A necessária reforma da previdência e a blindagem dos privilégios

A reforma perdeu seus aspectos mais regressivos, mas se omite quanto a privilégios protegidos pelo direito adquirido

A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente o alcance da seguridade social, instituindo benefícios de um salário mínimo mensal sem a necessidade de contribuições previdenciárias para trabalhadores rurais (art. 201, §7º, II) e idosos de baixa renda (art. 203, V), bem como a universalidade da cobertura de saúde (art. 196). No primeiro governo Lula, a emenda constitucional 47/2005 criou a possibilidade da instituição de sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda ou sem renda devido à dedicação ao trabalho doméstico, o que resultou na possibilidade de trabalhadores contribuírem com 11% ou 5% do salário mínimo para obterem aposentadoria por idade.

A combinação de um sistema especial de inclusão previdenciária com a expansão do emprego formal resultou em aumento da cobertura previdenciária da população ocupada de 16 a 64 anos, de 63,4%, em 2004, para 72,9%, em 2014, segundo estudo publicado pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA)[1], que também constatou que, em 2014, 91,3% dos idosos de 65 anos recebia benefícios previdenciários.

Leia mais em: https://www.cartacapital.com.br/blogs/conjunturando/a-necessaria-reforma-da-previdencia-e-a-blindagem-dos-privilegios

Para alguns dos dados utilizados: Previdência Social

A Nova Matriz Econômica e o esforço pela criação de uma narrativa que confirme aquilo que sempre se acreditou

O debate sobre a depressão econômica desta década é interessantíssimo não tanto pelos argumentos econômicos, mas por mostrar que boa parte da discussão é pura ideologia[1]. Como o fracasso é órfão, é natural que praticamente ninguém reivindique a política econômica adotada por Dilma. A FIESP é o melhor estereótipo: de grande patrocinadora da Nova Matriz Econômica (NME), tornou-se avessa a “pagar o pato” quando o ajuste se tornou inevitável. Os social-desenvolvimentistas, queridinhos da esquerda, também são seletivos: a única grande crítica ao primeiro governo de Dilma são as desonerações de folha de pagamentos e, para eles, a grande causa da crise de 2015 e 2016 foi a combinação da queda de preços das commodities no final de 2014 (fora do alcance do governo), aumento da Selic entre o final de 2014 e 2015 e a tentativa de ajuste fiscal de 2015. A crítica liberal, mais comum e dominante, atribui praticamente todos os males do Brasil à NME ou, em algumas visões mais extremas, à política econômica adotada a partir da crise de 2008, como se houvesse continuidade na política econômica adotada. Para muitos economistas, parece que mais importante que entender as causas da crise brasileira, é manter aquilo que sempre foi defendido.

Neste debate, acompanho integralmente Bráulio Borges[2]: embora a NME explique parte da atual crise econômica, ela provavelmente não é o principal determinante da depressão econômica de 2015 e 2016. O efeito dos choques climáticos, de preços internacionais de commodities e da Operação Lava Jato têm sido subestimados e até mesmo negligenciados. Além disso, ao contrário de um discurso bem comum, a política econômica adotada pelos governos petistas desde 2008 não é homogênea e pode ser dividida em quatro fases: i. medidas anticíclicas para compensar a interrupção abruta dos fluxos de capital e do crédito privado (set/08 a dez/10); ii. reversão parcial das medidas anticíclicas para baixar a inflação, que ameaçava estourar o teto da meta, e algumas medidas fiscais estruturais, com destaque para a regulamentação do FUNPRESP, que irá zerar o déficit da previdência dos servidores civis em 3 décadas, e medidas setoriais pontuais como desoneração de folhas de pagamentos de setores intensivos em mão de obras e sujeitos à competição externa como forma de compensar a combinação de sobrevalorização cambial e elevação de salários reais (jan/11 a ago/12); iii. manipulação de preços administrados via MP do setor elétrico, continuidade da defasagem de preços dos combustíveis, mesmo quando restava evidente que a alta do petróleo não era transitória, extensão das desonerações fiscais, antes restrita a setores intensivos em mão de obra e sujeitos à competição externa, manipulações contábeis e pedaladas para atingir a meta fiscal (set/12 a out/14) – grosso modo, esse é o período da NME; iv. correção de preços administrados, perseguição do centro da meta de inflação via alta da Selic, correção de distorções fiscais com medidas pontuais como mudança nas regras do seguro desemprego e pensão por morte, pagamento de pedaladas de anos anteriores e tentativa de ajuste fiscal mais estrutural (nov/14 a mar/16).

No início de 2013 eu já criticava a política econômica adotada, principalmente quanto ao câmbio sobrevalorizado e a política fiscal, e já mencionava a necessidade de uma reforma da previdência que estabelecesse idade mínima de aposentadoria aos 65 anos[3]. Com alguma defasagem, passei a me opor à MP do setor elétrico, que além de causar elevados prejuízos para a Eletrobrás, incentivou consumo de energia elétrica justamente quando os reservatórios das hidrelétricas se esvaziavam. De maneira análoga, a contenção dos preços da Petrobrás em momento de realização de vultosos investimentos no pré-sal induziu a um aumento excessivo do endividamento externo da estatal. No final de 2014 fui entusiasta da nomeação de Joaquim Levy e continuo acreditando que, se o ajuste fiscal proposto em 2015 fosse implementado, a crise econômica teria sido mais branda.

Divirjo fortemente – talvez mais que dos economistas liberais – de quem vê na política macroeconômica de 2015 a causa da crise econômica por quatro fatores: a) se o governo reagisse ao choque externo de 2014 com expansão fiscal, o aumento do consumo de energia esbarraria no baixo nível dos reservatórios e provavelmente teríamos um racionamento de energia elétrica – naquela conjuntura, havia um gargalo intransponível no curto-prazo; b) o ajuste fiscal de 2015 foi apenas marginal, demandaria um multiplicador muito elevado e praticamente instantâneo para ter papel relevante na recessão em 2015; c) embora tenha havido aumento do endividamento privado, este aumento foi relativamente modesto e foi concentrado no segmento direcionado, de taxas de juros bem mais baixas[4]; d) em uma economia de elevada inércia inflacionária como a brasileira, é extremamente arriscado esperar que uma inflação de dois dígitos e altamente difundida, como a que tivemos entre 2015 e o início de 2016, baixasse sem uma política monetária contracionista. A Selic não aumentou para combater a alta de preços administrados, mas para impedir que aquela alta contaminasse os demais preços e elevasse estruturalmente o patamar inflacionário.

Aproveito este espaço para fazer uma autocrítica de algumas avaliações que hoje considero equivocadas:

  • Continuo não acreditando em artificialidade na queda da Selic de 2011. A narrativa dominante é que, em agosto de 2011 não haveria condições para que o Copom reduzisse a Selic, pois naquela época o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado nos 12 últimos meses estava acima do teto da meta de inflação. Entretanto, a política monetária é defasada e, por isso, a Autoridade Monetária deve trabalhar com cenários prospectivos – em junho de 2012, quando os efeitos da política monetária adotada em 2011 estavam se materializando, o IPCA havia caído para menos de 5%, próximo do centro da meta de inflação. O problema, que na época eu não me atentei e agora admito erro de avaliação, foi a forma como se deu essa redução da Selic, que havia aumentado em julho de 2011 (de 12,25% para 12,5%), para cair em agosto de 2011 (de 12,5% para 12%). A falha na comunicação do Copom deteriorou canal das expectativas. Melhor seria que o Copom aguardasse alguns meses para depois reduzir a taxa Selic;
  • Quando a MP do setor elétrico foi anunciada, eu não tive noção do quão negativa foi a norma, que gerou grave desequilíbrio para a Eletrobrás, aumentou a percepção de risco regulatório e incentivou o consumo de energia quando o governo deveria ir no sentido contrário devido à queda do nível dos reservatórios;
  • Entre 2011 e 2013, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) subestimou o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Enquanto as prévias iniciais apontavam para taxas de crescimento de 2,7% (2011), 0,9% (2012) e 2,3%), as leituras definitivas mostraram PIB crescendo a 4% (2011), 1,9% (2012) e 3% (2013). Em diversos momentos, acreditei que economia estava estagnada, mas na verdade a demanda vinha crescendo acima do potencial;
  • De maneira análoga, as Notas de Política Externa do Banco Central do Brasil (BCB) subestimaram os déficits em transações correntes em 47% (2011) e 37% (2012), como se pode observar no Gráfico 1. Em diversas análises, subestimei o impacto negativo do câmbio sobrevalorizado.

