ou que alguns dispositivos de lei se tornem letra morta e posteriormente regulamentados por decreto desde que as mudanças em questão sejam referendadas pelo consenso de mercado.

Apresentação sobre reforma da previdência

Apresentação sobre a necessidade da reforma da previdência realizada em 15.03.2019 em Piracicaba e em 20.03.2019 em Goiânia

Reforma da previdência – Rafael Bianchini Abreu Paiva

Apresentação sobre a necessidade da reforma da previdência e a EC 06/19 (Bolsonaro/ Paulo Guedes) realizada em 31.03.2019 em evento do DZ Pinheiros do PT, 9 e 10.04.2019 na Uninove

Reforma da previdência + EC 06-19 – Rafael Bianchini Abreu Paiva

O aspecto mais problemático da reforma da previdência: benefícios assistenciais

O benefício de prestação continuada (BPC) é uma renda mensal de um salário mínimo mensal (sem décimo-terceiro) concedido a pessoas com deficiência e idosos com 65 anos ou mais pobres. O BPC torna a pobreza de idosos a menor entre todas as faixas etárias, é bastante progressivo, tem alto poder multiplicador e é relativamente barato, custando, em 2018, 4% das despesas primárias da União (Gráfico 1), 0,8% do Produto Interno Bruto (PIB) (Gráfico 2), sendo que os idosos representam quase metade dos quase de 5 milhões de beneficiários. Há algumas distorções pontuais, como um critério de miserabilidade desatualizado que já foi declarado inconstitucional, sem pronúncia de nulidade, pelo  Supremo Tribunal Federal (STF), mas tais distorções são ínfimas se comparadas com as distorções dos regimes próprios e do regime geral da previdência social.

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Fonte: STN

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Fonte: STN, IBGE e BCB (PIB de 2018)

De acordo o texto da PEC enviado ao Congresso, o BPC seria de 1 salário mínimo apenas para idosos de 70 anos ou mais, podendo “ter valor inferior, variável de forma fásica, nos casos de pessoa idosa com idade inferior a setenta anos”. O art. 41 das disposições transitórias enuncia que, até que entre em vigor nova lei regulamentadora do BPC, a pessoa idosa que comprove estar em condição de miserabilidade será assegurada renda mensal de R$ 400,00 (quatrocentos reais) a partir dos sessenta anos de idade”. Não demoraram a aparecer defensores da proposta do governo, afinal pessoas em condição de miserabilidade de 60 a 64 anos passariam a ser contempladas com um benefício assistencial maior que o Bolsa Família, o que compensaria a perda de rendimentos entre 65 e 69 anos. Tal defesa da proposta do governo apresenta três falhas:

 

  1. O valor do benefício dos idosos de menos de 70 anos deixaria de ser mínimo estipulado pela Constituição e passaria a ser disciplinado por legislação infraconstitucional a partir de um piso discricionário, não ficando claro o quanto os idosos de 65 a 69 anos perderiam com a reforma;
  2. Não há previsão de correção monetária dos R$ 400 enquanto a lei não for editada;
  3. Devido à vulnerabilidade do público-alvo do BPC, a expectativa de sobrevida aos 65 anos dos idosos que recebem o BPC é de cerca de metade da expectativa de sobrevida da população em geral. Em estudo relativamente recente, constatou-se que a idade média de concessão do BPC era de 66,5 anos e os idosos recebiam os benefícios por cerca de 8 anos, enquanto as aposentadorias da população em geral são concedidas para pessoas significativamente mais jovens e com maior expectativa de sobrevida.

De maneira resumida, as mudanças no BPC afetam os idosos pobres de diferentes maneiras:

  • Entre 60 e 64 anos, ganham um benefício de no mínimo R$ 400 que hoje não existe. Este público pode receber o Bolsa Família, que tem linha de pobreza significativamente menor que no BPC;
  • Entre 65 e 69 anos, o BPC é reduzido de 1 salário mínimo para algo entre R$ 400 e 1 salário mínimo, sem garantia de correção monetária enquanto a lei não for editada;
  • A partir dos 70 anos as regras continuam as mesmas, ou seja, o idoso recebe 1 salário mínimo mensal. Entretanto, como a expectativa de sobrevida de idosos neste grupo é significativamente inferior à média da população, o limiar de 70 anos é bastante alto.