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Fonte: BCB

[1] Para uma ideia geral de como o debate econômico muitas vezes se perde em falseamento do passado, vide http://blogdoibre.fgv.br/posts/o-debate-economico-nao-precisa-de-espantalhos

[2] http://blogdoibre.fgv.br/posts/impacto-dos-erros-reais-da-nova-matriz-tem-sido-muito-exagerado

[3] https://jornalggn.com.br/blog/luisnassif/as-reformas-estruturais-necessarias-na-economia

[4] Já publiquei neste Blog sobre a evolução do envidamento privado https://bianchini.blog/2016/11/01/notas-sobre-o-ciclo-de-endividamento-do-setor-privado-nao-financeiro/

 

Palestras sobre BNDES e TJLP

A recente aprovação da Lei 13.483/17, que instituiu a Taxa de Longo Prazo (TLP), a qual substituirá a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como referência para as empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), foi cercada de polêmicas de debates. O assunto me interessa bastante e gosto de lembrar que o artigo de estreia deste Blog foi sobre o BNDES[1]

Tive a honra de ser convidado para debater o assunto na Universidade Nove de Julho, no dia 26.09.2017, e na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, onde sou doutorando, no dia 02.10.2017. Anexei neste post a apresentação realizada, bem como as planilhas com os principais dados que subsidiaram a apresentação.

BNDES – Rafael Bianchini

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[1] https://bianchini.blog/2015/12/15/consideracoes-sobre-o-papel-do-bndes-um-debate-desonesto-2/

Foto: Marcos Corrêa/PR

 

 

A precariedade do ajuste sob o novo regime fiscal

Desde meados de 2015 tem havido relativa estabilização das despesas primárias reais da União. Os saltos ocorridos em 2015 e 2016 se devem à quitação das pedaladas em 2015[1] e quitação extraordinária de restos a pagar em 2016[2], eventos extraordinários que não irão se repetir. No caso das receitas primárias da União, depois de uma queda expressiva causada pela recessão de 2015 e 2016, há sinais de estabilização da arrecadação (Gráfico 1)

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Fonte: Tesouro Nacional

Os dados fiscais relativos ao primeiro semestre de 2017 pelo Tesouro Nacional[3] e as declarações mais recentes de integrantes do governo já trazem algumas pistas sobre como a Emenda Constitucional 95/16, que introduz o novo regime fiscal, com congelamento real de despesas da União, vai ser cumprida[4].

  1. Aumento da base de cálculo

A quitação extraordinária de restos a pagar no final de 2016 foi um meio de inflar o teto de despesas do novo regime fiscal, que tomou como base as despesas primárias de 2016. Recentemente, o Tesouro Nacional propôs “Aprimoramento” no tratamento das operações do Financiamento Estudantil (FIES), que na prática resultará em aumento de R$ 7,6 bilhões no teto de despesas para 2017:

“A STN promoverá revisão da apuração da base de cálculo (2016) e dos limites de despesas primárias anuais dos próximos 20 anos, em linha com a EC nº 95/2016. O total de despesas primárias de 2016 sujeitas ao NRF será alterada de R$ 1.214.384.410.569 para R$ 1.221.426.998.648, e o limite para 2017, calculado conforme o inciso I, §1º do art. 107, passará de R$ 1.301.820.088.130 para R$ 1.309.369.742.551 (…)”[5]

  1. Contingenciamento de despesas discricionárias, como investimentos

Em 2016, quase dois terços das despesas primárias da União foram com aposentadorias e pensões do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), benefício de prestação continuada (BPC), voltado para idosos e pessoas com deficiências pobres[6], e funcionalismo público civil e militar, na ativa, aposentados e pensionistas (Gráfico 2). Tais despesas são rígidas, pois benefícios previdenciários e vencimentos de servidores são constitucionalmente irredutíveis (CF, art. 194, IV e art. 37, XV) e têm dinâmica de curto-prazo própria independente da área fiscal. Como o novo regime fiscal não ataca a dinâmica dessas despesas, elas continuam crescendo vegetativamente, o que leva o ajuste a recair de maneira muito violenta sobre o terço restante dos gastos, especialmente sobre as despesas discricionárias, como investimentos: nos 12 meses encerrados em junho de 2017, as despesas do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do Programa “Minha Casa, Minha Vida” já caíram mais de 20% em relação a 2016.

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Fonte: Tesouro Nacional

  1. Formais mais heterodoxas de gerenciamento de despesas

A despesa de estatais não dependentes não estão sujeitas ao teto real de despesas. Por essa razão, uma forma de contornar o teto de despesas é por meio do aumento de investimentos dessas estatais[7]. Quando os investimentos executados estiverem além da capacidade financeira das estatais, a solução é dada pela pelo próprio regime fiscal, que exclui o aporte de capital em estatais não dependentes do teto de despesas (ADCT, art. 107, §6º, IV).

Para o próximo ano, a Secretária do Tesouro já sinalizou que a União pode não honrar reajustes de servidores estipulados em leis já sancionadas e publicadas[8], algo que certamente irá gerar demandas judiciais e eventuais esqueletos no futuro. Cabe lembrar que as carreiras jurídicas, auditores fiscais e Política Federal não estarão sujeitas ao contingenciamento, pois asseguraram aumento por uma “gratificação por produtividade” estendida a inativos.

  1. Corporações blindadas[9]

Quando o novo regime fiscal foi proposto, uma das reações mais violentas veio de corporações públicas receosas de perderem privilégios. Uma consequência disso foi que Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria não estão sujeitos ao teto de despesas entre 2017 e 2019 (ADCT, art. 107, §§ 7º e 8º). À época, isso se justificou para assegurar aumentos de vencimentos escalonados para os primeiros anos de vigência do novo regime fiscal. Entretanto, mesmo quando se desconsidera este argumento, é possível verificar que o limite de despesas trata Judiciário e Ministério Público de maneira diferenciada. Enquanto as despesas com o PAC e “Minha Casa Minha Vida” caíram mais de 20%, as despesas discricionárias do Poder Judiciário e do Ministério Público da União caíram cerca de um terço disso, 6,9% (Gráfico 3). Também há que se fazer menção ao autoconcedido reajuste de 16% para procuradores do Ministério Público da União, cujo impacto será incerto, pois gerará efeitos em cascata sobre MPs estaduais, Defensorias e Poder Judiciário.

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Fonte: Tesouro Nacional

Conclusão

Nos primeiros meses de 2017, embora o déficit primário continue elevado e sem perspectivas de redução significativa no curto-prazo, já se verifica alguma estabilização nas trajetórias de receitas e despesas da União. Também é possível avaliar como se vai se dar o cumprimento do teto de despesas do novo regime fiscal: recálculos e reclassificações de despesas do passado para aumentar o teto de despesas, compressão de investimentos a um mínimo possível, uso de estatais para realização de investimentos e medidas juridicamente questionáveis, mas que só irão gerar passivos para os próximos governos. Por outro lado, Poder Judiciário, Ministério Público e algumas corporações do Executivo praticamente estão imunes ao novo regime fiscal. Trata-se, portanto, de um ajuste precário, pois insustentável no longo-prazo, pretensamente transparente, pois depende de sucessivas modificações em séries históricas, e regressivo, pois tem poupado quem está no topo da pirâmide.

[1] https://bianchini.blog/2016/04/05/pedaladas-fiscais-e-impeachment/

[2] http://www.fazenda.gov.br/noticias/2017/janeiro/governo-reduz-em-r-37-5-bilhoes-o-estoque-de-restos-a-pagar-para-2017

[3] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/resultado-do-tesouro-nacional

[4] As regras do Novo Regime Fiscal estão mais detalhadas em outro texto que escrevi neste Blog: https://bianchini.blog/2016/10/15/o-novo-regime-fiscal-e-as-vinculacoes-de-despesas-com-saude-e-educacao/

[5] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/0/Nota+t%C3%A9cnica+-+Discrep%C3%A2ncia+estat%C3%ADstica/a77b5354-d6ab-4bcd-887e-7519085276d8

[6] Ao discorrer sobre a reforma da previdência, escrevi sobre as regras de concessão de benefícios do INSS e BPC: https://bianchini.blog/2017/02/14/breves-consideracoes-sobre-a-pec-28716-reforma-da-previdencia/

[7] http://www.valor.com.br/brasil/4882402/planejamento-preve-execucao-recorde-do-orcamento-de-estatais

[8] http://www.valor.com.br/brasil/5055296/governo-estuda-adiar-reajustes-do-executivo-diz-secretaria-do-tesouro

[9] Quando o Novo Regime Fiscal era uma proposta de emenda constitucional já ficou bem claro que as corporações tentariam não se sujeitar ao teto de despesas: https://bianchini.blog/2016/10/08/o-primeiro-teste-da-pec-241-as-corporacoes-publicas/

Avanços feitos e por fazer na proposta de “reforma da previdência”

Desde que o governo enviou para o Congresso Nacional a PEC 287/16, a reforma da previdência a assistência social tem sido exaustivamente discutida. Conforme publiquei neste Blog[1], entendo que uma reforma ampla da previdência, com instituição de idade mínima para obtenção da aposentadoria, unificação de critérios para servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada é imprescindível e vedação ao acúmulo de benefícios. Vale lembrar que a maioria dos trabalhadores de menor remuneração já se aposenta por idade, de modo que a instituição de uma idade mínima torna o sistema mais qualificado. Naquela oportunidade, critiquei os seguintes aspectos do texto proposto pelo governo[2]:

  1. I) Equiparar a idade mínima de trabalhadores rurais e urbanos em 65 anos;
  2. II) Aumentar a idade mínima para obtenção do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para 70 anos, com benefício desvinculado do salário mínimo;

III) Regras de transição suaves com trabalhadores mais velhos;

  1. IV) Interpretação extremamente generosa do conceito de direitos adquiridos, que na prática serve para preservar privilégios regressivos;
  2. V) Exclusão de servidores militares, cuja previdência é estruturalmente deficitária e, na União, respondeu por 44% do déficit do Regime Próprio da Previdência Social (RPPS) em 2016.

Após uma profusão de artigos acadêmicos sobre o assunto, surgiram críticas a três outros aspectos regressivos da PEC 287/16, um relacionado à formula de cálculo dos benefícios, ao fato do aumento do tempo mínimo de contribuição de 15 para 25 anos penalizar trabalhadores informais e mulheres e aos erros sistemáticos nas projeções de receitas e despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS):

VI)O cálculo das aposentadorias como a média dos salários de contribuição pode criar situações em que uma pessoa que entrou mais cedo no mercado de trabalho (X) tenha um benefício menor que outra que começou a trabalhar mais tarde (Y), mesmo quando contribui mais para a previdência, como fica evidente neste exemplo das pessoas A e B:

  1. Contribui para a previdência de 17 a 65 anos. Dos 17 aos 30 anos, contribui sobre R$ 1.000 e dos 31 anos 65, contribui sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 49 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 100% (51+49) da média das contribuições, R$ 1.714,29;
  2. Contribui para a previdência de 31 a 65 anos, contribuindo sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 35 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 86% (51+35) da média das contribuições. Como a média das contribuições é de R$ 000, essa pessoa se aposenta com R$ 1.720 mensais.

Entre 31 e 65 anos, as pessoas X e Y contribuem igualmente para a previdência, mas a pessoa X acaba sendo punida pelos 14 anos a mais que contribuiu para a previdência. Trata-se de uma regra extremamente regressiva, que atinge principalmente as pessoas mais pobres, que entram para o mercado de trabalho mais cedo, e beneficia quem entra para o mercado mais tarde, após ensino superior e pós graduação, e, por essa razão, com uma remuneração inicial mais alta.

VII) O requisito mínimo de tempo de contribuição de 25 anos é trivial para homens e profissionais mais qualificados, mas pode extremamente difícil de obter para trabalhadores sujeitos à informalidade e mulheres, principais oneradas pela criação de filhos e, por consequência, pela falta de creches[3];

VIII) Há uma crítica relevante quanto aos erros sistemáticos observados nas predições de receitas e despesas do RGPS[4]. Entretanto, os erros atuaram na mesma direção sobre receitas e despesas e, portanto, os erros nas projeções de déficit não foram tão expressivos, ainda mais quando se compara o déficit estimado com o Produto Interno Bruto (PIB). Provavelmente, esses erros decorrem do fato que as revisões das Contas Nacionais de 2007 e 2015 captaram um Produto Interno Bruto (PIB) significativamente maior do que até então estimado.

Embora ainda não se tenha certeza da versão final do texto da PEC 287/16, o governo e o Congresso Nacional sinalizaram diversas mudanças positivas, como: I) idade mínima reduzida em 5 anos para trabalhadores rurais, professores e policiais, II) possibilidade de obtenção de BPC equivalente a 70% do salário mínimo aos 65 anos e 100% do salário mínimo a partir dos 70 anos[5], III) uma regra de transição mais equilibrada, que atinja a maioria dos trabalhadores atualmente na ativa e impeça aposentadorias antes dos 57 anos para homens e 55 anos para mulheres[6] e IV) Cálculo dos benefícios previdenciários com base na sistemática atual, que exclui os salários de contribuição 20% mais baixos[7], o que diminui significativamente a possibilidade de distorções como a mencionada no item 4. No exemplo numérico citado, a pessoa X se aposentaria com R$ 1.892,86, contra R$ 1.720,00 mensais da pessoa Y.

A reforma ainda peca por não atingir grupos muito privilegiados, como servidores públicos aposentados e militares. Neste sentido, a quase exclusão de servidores públicos de entes subnacionais reforçaria ainda mais este aspecto. No caso da previdência dos militares, a justificativa é que as regras para aposentadoria não estão disciplinadas na Constituição. Já a não tributação de aposentados e pensionistas inativos decorre do argumento de preservação de direitos adquiridos. Neste último caso, trata-se de um argumento falacioso, pois o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que há imunidade tributária apenas nos valores que não excedem o teto do RGPS. Para os valores que excedem esse montante, o STF decidiu pela possibilidade de cobrança de CPSS de aposentados e pensionistas com base na solidariedade inter geracional, princípio estruturante da previdência estatal, sendo vedada apenas o tratamento discriminatório[8]. Por essa razão, a reforma da previdência poderia introduzir alíquotas progressivas naquilo que já existe – a cobrança de contribuição previdenciária de servidores inativos, fazendo com que pessoas que se aposentaram com regras extremamente generosas e regressivas também contribuam com o ajuste do sistema.