Questões frequentes sobre a reforma da previdência

  1. A previdência é deficitária?

Sim. Em 2018, a diferença entre contribuições de segurados e empregadores e os benefícios pagos foi de R$ 195,2 bilhões ou 3,0% do PIB (Gráfico 1). Deve-se lavar em conta que parte deste déficit se deve ao aumento do desemprego e informalidade que resultaram da queda de quase 7% do PIB entre 2015 e 2016, dado que o crescimento de 2017 e 2018 foi muito modesto e sequer compensou a queda de 2016. Ainda assim, o regime geral da previdência é deficitário desde 1997. Os regimes próprios de servidores civis e militares também são deficitários. Pode-se dizer que há superávit na seguridade social, mas a previdência é deficitária.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. A previdência social é deficitária devido ao pagamento de benefícios assistenciais?

Não é tão simples. O INSS paga o benefício de prestação continuada (BPC), que é puramente assistencial, ou seja, sem a necessidade de contribuição prévia, para idosos com renda inferior a ¼ de salário mínimo e pessoas com deficiência (R$56,2 bilhões ou 0,8% do PIB em 2018), mas esses valores são contabilizados à parte e não entram no cálculo do déficit da previdência.

O regime geral da previdência social pode ser dividido em urbano e rural. O rural, que beneficia aproximadamente 10 milhões de pessoas, quase todas com 1 salário mínimo mensal, tem arrecadação ínfima (0,1% do PIB desde 2008) e é estruturalmente deficitário. Devido à ínfima arrecadação, há quem diga que as aposentadorias rurais são como benefícios assistenciais. O RGPS urbano, que beneficia aproximadamente 20 milhões de pessoas, embora apresente déficit, foi superavitário entre 2009 e 2015 (Gráfico 2).

Ocorre que em um regime solidário como o brasileiro, com regras de pensão por morte que independem de contribuições específicas, regimes de inclusão previdenciária com contribuições mais baixas e piso de um salário mínimo, os subsídios cruzados (de alguns grupos para outros) são muito comuns e há uma zona cinzenta entre previdência e assistência. A seguridade social inclui previdência, assistência e saúde.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. Por que diversas propostas para reforma da previdência propõem desvincular o piso assistencial e/ou previdenciário do salário mínimo?

Cerca de metade dos benefícios pagos pelo RGPS urbano e a quase totalidade das aposentadorias rurais e dos benefícios assistenciais são de 1 salário mínimo, totalizando cerca de 25 milhões de pessoas, que recebem 1 salário mínimo por mês do INSS. Portanto, o aumento do salário mínimo implica aumento de despesa previdenciária. Embora o aumento do salário mínimo também tenda a aumentar a arrecadação previdenciária, o impacto líquido de aumentos do salário mínimo é aumentar o déficit previdenciário e as despesas assistenciais.

No Gráfico 3 pode-se observar que o salário mínimo aumentou acima da inflação durante os períodos democráticos. Em 1993, ano em que o benefício de prestação continuada foi regulamentado, a linha de pobreza adotada, de ¼ de salário mínimo, correspondia a R$ 110 em valores de dezembro de 2018, valor significativamente inferior à linha de pobreza adotada pelo Programa Bolsa Família, de R$ 170 mensais. Com os sucessivos aumentos do salário mínimo, em dezembro de 2018 ¼ de salário mínimo correspondia a R$ 238,50, de modo que um valor inicialmente idealizado como uma linha de pobreza se tornou bastante superior a isso.

Há uma distorção na regra de concessão do BPC. Um idoso com renda de 20% do salário mínimo faz jus ao BPC, ficando com renda de 120% do salário mínimo, ao passo que um idoso com renda de 25% ou 30% do salário mínimo não tem direito ao BPC. Seria mais eficiente que o BPC visasse a complementar renda de idosos pobres para a superação de uma determinada linha de pobreza, com valores atrelados a um índice de custo de vida de idosos. Outra distorção é que para pessoas mais jovens, vale a linha de pobreza do Bolsa Família, de R$ 170, com benefícios significativamente inferiores ao salário mínimo.

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Fonte: IPEADATA

  1. Por que se discute a reforma da previdência como medida de ajuste fiscal?

Cerca de 60% das despesas da União é com benefícios previdenciários, incluindo servidores públicos e militares, e BPC. Ademais, não fosse o déficit do RGPS, o setor público já estaria incorrendo em superávits primários desde 2017 (Gráfico 4) e não fossem os déficits do RGPS e dos regimes próprios de servidores públicos, a União teria superávits primários inclusive nos anos de recessão (2015 e 2016). Embora primordial para qualquer estratégia crível de ajuste fiscal no longo-prazo devido à mudança demográfica (vide item 6), é importante ressaltar que, devido à irredutibilidade de benefícios, a reforma da previdência afeta muito pouco o resultado fiscal no curto-prazo – positivamente pelo aumento de contribuições previdenciárias, negativamente devido à tendência de aposentadoria de quem está em condições de se aposentar.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. O déficit da previdência é culpa da Constituição de 88?

Não é bem assim. As regras vigentes para a previdência dos militares, que apresenta o maior déficit per capita de todos os regimes previdenciários, são as mesmas de antes da Constituição e constam de legislação infraconstitucional. As regras de previdência de servidores civis se tornaram mais rígidas após sucessivas reformas da previdência, sendo a mais importante delas a instituída pela emenda constitucional 41/2003. A aposentadoria por tempo de contribuição, que possibilita aposentadorias prematuras com benefícios mais altos, tampouco foi criada pela Constituição de 88.

A Constituição de 88 instituiu as aposentadorias rurais, o BPC, regulamentado no início dos anos 90, e o piso de um salário mínimo para todos os benefícios pagos pelo INSS. Em 2018, as aposentadorias rurais e o benefício de prestação continuada custaram R$ 180 bilhões (2,7% do PIB ou menos de 20% das despesas previdenciárias e assistenciais da União), sendo pagos mensalmente a cerca de 15 milhões de pessoas, que em sua grande maioria estariam em situação de pobreza se não recebessem os benefícios.

Em outras palavras, a Constituição de 88 instituiu benefícios de custo relativamente modesto, dotados de alta progressividade, e focados em populações mais vulneráveis. Se a Constituição de 88 tem alguma culpa, foi não ter eliminado privilégios existentes à época.

  1. A transição demográfica é um fator suficiente para demandar reforma da previdência

O Brasil é um país cuja população envelhece rapidamente e que há mais de uma década tem taxas de fecundidade abaixo da reposição populacional (2,1 filhos por mulher), sendo que atualmente todas as regiões brasileiras possuem taxa de fecundidade abaixo da reposição populacional. Como resultado, a razão de dependência, número de pessoas em idade ativa por idoso, vai se reduzir drasticamente, de 8,5 em 2019 para 3 em 2060 (Gráfico 5). O Brasil precisaria ter aumentos de produtividade extraordinários e por um longo período de tempo, algo altamente improvável de ocorrer em países de renda média, para que isso não implique aumento explosivo da despesa previdenciária como proporção do PIB.