Há dois aspectos nos quais mudei de entendimento após ler diversos textos sobre a reforma da previdência. Embora continue defendendo que a idade mínima deva ser mantida em 65 anos para ambos os sexos, fui convencido que a exigência de tempo mínimo de contribuição de 25 anos pode ser excessiva para mulheres e trabalhadores de menor renda. Neste sentido, a reforma deveria estabelecer um requisito menor de tempo de contribuição para as mulheres e para trabalhadores de renda mais baixa, p. ex. até dois salários mínimos[9]. Do mesmo modo, o requisito de 49 anos de contribuição para obtenção de aposentadorias integrais poderia ser aplicável apenas aos benefícios a partir de 2 salários mínimos. Atualmente, apenas 27,1% dos benefícios do RGPS urbano e 0,1% dos benefícios do RGPS rural são de 2 salários mínimos ou mais. Ou seja, a grande maioria dos brasileiros não estaria sujeita à necessidade de contribuir por 49 anos para obtenção de benefícios integrais.

Conclusão

 

O Congresso Nacional tem melhorado muito a proposta de reforma da previdência. A proposta a ser votada irá reconhecer especificidades do trabalho rural, estabelece uma transição mais adequada entre previdência e assistência, cria uma regra de transição mais equânime e estipula uma fórmula de cálculo de benefícios previdenciários mais justa, sem perder o principal aspecto positivo: a necessidade de instituição de uma idade mínima que aumente conforme a expectativa de sobrevida se eleve. A reforma ainda peca por não atingir grupos privilegiados como militares e servidores inativos, sobre os quais poderia incidir alíquotas progressivas da contribuição previdenciária. Por fim (e aqui deixo claro que mudei meu ponto de vista em relação ao texto anterior), é necessário que os requisitos de tempo de contribuição sejam flexibilizados para mulheres e trabalhadores de menor remuneração.

[1] https://bianchini.blog/2017/02/14/breves-consideracoes-sobre-a-pec-28716-reforma-da-previdencia/

[2] O economista Marcelo Medeiros, ao criticar a proposta de reforma da previdência, também criticou esses aspectos da PEC 287/16: http://www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2017/04/1873529-mudar-a-previdencia-exige-cuidado-social-diz-pesquisador-brasileiro.shtml

[3]https://bianchini.blog/2017/03/29/acesso-a-creche-demanda-oculta-judicializacao-e-grupos-mais-prejudicados/

[4] http://plataformapoliticasocial.com.br/wp-content/uploads/2017/03/Doc-3_final-redes.pdf

[5] http://www.valor.com.br/politica/4934767/idade-minima-de-60-anos-deve-valer-para-trabalhadores-rurais

[6] http://www.valor.com.br/politica/4934030/relator-propoe-nova-regra-de-transicao-na-reforma-da-previdencia

[7] http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/03/1870794-temer-recua-em-base-de-calculo-na-reforma-da-previdencia.shtml

[8] ADI 3105 / DF. EMENTAS: 1. Inconstitucionalidade. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Ofensa a direito adquirido no ato de aposentadoria. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Emenda Constitucional nº 41/2003 (art. 4º, caput). Regra não retroativa. Incidência sobre fatos geradores ocorridos depois do início de sua vigência. Precedentes da Corte. Inteligência dos arts. 5º, XXXVI, 146, III, 149, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, da CF, e art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. No ordenamento jurídico vigente, não há norma, expressa nem sistemática, que atribua à condição jurídico-subjetiva da aposentadoria de servidor público o efeito de lhe gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad aeternum a percepção dos respectivos proventos e pensões à incidência de lei tributária que, anterior ou ulterior, os submeta à incidência de contribuição previdencial. Noutras palavras, não há, em nosso ordenamento, nenhuma norma jurídica válida que, como efeito específico do fato jurídico da aposentadoria, lhe imunize os proventos e as pensões, de modo absoluto, à tributação de ordem constitucional, qualquer que seja a modalidade do tributo eleito, donde não haver, a respeito, direito adquirido com o aposentamento. 2. Inconstitucionalidade. Ação direta. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária, por força de Emenda Constitucional. Ofensa a outros direitos e garantias individuais. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Regra não retroativa. Instrumento de atuação do Estado na área da previdência social. Obediência aos princípios da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial, bem como aos objetivos constitucionais de universalidade, equidade na forma de participação no custeio e diversidade da base de financiamento. Ação julgada improcedente em relação ao art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. Votos vencidos. Aplicação dos arts. 149, caput, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, e 201, caput, da CF. Não é inconstitucional o art. 4º, caput, da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que instituiu contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e as pensões dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Inconstitucionalidade. Ação direta. Emenda Constitucional (EC nº 41/2003, art. 4º, § únic, I e II). Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Bases de cálculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatório entre servidores e pensionistas da União, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de outro. Ofensa ao princípio constitucional da isonomia tributária, que é particularização do princípio fundamental da igualdade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões “cinquenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constante do art. 4º, § único, I e II, da EC nº 41/2003. Aplicação dos arts. 145, § 1º, e 150, II, cc. art. 5º, caput e § 1º, e 60, § 4º, IV, da CF, com restabelecimento do caráter geral da regra do art. 40, § 18. São inconstitucionais as expressões “cinqüenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constantes do § único, incisos I e II, do art. 4º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e tal pronúncia restabelece o caráter geral da regra do art. 40, § 18, da Constituição da República, com a redação dada por essa mesma Emenda.

[9] A referência não é arbitrária, pois há proposta no sentido de permitir o acúmulo de benefícios previdenciários se o total chegar a até 2 salários mínimos.

Breves considerações sobre a PEC 287/16 (“reforma da previdência”)

Após a promulgação da Emenda Constitucional 95/16, que determina o congelamento de despesas primárias reais da União, a “reforma da previdência” (PEC 287/16[1]) é a principal aposta da equipe econômica, pois, sem mudanças nas regras previdenciárias, dificilmente o teto de despesas primárias será cumprido[2].

  1. Relevância das despesas previdenciárias para a União

A despesa real com pessoal civil e militar (ativos, aposentados e pensionistas) da União tiveram aumento expressivo na década passada, mas se encontram estáveis nesta década. Tanto as despesas com o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), quanto o Benefício de Prestação Continuada (BPC) têm apresentado crescimento real ininterrupto nas últimas duas décadas, não sendo afetadas pelos ciclos de ajuste fiscal As demais despesas obrigatórias tiveram aumento extraordinário em dezembro de 2015 devido à quitação das “pedaladas”. As despesas discricionárias são as mais sujeitas aos ciclos eleitorais e, não é de se surpreender que as quedas reais ocorreram em anos de início de mandatos presidenciais (1999, 2003 e 2015) – o aumento em 2010 se deve à capitalização da Petrobrás (que também aumentou as receitas primárias) e o aumento em dezembro de 2016 se deve ao pagamento extraordinário de restos a pagar, uma medida que tem como efeito prático aumentar o teto de gastos para o primeiro ano de vigência da Emenda Constitucional 95/16. (Gráfico 1)

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

As despesas da União com o RGPS e BPC corresponderam a 45% das despesas primárias da União (Gráfico 2). Como essas despesas têm apresentado crescimento real ininterrupto (Gráfico 1), caso não seja realizada uma reforma profunda da previdência, dificilmente o teto de despesas primárias estipulado pela EC 95/16 será cumprido. Além disso, a continuar na trajetória atual, o ajuste fiscal terá de incidir desproporcionalmente nas despesas discricionárias, como investimentos, já bastante deprimidas pelo ajuste fiscal realizado em 2015 e, em menor medida, 2016.

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

  1. Terminologias adotadas e uma visão geral sobre as regras atuais para concessão de benefícios previdenciários e assistenciais

2.1. Seguridade Social: de acordo com o art. 194 da Constituição Federal (CF), a seguridade social compreende a saúde, previdência e assistência social. A principal distinção formal entre a previdência e a assistência é que a primeira tem caráter contributivo (CF, arts. 201 e 203), enquanto a última é direcionada às pessoas sem capacidade contributiva. Essa definição estanque não impede que alguns beneficiários da previdência sejam subsidiados, ou seja, que os benefícios de algumas pessoas excedam e muito as contribuições. Não há que se falar em déficit na assistência, pois ela é de caráter não contributivo. Tanto na previdência, como na assistência, as questões essenciais são a sustentabilidade do sistema e o direcionamento dos subsídios para os grupos que realmente precisam.

2.2. Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS): são os regimes previdenciários instituídos pela União, estados, DF e alguns municípios para os seus servidores. A previdência dos servidores civis é disciplinada pelo art. 40 da CF, enquanto a previdência dos militares é regulamentada pelas leis 3.765/60, 6.880/80 (Estatuto dos militares) e Medida Provisória 2.215-10, de 2001. Há inúmeras regras para a concessão de aposentadorias a servidores públicos devido às sucessivas reformas da previdência que vêm ocorrendo. Os RPPS garantem aposentadorias (por idade e tempo de contribuição e por invalidez), licenças para tratamento de saúde, acidentes em serviço, maternidade, paternidade, pensões e auxílios (funeral e reclusão) para os dependentes dos servidores públicos. Antes da Medida Provisória 2.215-10, filhas solteiras de militares faziam jus à pensão vitalícia, benefício que atualmente somente é pago para aquelas mulheres que obtiveram o benefício antes da vigência da Medida Provisória 2.215-10 em respeito ao direito adquirido. Nos Gráficos 1 e 2, as despesas de pessoal incluem as despesas da União com seu RPPS.

Base para contribuição previdenciária: para servidores na ativa que ainda não atingiram os requisitos para aposentadoria, a totalidade dos vencimentos (exclusive gratificações eventuais, como o exercício de funções de chefia) e, para os servidores inativos, são os vencimentos que excedem o teto do RGPS, atualmente R$ 5.531 por mês. Há isenção da contribuição previdenciária para os servidores da ativa que já cumpriram com requisitos para aposentadoria. O teto de contribuição para os RPPS é o teto do funcionalismo público, cerca de R$ 33.763 por mês.

A Emenda Constitucional 41/03 abriu a possibilidade que a União, estados, Distrito Federal (DF) e municípios criassem fundos de previdência complementar para seus servidores. Para os servidores admitidos após a criação dos fundos de previdência complementar, o teto de contribuição para os RPPS é o mesmo do RGPS. Os servidores com remuneração superior a esse valor podem optar por contribuir para os fundos de previdência complementar. O fundo de previdência dos servidores públicos civis da União, FUNPRESP, foi instituído pela Lei 12.618/12.

 Alíquota de contribuição previdenciária: nenhum ente federativo pode instituir alíquota de contribuição inferior à que a União institui para seus servidores, atualmente em 11% para servidores civis e 7,5% para servidores militares. Os benefícios previdenciários são custeados pelas contribuições de servidores públicos e, diferentemente do RGPS, não há uma contribuição patronal pré-definida, mas União, estados, DF e municípios cobrem os déficits dos seus RPPS.

Requisitos para concessão de aposentadoria para os servidores públicos civis que contavam com menos de 5 anos de efetivo exercício no serviço público até a promulgação da Emenda Constitucional 41/03, os requisitos para a concessão de aposentadoria com proventos integrais são idade mínima de 60 anos para homens e 55 anos para mulheres cumulada com tempo de efetivo exercício no serviço público de 35 anos para homens e 30 para mulheres. Para professores do ensino básico (infantil, fundamental e médio), a idade mínima é de 55 anos para homens e 50 anos para mulheres, cumulada com e tempo de efetivo exercício no magistério público de 30 anos para homens e 25 para mulheres. Não há idade mínima para os militares, que fazem jus à aposentadoria com proventos integrais ao completar 30 anos de serviços (Estatuto dos militares, art. 50).

Valor da aposentadoria: para os servidores públicos civis que contavam com mais de 5 anos de efetivo exercício no serviço público até a promulgação da Emenda Constitucional 41/03, há paridade com os servidores da ativa. Para os demais servidores públicos civis não há paridade entre ativos e inativos: o valor da aposentadoria equivale à média aritmética dos proventos reais (após aplicação de correção monetária) recebidos a partir de julho de 1994, descartando-se 20% dos proventos de contribuição de menor valor real. Para os militares, o valor da aposentadoria equivale ao último soldo de contribuição, havendo paridade entre ativos e inativos.

2.3. Regime Geral da Previdência Social (RGPS) cobre os trabalhadores da iniciativa privada, autônomos e servidores públicos não cobertos pelos RPPS, como os servidores públicos dos municípios que não possuem regimes próprios de previdência (em geral municípios de menor população e mais pobres). O RGPS está disciplinado na CF, arts. 194, 195, 201 e 202, bem como nas leis 8.212/91 (custeio) e 8.213/91 (benefícios) e é de competência da União. Atualmente, o teto do RGPS é de R$ 5.531 mensais, valor relativamente alto para a realidade brasileira e que cobre a totalidade dos rendimentos da maioria da população. O RGPS garante aposentadorias (por idade, tempo de contribuição e invalidez), licenças para tratamento de saúde, acidentes em serviço, maternidade, paternidade, pensões e auxílios (funeral e reclusão) para os dependentes dos segurados.

Base para contribuição previdenciária: de trabalhadores contribuintes individuais com direito à aposentadoria por tempo de contribuição, rendimentos totais até o limite de R$ 5.531 mensais; de contribuintes individuais sem direito à aposentadoria por tempo de contribuição e Microempreendedores Individuais (MEI), um salário mínimo, atualmente R$ 937; de empregadores, sobre folha de pagamentos ou receita.

 Alíquota de contribuição previdenciária: de empregados, tabela progressiva com alíquotas entre 8% e 11%; de contribuintes individuais com direito à aposentadoria por tempo de contribuição, 20%; de contribuintes individuais sem direito à aposentadoria por tempo de contribuição, 11%; de MEI, 5%[3]; de empregadores, 20% da folha de pagamentos.

Requisitos para concessão de aposentadoria: a) por tempo de contribuição: 35 anos para homens e 30 anos para mulheres; b) por tempo de contribuição para professores do ensino básico: 30 anos para homens e 25 anos para mulheres; c) por idade (urbana): 65 anos para homens e 60 anos para mulheres cumulativamente com 15 anos de contribuição; d) por idade (rural e economia familiar): 60 anos para homens e 55 anos para mulheres, cumulativamente com 15 anos de contribuição. Os requisitos de aposentadoria são reduzidos para algumas categorias profissionais (aposentadoria especial)

Valor da aposentadoria: aplica-se correção monetária aos salários de contribuição recebidos após julho de 1994, descartam-se as contribuições do quintil inferior e se calcula a média aritmética dos salários de contribuição restantes. A essa média aplica-se o fator previdenciário, que varia em função da idade e expectativa de sobrevida e é atualizado anualmente, cabendo ressaltar que nenhuma aposentadoria pode ser menor que o salário mínimo. Em dezembro de 2016, 63,7% dos beneficiários do RGPS recebiam benefícios de até um salário mínimo (o INSS concede auxílios cujo valor pode ser menor que o salário mínimo), índice superior a 99% nos benefícios relativos ao setor rural.