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Fonte: IBGE – Projeção de população de 2018

Boas e más notícias referentes ao resultado fiscal de 2018

Hoje o Banco Central do Brasil (BCB) divulgou a Nota de política fiscal referente a dezembro de 2018. Embora esteja ocorrendo lenta e progressiva melhora dos indicadores fiscais, há que se destacar algumas vulnerabilidades:

– Em 2018, o déficit público foi de 7,1% do PIB, caindo pelo terceiro ano consecutivo (Gráfico 1), resultado tanto da diminuição do déficit primário, consequência do teto de despesas (Emenda Constitucional 95/2016), quanto da queda da carga de juros da dívida pública;
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– O déficit primário de 1,6% do PIB, embora o menor desde que o início da crise econômica (Gráfico 1), é preocupante, pois a margem para corte de despesas é cada vez menor e as despesas previdenciárias crescem no automático com o envelhecimento da população;

– A carga de juros da dívida pública foi de 5,5% do PIB, mais próxima ao patamar anterior ao da crise de 2015 (Gráfico 1) devido à queda da inflação, da Selic e, consequentemente da taxa de juros incidente sobre a dívida pública (Gráfico 2). Como entre dezembro de 2014 e dezembro de 2018 a dívida líquida do setor público (DLSP) aumentou de 32,6% para 53,8% do PIB, atualmente a sensibilidade da carga de juros a aumentos da Selic e/ou da inflação é muito maior do que em 2015. Um choque de inflação e juros como o de 2015 provavelmente aumentaria a carga de juros para patamares observados nas crises cambiais de 1999 e 2002 (Gráfico 1);

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– Os swaps, citados como vilões por diversos analistas e políticos, que em geral só se lembram de citar valores de 2015, quando houve a maior perda com swaps da série divulgada pelo BCB, resultaram em perda acumulada nos últimos doze anos de R$ 30,4 bilhões, patamar relativamente modesto comparativamente à carga de juros da dívida pública (Gráfico 3);

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– Tomadas em sua globalidade, as operações cambiais do BCB (swaps e reservas internacionais) resultaram em ganhos líquidos de R$ 40 bilhões nos últimos 12 anos, apenas 12,4% da soma dos resultados semestrais do BCB. Isso diz respeito à diferença entre os resultados positivos de R$ 694,3 em 8 semestres e resultados negativos de R$ 654,2 bilhões em 14 semestres. Devido ao papel intrinsecamente estabilizador das intervenções cambiais em regime de câmbio flexível, o resultado cambial, embora varie muito no curto-prazo, tende a ser modesto no longo-prazo. Isso deve ler levado em conta nas propostas de alienar parte das reservas internacionais.

Portanto, apesar da continuidade da queda do déficit primário e da carga de juros, essa melhoria de indicadores fiscais é muito frágil, pois há cada vez menos espaço para o corte de despesas discricionárias e as despesas previdenciárias tendem a crescer vegetativamente, acompanhando o envelhecimento da população brasileira. Além disso, a carga de juros pode aumentar para patamares muito elevados se o país passar por outro ciclo inflacionário, com consequente aumento da taxa Selic. Embora as operações cambiais do BCB sejam tratadas como vilãs devido à memória seletiva de alguns analistas, ao longo dos últimos as operações cambiais tiveram resultado líquido modesto. Qualquer plano de modificar o arranjo institucional da política cambial ou de venda de parte das reservas internacionais deve levar isso em conta.

Cinco perguntas para se entender a vitória de Bolsonaro (e de Witzel e Zema)

Vamos aos fatos: as pesquisas indicam os momentos de inflexão de Bolsonaro. Nos cenários de primeiro turno, a) de 6-9% para 15% no primeiro trimestre de 2017, b) de 15% para 20% entre junho e agosto de 2017, c) de 20% para 28% em setembro de 2018, d) de 28% dos votos totais para 46% dos votos válidos na primeira semana de outubro. Nos cenários de segundo turno, c) de 30% para 35-40% em setembro de 2018, d) de 35-40% para 60% na primeira quinzena de outubro, e) queda de 60% para 55% dos votos válidos na última semana do segundo turno. Todos esses momentos coincidem com eventos relevantes: a) com a queda de popularidade do governo Temer, b) com os efeitos da divulgação dos áudios da JBS/Temer, c) com a facada, d) com apoio de líderes evangélicos, da Record e intensificação das Fake News via Whatsapp. D) coincide ascensão meteórica de Witzel (RJ) e Zema (MG), que terminaram por desbancar os líderes de pesquisas, bem como queda de César Maia (RJ) e Dilma (MG) que até então lideravam disputa para Senado. O ensaio de reação de Haddad (e) coincide com ensaio de reação de Paes (RJ), Anastasia (MG) e, em menor medida, França (SP). Os estados do RJ e, em menor medida, MG, são os mais importantes para explicar a diferença entre desempenho de Dilma (2014) e Haddad (2018).

Uma hipótese comum que tem sido usada é que o antipetismo foi decisivo para a derrota de Haddad. Considero essa hipótese frágil por três razões: i. o antipetismo já existia em 2014 e não impediu Dilma de ser eleita; ii. assim que passou a ser conhecido pelos eleitores de menor renda e escolaridade, Haddad passou a liderar cenários de segundo turno no final de setembro; iii. A virada repentina da primeira semana de outubro atingiu Paes (DEM, ex-PMDB) e Anastasia (PSDB) com mais intensidade que Haddad. Paes já foi aliado do PT, mas Anastasia sempre foi oposição ao governo, votou a favor do impeachment e passou a maior parte da campanha antagonizando com candidato do PT. O antipetismo é frágil para explicar a queda de Paes e ajudaria a impulsionar Anastasia, não o contrário. Outra hipótese muito comum é a exploração de imagens do #Elenão junto ao eleitorado conservador (manifestações de feministas radicais, fotos de outras manifestações etc) combinada com apoio de líderes evangélicos a Bolsonaro e fakenews sobre questões antigas como “kit gay”, de quando Haddad foi Ministro da Educação para impulsionar a rejeição a Haddad. Como estava em segundo lugar nas pesquisas, é evidente que uma repercussão negativa do #Elenão prejudicaria principalmente Haddad. Mas essa hipótese não explicaria o simultâneo aumento da rejeição de Paes e Anastasia.

Como o fator decisivo das eleições ocorreu no início de outubro, todas as minhas perguntas dizem respeito apenas aos segmentos de eleitores que mudaram no início de outubro:

  1. O que definiu a mudança foram campanhas negativas direcionadas a candidatos específicos (Haddad, Paes e Anastasia) ou campanhas direcionadas à rejeição de tudo que fosse identificado com sistema?
  2. A mera rejeição a tudo que está aí apenas aumentaria votos brancos e nulos, pelo menos em um primeiro momento. Entretanto, o aumento da rejeição a Haddad/Paes/Anastasia foi simultâneo à transferência de votos para Bolsonaro/Witzel/Zema em poucos dias. Como eleitores que até então rejeitavam Bolsonaro ou desconheciam Witzel e Zema passaram a vê-los como alternativa?
  3. Eleitores mais pobres costumam dar maior importância às pautas morais nas eleições legislativas, sendo guiados pela sobrevivência (emprego e programas sociais) nas eleições executivas. Se as pautas morais foram relevantes, por que eleitorado mudou um comportamento consolidado por décadas em questão de poucos dias?
  4. Há um conjunto identificável de Fake News que tiveram influência decisiva ou foi apenas o bombardeio de notícias negativas junto a alguns segmentos que fomentou a rejeição a Haddad/Paes/Anastasia?
  5. Quão consolidada é a rejeição a Haddad/Paes/Anastasia e o apoio a Bolsonaro/Witzel/Zema?

As eleições e os erros de interpretação induzidos pela bolha

A única chance de Haddad é focar nos eleitores de menor renda e escolaridade que passaram a rejeitá-lo nas duas últimas semanas

 

Antes do primeiro turno, a maior vantagem de Ciro Gomes (PDT) sobre Bolsonaro (PSL) nas pesquisas eleitorais nos cenários de segundo turno foi amplamente utilizada como argumento para que eleitores do campo progressista fizessem voto útil em Ciro Gomes.