2.4. Benefício de Prestação Continuada (BPC): um salário mínimo mensal (sem gratificação natalina ou 13º) para pessoas com deficiência ou idosos com no mínimo 65 anos que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme estipulado pela CF, art. 203, V e regulamentado pela Lei 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). De acordo com o art. 20 da Lei 8.742/93, a linha de pobreza para a concessão do BPC é renda familiar per capita inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo. O BPC não é o único benefício assistencial, convivendo com outros programas, como o Bolsa Família. O critério de miserabilidade estabelecido pela LOAS frequentemente é desconsiderado pelo Poder Judiciário e o Supremo Tribunal Federal (STF) já o declarou inconstitucional, sem pronúncia de nulidade[4].

Os pagamentos dos benefícios do RGPS e do BPC são feitos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

  1. A demografia

Em 2016, expectativa de vida ao nascer dos brasileiros era de 75,7 anos, sendo 72,2 anos para homens 79,3 para mulheres[5]. A fecundidade, que já foi de 6,2 filhos por mulher no início dos anos 60, encontra-se abaixo da taxa de reposição populacional há uma década e, desde 2014, é menor que 1,8 filho por mulher. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) estima que em 2060 a expectativa de vida ao nascer será de 81,2 anos (78 anos para homens e 84,4 anos para mulheres) e cada mulher terá em média 1,5 filho. Como se pode observar no Gráfico 1, desde os aos 80 a expectativa de vida dos brasileiros tem crescido acima da média mundial e a fecundidade tem caído em velocidade superior à média mundial. Na Argentina, por exemplo, a transição demográfica tem sido bem mais suave: em 1960, a expectativa de vida dos argentinos era 11 anos maior que a dos brasileiros e as argentinas tinham em média 3,1 filhos. Em 2014, a diferença de expectativa de vida havia caído para apenas 1 ano e as argentinas tinham em média 2,3 filhos, número superior à taxa de reposição populacional.

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Fonte: Banco Mundial e IBGE

Uma consequência disso é que o número de beneficiários da previdência tem crescido mais rapidamente que a população: entre 2000 e 2016, a população cresceu em média 1,1% ao ano, enquanto o número de beneficiários do RGPS aumentou em média 3,2% ao ano e o número de beneficiários do BPC 5,2% ao ano. Há, portanto, uma questão estrutural e pouco sensível a políticas públicas: os brasileiros estão tendo menos filhos e vivendo mais, ou seja, mantidas as regras atuais, no futuro haverá menos pessoas contribuindo com a previdência e mais benefícios previdenciários.

  1. Benefícios pagos pelo INSS

Em dezembro de 2016, o INSS pagou quase 33,8 milhões de proventos[6], sendo a grande maioria (84%) benefícios previdenciários do RGPS, seguidos pelo BPC para pessoas com deficiência (7,2%), BPC para idosos (5,9%) e por benefícios acidentários do RGPS (2,5%). Os proventos para a zona urbana correspondiam a 71,9% e os da zona rural, 28,1%.

Como se pode observar no Gráfico 4, dos benefícios pagos em dezembro de 2016, 29,9% eram aposentadorias por idade, 22,4% pensões por morte, 17,0% aposentadorias por tempo de contribuição, 9,6% aposentadorias por invalidez, 7,2% BPC para pessoas com deficiência, 5,9% BPC para idosos e 4,6% de auxílio doença. Outros benefícios, como auxílio maternidade e auxílio reclusão, correspondiam a 3,5% do total, a maior parte referente ao RGPS urbano.

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Fonte: INSS[7]

  1. Valor dos benefícios do INSS

 

Em dezembro de 2016, 66% dos benefícios pagos pelo INSS foi de um salário mínimo (Gráfico 5), índice que chega a 85% na região Nordeste, 84% na Região Norte e 54% no Sudeste. Entre os estados, o Maranhão é o que tem maior proporção de benefícios de 1 salário mínimo (92%) e, entre estados e DF, São Paulo é a única unidade da federação em que menos da metade dos benefícios (45%) recebe um salário mínimo. A elevada participação relativa de benefícios de um salário mínimo em parte é explicada pelo fato do salário mínimo ser o piso da maioria dos benefícios do RGPS (CF, art. 201, §2º) e o valor dos benefícios do BPC. Também contribuem para isso o fator previdenciário, que na prática não tem postergado aposentadoria, mas apenas diminuído o valor das aposentadorias, e os aumentos reais do salário mínimo nos últimos (Gráfico 6), contribuindo para que ao longo do tempo, parte dos benefícios superior a um salário mínimo se tornassem de um salário mínimo.

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Fonte: INSS

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Fonte: BCB e IBGE

Mesmo se levarmos em conta o valor dos benefícios pagos (Gráfico 7), contatamos que quase metade das despesas do INSS é com proventos de até um salário mínimo. Como 45% das despesas primárias da União é com RGPS e BPS (Gráfico 2), conclui-se que mais de um quinto das despesas primárias da União está atrelado diretamente ao salário mínimo. Por essa razão, é bastante provável que, mantidas as regras atuais da previdência e da assistência social, a EC 95/16 dificulte aumentos do salário mínimo.

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Fonte: INSS

Quase 100% dos benefícios assistenciais rurais e urbanos e 99,3% dos benefícios do RGPS rural (99,0% em valor) são de até um salário mínimo. Por outro lado, o RGPS urbano responde por mais de 99,2% dos proventos superiores a 1 salário mínimo. No RGPS urbano, 27,1% dos benefícios (51,1% em valor) é superior a 2 salários mínimos (Gráfico 8).

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Fonte: INSS

  1. Receitas e despesas do RGPS

 

O RGPS tem sido deficitário nos últimos 20 anos, ou seja, suas despesas foram superiores à arrecadação de contribuições de segurados e empregadores. A recessão que ocorre desde meados de 2014 aumentou o déficit da previdência, que chegou a 2,4% do PIB no ano passado (Gráfico 9). Além da recessão, que diminuiu a arrecadação real do RGPS, contribuem para o aumento do déficit os aumentos nominais do salário mínimo (Gráfico 6) e demais benefícios previdenciários acima da taxa de crescimento nominal do PIB e o envelhecimento da população (Gráfico 3). Por fim, nota-se que as desonerações de contribuições sociais sobre folhas de pagamento realizadas no início da década não tiveram impacto significativo sobre a arrecadação previdenciária.

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Fonte: STN e IBGE

 

Entre 2009 e 2015, o RGPS dos trabalhadores urbanos foi superavitário, voltando a ser deficitário em 2016 em decorrência da recessão. Já o RGPS dos trabalhadores rurais é estruturalmente deficitário, o que decorre principalmente da arrecadação irrisória, inferior a 0,2% do PIB (Gráfico 10). Isso ocorre porque, para a obtenção de aposentadoria rural de pessoas que trabalhem em regime de subsistência, não é necessária comprovação de contribuição para o RGPS: basta a pessoa provar, por meio de documentos como declarações de sindicato e notas de produtor rural, que trabalhou 15 anos em atividade rural. Neste sentido, o RGPS rural está bem próximo da assistência social, ainda mais tendo em vista que a grande maioria dos benefícios do RGPS rural é de um salário mínimo. Um argumento de quem nega a existência de um déficit da previdência é o caráter predominantemente assistencial do RGPS rural. A forma de comprovação de trabalho rural tem levado a uma grande judicialização: em 2015, 30,2% das aposentadorias rurais foram concedidas em decorrência de decisões judiciais, índice que chegou a 58% nas aposentadorias por invalidez.