A primeira rodada de pesquisas eleitorais no segundo turno aponta para considerável vantagem de Bolsonaro sobre Haddad (PT), o que parece corroborar a tese de que o cenário favorável a Bolsonaro seria resultado direto e previsível do antipetismo.

Boa parte do meu círculo de convivência, composto majoritariamente por pessoas de renda alta e com ensino superior, acredita nessa hipótese. Ciro deverá explorá-la para se firmar como terceira via, papel desempenhado por Marina Silva (Rede) em 2010 e 2014. É inegável que o antipetismo é muito forte na elite: no Datafolha de 21 de agosto de 2018, Lula (PT) tinha rejeição de 49% entre pessoas com ensino superior e de mais de 50% entre pessoas com renda mensal de mais de 5 salários mínimos. Só que nossa bolha é uma parte pequena da sociedade e extrapolar o que nela ocorre para o todo é um erro crasso.

O desempenho de Ciro Gomes no primeiro turno é a melhor forma de ilustrar esse autoengano. Em agosto, Ciro tinha 10% das intenções de voto totais, o que correspondia a quase 14% dos votos válidos. Nas semanas que antecederam o primeiro turno, houve uma verdadeira onda favorável ao Ciro nas redes sociais, composta tanto por eleitores de Haddad com medo da ameaça à democracia representada por Bolsonaro quanto por pessoas avessas à mais uma vitória do PT.

Se me baseasse pelo meu entorno, Ciro Gomes ocuparia a vaga de Haddad no segundo turno. No primeiro turno, em 7 de outubro, Ciro obteve 12,54% dos votos válidos, o que corresponde ao mesmo patamar do final de agosto, considerando a margem de erro. A despeito da onda da minha bolha, Ciro terminou as eleições no mesmo lugar que tinha no final de agosto. A bolha engana.

Leia mais no artigo publicado no Conjunturando

Veja também vídeo com análise da conjuntura

Inconsistências nas propostas econômicas do plano de governo de Bolsonaro

Fonte: Programa de governo registrado no TSE

  1. Criação do Ministério da Economia, resgatando ideia fracassada de Collor

O Ministério da Economia, que “abarcará as funções hoje desempenhadas pelos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio bem como a Secretaria Executiva do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos)” (p. 53). Quando foi a última vez que isso foi criado? Com Collor e as semelhanças não param por aí: a Ministra da Economia foi a primeira economista a apoiar a candidatura de Collor, quando ele ainda era desconhecido. Os dois se propunham a caçar marajás… Zélia durou pouco mais de 1 ano. A julgar pelas informações desencontradas de Paulo Guedes e seu candidato, o “Posto Ipiranga” não dura mais de um ano

  1. Contraste entre amplo programa de desestatização e discurso estatizante de Bolsonaro e pessoas próximas a ele, bem como estimativa irreal de receitas de privatizações

O programa propõe redução “em 20% o volume da dívida por meio de privatizações, concessões, venda de propriedades imobiliárias da União e devolução de recursos em instituições financeiras oficiais” (p. 56). Infere-se que o programa se refere à dívida bruta do governo geral, pois os recursos em instituições financeiras oficiais não entram no cálculo da dívida líquida do setor público. Como atualmente a dívida pública é de R$ 5,8 trilhões, isso significa uma expectativa de ganhos de R$ 1,16 trilhão com privatizações e concessões. O primeiro problema é que essa estimativa é irreal: em estudo realizado pela consultoria Roland Berger, estimou-se que a privatização de estatais da União, incluindo Eletrobrás, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDESPar renderia no máximo R$ 350 bilhões. Já os recursos em instituições financeiras oficiais dizem respeito principalmente aos aportes do Tesouro ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de quase R$ 300 bilhões. O BNDES, caso liquidasse antecipadamente todos os aportes do Tesouro, passaria a ter problemas para cumprir com requerimentos regulatórios. Ou seja, o montante arrecadado seria próximo à metade do imaginado. Além disso, o próprio candidato faz declarações contraditórias com seu programa quando afirmou, em entrevista à Radio Bandeirantes, ser contrário à venda da parte de geração de energia da Eletrobrás e produção de Petróleo da Petrobrás. O programa também questiona estatais estruturalmente deficitárias, como as nucleares, contrastando com a defesa da retomada das obras da usina de Angra 3 por general próximo a Bolsonaro.

  1. Reforma da previdência que não enfrenta a maior parte do déficit e não aponta fontes de custeio

A proposta para a previdência se resume à “introdução de um sistema com contas individuais de capitalização” financiado pela criação de um “fundo para compensar o financiamento da previdência” (p. 57). O que não fica claro é a fonte de custeio deste fundo, com custo estimado em R$ 115 bilhões, pois o programa defende a discriminação de receitas tributárias específicas para o fundo, sem, no entanto, especificá-las, ao mesmo tempo em que objetiva diminuir gradativamente a carga tributária bruta e reduzir a tributação sobre salários (p. 58) e a receita de privatizações, concessões e alienações seriam utilizadas para diminuir a dívida pública. Em entrevista recente, o candidato afirmou que o funcionalismo público é o grande problema da previdênciae resgatou o discurso de servidores como marajás, já usado por Collor. Há três problemas nesta afirmação: em primeiro lugar, os regimes de previdência de servidores públicos da União e dos estados foi praticamente igual ao déficit do regime geral de previdência social; segundo, que devido às mudanças demográficas o déficit no regime geral da previdência social irá se agravar nos próximos anos; terceiro, que em momento algum o candidato trata de previdência dos militares, que não foram atingidos pelas reformas de 2003 e 2012, ou seja, as contribuições são ínfimas e não há uma idade mínima, de modo que o regime de previdência dos militares é o que apresenta déficit per capita 16 vezes maior que o dos segurados do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS).

  1. Incompatibilidade entre o objetivo de redução da carga tributária brasileira (p. 58) com a ortodoxia fiscal (p. 59).

No horizonte temporal do próximo governo, algum aumento de receitas, nem que seja temporário, será necessário para reduzir o déficit primário. A diminuição da carga tributária brasileira e a transição para o regime de capitalização implicariam deterioração dos indicadores fiscais, o que é contraditório com a ortodoxia fiscal. Isso explica o conflito entre a declaração de Paulo Guedes sobre a volta da CMPF e o desmentido posterior do candidato.

  1. Ausência de proposta para diminuir o custo do crédito, com defesa genérica do liberalismo, que reduziria inflação e juros, sem detalhar o que e como isso seria feito.

Balanço da administração Haddad na educação

Atualização de indicadores de texto publicado em 2016

1. As despesas com educação bateram sucessivos recordes, chegando a 36,6% dos impostos em 2016

A Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM) determina que o município deve despender no mínimo 31% dos impostos com educação . Segundo o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP), esse percentual tem sido atingido por diferentes administrações. De 2014 a 2016, a PMSP bateu sucessivos recordes de aplicação de impostos com educação: 33,8% em 2014, 34,7% em 2015 e 36,6% em 2016. Em 2017, já sob o governo Dória, a despesa com educação caiu para 33,5% dos impostos, patamar inferior ao de 2014 (Gráfico 1).

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Fonte: TCMSP

2. De 2014 a 2016, a PMSP atingiu o mínimo constitucional de despesas com educação (25% dos impostos) sem computar as despesas com inativos da educação