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Fonte: STN e IBGE

 

Deve-se ter em mente que não é exclusividade dos trabalhadores rurais ter uma previdência subsidiada. Uma das características essenciais dos regimes estatais de previdência é a solidariedade (CF, art. 40) e a existência de condições especiais para trabalhadores de baixa renda (CF, art. 2012, §§ 12 e 13), como as dos MEIs e contribuintes individuais. A própria diferenciação de idade e tempo de contribuição entre homens e mulheres configura subsídio cruzado: embora os homens vivam 7 anos a menos que as mulheres, é exigido tempo de contribuição maior para os homens. Importante, neste caso, é avaliar se os subsídios são realmente direcionados para quem necessita.

Ainda mais importante que o déficit do RGPS nos últimos anos são as projeções atuariais. Mantidas as regras de concessão de benefícios e as tendências demográficas, haveria um aumento progressivo do déficit do RGPS, que chegaria a 9,24% do PIB em 2060[8]. Alguns autores argumentam que essas projeções atuariais não levam em conta a possibilidade de aumento da formalização do trabalho e, com isso, arrecadação previdenciária, ou de que aumentos de produtividade gerem aumento maior que o projetado no PIB. Embora isso possa ocorrer, projetar um aumento substancial de produtividade é uma hipótese ainda mais frágil que as atualmente utilizadas, principalmente tendo em vista que a transição demográfica é um dado estrutural que dificilmente sofrerá mudanças significativas em relação ao que hoje é projetado para o futuro.

 

  1. A tese do superávit

Nos debates sobre o déficit do RGPS, é muito comum que a tese de Denise L. Gentil[9] seja citada explícita ou implicitamente. Em apertada síntese, a pesquisadora resgata o art. 195 da CF, que outorga competência à União para instituir contribuições sociais para o financiamento da seguridade social. Além das contribuições de trabalhadores e empregadores (Gráfico 9, barra azul, Gráfico e 10, barras azul e verde), a União pode instituir contribuições sobre receita ou faturamento (PIS e COFINS) e lucro líquido (CSLL) para complementar o financiamento à seguridade social. Como a arrecadação dessas contribuições sociais supera o déficit do RGPS e o pagamento dos benefícios assistenciais da LOAS (Gráfico 11), o discurso do déficit da previdência seria falacioso.

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Fonte: STN e IBGE

É de se notar, entretanto, que seguridade social é um conceito mais amplo que inclui previdência, assistência social e saúde. Portanto, não há incompatibilidade entre déficit no RGPS e superávit da seguridade social.  Quanto maior o déficit do RGPS, menores os recursos disponíveis para o financiamento da assistência social e da saúde e/ou maior a necessidade de se aumentar a carga tributária, que em 2015 foi de 32,1% do PIB e é relativamente alta comparativamente aos demais países emergentes[10].

Adicionalmente, aumentos na tributação não são neutros, afetam a distribuição de renda e diminuem a competitividade do setor produtivo brasileiro frente aos competidores internacionais. Cabe lembrar que o PIS e a COFINS, as duas contribuições sociais mais relevantes, são tributos indiretos, que pesam mais sobre a renda dos mais pobres[11] – justamente a parcela da população mais sujeita ao trabalho informal e, portanto, não coberta pelo RGPS.

Também é muito comum a menção à Desvinculação das Receitas da União (DRU), renovada sucessivas vezes e atualmente disciplinada pelo art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), com redação dada pela Emenda Constitucional 93/16. Por meio deste dispositivo, até 30% da arrecadação com contribuições sociais podem ser dispendidos em outras áreas que não a seguridade social. Cabe ressaltar, entretanto, que próprio dispositivo assegura que a DRU não pode afetar os benefícios do RGPS, ou seja, independentemente da DRU, a União é obrigada a cobrir o déficit do RGPS. É importante, neste sentido, lembrar que as contribuições sociais foram o meio encontrado no final dos anos 90 e início dos anos 2000 pela União para aumentar a carga tributária sem ter de transferir parte dos tributos para os entes subnacionais, como ocorre com a maioria dos impostos. Finalmente, não há hierarquia entre a norma que outorga competência para a União instituir contribuições sociais (CF, art. 195) e a DRU (ADCT), art. 76: ambas são normas constitucionais. Logo, não há que se falar em inconstitucionalidade da DRU.

Em suma, o déficit do RGPS e dos RPPS não se deve à DRU e não é incompatível com superávit da seguridade social. Ademais, mantidas as regras atuais, o déficit do RGPS e dos RPPS tende a se agravar no tempo, exigindo cortes em outras despesas e/ou aumentos na carga tributária.

  1. RPPS

Na União, nos Estados e no Distrito Federal, a relação entre o número de servidores ativos e os aposentados e pensionistas está próxima de 1, demonstrando grande desequilíbrio entre as receitas de contribuições e as despesas com o pagamento de benefícios de seus respectivos RPPS. Em 2016, o RPPS da União teve déficit de R$ 72,5 bilhões (1,3% do PIB) e os déficits somados dos RPPS dos estados e DF foram de R$ 60,9 bilhões (1,0% do PIB). A título de comparação, naquele ano o déficit do RGPS – com número de beneficiários superior a 28 milhões – foi de 1,4% do PIB.

Importante ressaltar que esse desequilíbrio não é homogêneo entre os entes federativos: os estados criados pela CF de 88 possuem número reduzido de inativos, contrastando com os estados do sul e sudeste, onde a despesa com inativos é mais relevante. No Rio Grande do Sul, mais de 60% das despesas de pessoal é relativa ao pagamento de aposentados e pensionistas, recorde entre estados, o que contribui para inviabilizar a reposição de servidores aposentados e a dificultar o cumprimento do piso salarial do magistério[12]. A União e alguns entes subnacionais, como o estado de São Paulo, regulamentaram previdência complementar. Os servidores admitidos após a regulamentação desses fundos de previdência complementar estão sujeitos ao teto do RGPS. Como nos RPPS as contribuições dos servidores financiam as aposentadorias e pensões, é de se esperar que em primeiro momento o déficit dos RPPS aumente (os novos servidores contribuem pelo teto do RGPS e maioria de inativos e pensionistas recebe benefícios superiores ao teto do RGPS) para depois diminuir. Deve-se ter em mente que a heterogeneidade de conceitos adotados pelos entes subnacionais pode significar que os déficits dos RPPS dos entes subnacionais sejam ainda maiores que os informados[13]. Finalmente, devido à ausência de um teto de benefícios para a maior parte dos inativos e pensionistas, os RPPS contribuem para aumentar a concentração de renda no Brasil:

(…) o grupo dos funcionários públicos cujas aposentadorias e pensões excedem o teto representa menos de 5% dos beneficiários, mas se apropria de quase 20% dos recursos distribuídos pela Previdência.(…) No RPPS, o efeito sobre a desigualdade da fração dos benefícios que ultrapassa o teto vigente para o setor privado é suficiente para anular os efeitos progressivos de todas as contribuições para a Previdência dos setores público e privado somadas. Tal efeito negativo sobre a desigualdade persistirá durante décadas, posto que a convergência entre os dois regimes ocorrerá apenas no longo prazo.[14]

 

  1. A PEC 287/16

 

A PEC 287/16 “(reforma da previdência”) tem o objetivo declarado de trazer sustentabilidade financeira para o RGPS, os RPPS e para o BPC, adequando-os à transição demográfica. A PEC 287/16 também visa a unificar as regras para concessão de aposentadoria dos RPPS  e dos RGPS dos servidores civis, d o setor urbano e rural, homens e mulheres, além de reformular o BPC. Os servidores públicos militares não estão contemplados pela PEC 287/16, pois a previdência dos militares é disciplinada por normas infraconstitucionais.