A Constituição Federal, art. 212, determina que os estados, o Distrito Federal (DF) e municípios despendam 25% dos impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define quais despesas podem (art. 70) ou não (art. 71) ser incluídas como MDE. Alguns entes federativos possuem regimes próprios de previdência, a maioria deficitários, caso do município de São Paulo. Como os artigos 70 e 71 da LDB omitem despesas com inativos da educação, muitos estados e municípios consideravam despesas com inativos da educação como de MDE. Em São Paulo, a lei municipal 13.245/01 permitia a inclusão da despesa com inativos para atingimento do mínimo constitucional.
A partir de 2007, o Tesouro Nacional passou a interpretar que a inclusão de inativos nas despesas com educação contraria a Constituição, interpretação que posteriormente foi adotada pelo TCMSP, que passou a exigir providências da PMSP. A solução para esse impasse veio com a Lei municipal 15.963/14, a qual estabeleceu que, até 2018, as despesas com inativos não serão consideradas como de MDE (25% da CF), mas educação inclusiva (31% da LOM).
Entre 2007 e 2013, a PMSP só conseguiu atingir o mínimo constitucional de despesas com educação por incluir as despesas com déficit da previdência municipal relativa aos servidores inativos da educação – apesar de não haver dados disponíveis, provavelmente a mesma coisa deve ter ocorrido entre 2003 e 2006. Entre 2014 e 2016, as despesas com MDE foram superiores a 25% da receita de impostos sem que para isso a PMSP tivesse de recorrer à inclusão da despesa com inativos, antecipando o cumprimento da Lei municipal 15.963/14. Já em 2017, primeiro ano da administração Dória, a PMSP gastou 24% dos impostos com MDE e só conseguiu cumprir a lei porque naquele ano ainda pôde incluir 20% das despesas com déficit da previdência municipal relativa aos servidores inativos da educação (Gráfico 2).

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Fonte: TCMSP e FNDE/SIOPE (Despesa com inativos entre 2011 e 2015)

3. Aumento recorde no número de matrículas de educação infantil em 2015 e 2016

A educação infantil é dividida em duas etapas: creches, para crianças de até 3 anos e pré-escolas para crianças de 4 e 5 anos. Embora os responsáveis não sejam obrigados a matricular crianças em creches, pesquisa feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) constatou que em 2015 apenas 26% das crianças de até três anos estavam matriculadas em creches, enquanto 46% das crianças não estavam matriculadas, embora os responsáveis desejassem obter uma vaga em creches públicas. Já a pré-escola é etapa de ensino obrigatória, mas muitos municípios não conseguem oferecer vagas para todas as crianças.
A PMSP tem expandido a rede de educação infantil em todos os anos, variando quanto ao ritmo. Na administração Haddad, boa parte do aumento nas despesas com educação foi voltado à expansão da rede municipal de educação infantil, que em 2015 e 2016 mais que dobrou o ritmo de expansão de matrículas. Como resultado, nos quatro anos de administração houve incremento de 101.877 matrículas na rede municipal de educação infantil, sendo 70.085 matrículas em creches e 31.792 em pré-escolas. Infelizmente, a diminuição das despesas com educação ocorrida a partir de 2017 resultou em diminuição do ritmo de expansão da rede municipal de educação infantil (Gráfico 3).
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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

No caso das pré-escolas, essa expansão praticamente universalizou a oferta de vagas nesta etapa de ensino, pois o aumento de 5.126 matrículas no primeiro semestre de 2017 foi suficiente para zerar a demanda de vagas na pré-escola. Nas creches, a situação é mais complexa, pois, o aumento da oferta tende a estimular a procura da rede pública. Por essa razão, durante a administração Haddad a demanda caiu de 93.814 vagas para 65.040 (-28.774), a despeito do aumento de 70.085 matrículas em creches (Gráfico 4)

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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

Conclusão

Um dos maiores legados da administração Haddad foi na área de educação, com destaque para 1. Sucessivos recordes no percentual de impostos destinados à educação, chegando a 36,6% em 2016; 2. Aplicação, entre 2014 e 2016, de mais de 25% dos impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino sem recorrer às despesas com inativos da educação, como vinha sendo feito por administrações anteriores, bem como aprovação de lei que impede que a despesa com inativos seja utilizada para cumprimento do mínimo constitucional em educação a partir de 2018; 3. Aumento de mais de 100 mil matrículas na rede municipal de educação infantil.