Pela reforma proposta, a aposentadoria poder-se-ia se dar em caso de incapacidade permanente para o trabalho (CF, art. 40, I para os RPPS e art. 201, I para o RGPS), voluntariamente após o atingimento cumulativo de 65 anos de idade e 25 anos de contribuição para a previdência (CF, art. 40, III para os RPPS e art. 201, § 7º para o RGPS) e, no caso de servidores públicos civis, compulsoriamente aos 75 anos de idade (CF, art. 40, III). Ficam extintas as aposentadorias especiais, como a de professores do ensino básico (CF, art. 40, §4º e art. 201, §1º), exceto para pessoas com deficiência e pessoas “cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que efetivamente prejudiquem a saúde, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupações”, tal como definido em lei complementar. Para pessoas com deficiência e quem desenvolve atividades prejudiciais à saúde, pode-se reduzir em até 10 anos a idade mínima e em até 5 anos o tempo de contribuição (CF, art. 40, §4º-A e art. 201, §1º-A).

O valor da aposentadoria seria de 51% da média real dos salários de contribuição, acrescido de 1% por ano trabalhado, até o limite de 100% (CF, art. 40, §3º para os RPPS e art. 201, §7º-B para o RGPS). Assim, uma pessoa que se aposentar com 65 anos e 25 anos de contribuição teria rendimentos correspondentes a 76% (51% + 25%) da média de salários de contribuição e a aposentadoria integral somente seria concedida a partir de 49 anos de contribuição. As aposentadorias por incapacidade permanente decorrentes de exclusivamente de acidente de trabalho corresponderiam a 100% das médias reais de salários de contribuição (CF, art. 40, §3º-A para os RPPS e art. 201, §3º-A para o RGPS). O valor das pensões por morte seria de 50% do valor da aposentadoria, acrescido de 10% por dependente, até o limite de 100% (CF, art. 40, §7º para os RPPS e art. 201, § 16 para o RGPS). O piso de um salário mínimo para os benefícios do RGPS seria mantido.

Além disso, ficam vedados o acúmulo de mais de uma aposentadoria, mais de uma pensão por morte ou aposentadoria e pensão por morte (CF, art. 40, §6º e art. 201, § 17), podendo o segurando optar pelo benefício de valor mais alto. A medida visa a eliminar uma distorção que torna o sistema mais regressivo, pois “em 2014, 2,4 milhões de beneficiários acumulavam aposentadoria e pensão, sendo que 70,6% desses situam-se nos três décimos de maior rendimento domiciliar per capita brasileira, denotando a falta de progressividade desse benefício. O percentual de pensionistas que acumulavam pensão e aposentadoria cresceu de 9,9%, em 1992, para 32,4%, em 2014”.

O BPC, atualmente concedido para idosos pobres com no mínimo 65 anos, passa a ter a idade mínima aumentada em 1 ano a cada 2 anos, contados a partir da promulgação da emenda constitucional (PEC 287/16, art. 19), até chegar a 70 anos. Além disso, o critério de pobreza para a obtenção do benefício, que atualmente é de renda familiar per capita inferior a um salário mínimo, deve ser regulamentado em lei. Por fim, o BPC para idosos e pessoas com deficiência deixaria  ter como o piso o salário mínimo.

A PEC 287/16 também prevê regra de transição para os homens com 50 anos ou mais e as mulheres com 45 anos ou mais na data da promulgação da emenda constitucional. Essas pessoas terão direito à aposentadoria quando atingirem os requisitos de idade e tempo de contribuição atualmente em vigor e um tempo de contribuição adicional de 50% sobre o que faltava para atingir o tempo de contribuição mínimo na data de promulgação da emenda constitucional – isso também é válido para professores, policiais e trabalhadores rurais e policiais. Para trabalhadores rurais, o tempo de trabalho comprovado até a data de promulgação da emenda constitucional será considerado equivalente ao tempo de contribuição.

Além disso, cada vez que a expectativa de sobrevida da idade mínima de aposentadoria aumentar 1 ano, a idade mínima de aposentadoria também aumentará em 1 ano (CF, art. 40, §22 e art. 201, §15). Em 2015, a expectativa de sobrevida aos 65 anos era de 18,4 anos e naquele ano se projetava que em 2060 a expectativa de sobrevida será de 21,2 anos. Desse modo, mantidas as atuais tendências demográficas, a idade mínima de aposentadoria aumentará para 67 anos em 2060. A medida visa a evitar a necessidade de novas rodadas de reforma da previdência no futuro – como tem ocorrido desde o final dos anos 90.

APEC 287/16 também transfere da Justiça estadual para a Justiça Federal a competência para as causas previdenciárias relativas a acidentes de trabalho, tornando a Justiça Federal competente para conhecer de todas as demandas de natureza previdenciária (CF, art. 109).

  1. PEC 287/16: prós

Devido à transição demográfica pela qual passa a sociedade brasileira, é imprescindível que ocorra uma reforma da previdência, pois, mantidas as regras atuais, os déficits do RGPS e dos RPPS reduzirão a capacidade do Estado ofertar serviços públicos, além de exigir uma carga tributária cada vez mais elevada – neste sentido, nunca é demais recordar que a carga tributária brasileira é regressiva e relativamente alta para um país com o nosso nível de renda per capita.

Segundo o INSS, em 2015, a média de idade de concessão de aposentadorias por idade foi de 60,8 anos, contra 54,7 anos nas aposentadorias por tempo de contribuição. Frequentemente se afirma que a aposentadoria por tempo de contribuição visa a contemplar as pessoas mais pobres, que começam a trabalhar mais cedo. Embora seja verdade que os mais pobres comecem a trabalhar mais cedo, deve-se reconhecer que as pessoas mais pobres estão mais sujeitas à informalidade e ao desemprego, ou seja, difícilmente conseguem se aposentar por tempo de contribuição. Há também um componente regional indesejado, pois a regra atual favorece os estados mais ricos do centro sul com maiores índices de formalização e onde também estão concentrados os beneficios superiores a 1 salário mínimo:

As regiões do Brasil onde se começa a trabalhar mais cedo são também aquelas em que as pessoas levam mais tempo para se aposentar. No Norte e Nordeste, 78,5% e 74,2% das aposentadorias contabilizadas pela Previdência no mês de junho foram pagas a quem deu entrada no benefício por idade, com mais de 65 anos, no caso dos homens, e mais de 60 anos, para as mulheres. No Sudeste, por exemplo, a principal modalidade é o tempo de contribuição – em que a idade média de entrada é de 54,7 anos -, que responde por 66,4% do total de aposentadorias. (…) No Nordeste, 74% dos benefícios previdenciários, que incluem, além das aposentadorias, categorias como auxílio-doença, valem até um salário mínimo, proporção que cai a 34,3% no Sudeste.[15]

O requisito de idade mínima de 65 anos é inspirado nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD), organização na qual todos os países-membro possuem renda per capita mais elevada que a brasileira, sendo a maioria países desenvolvidos. Em 2017, a expectativa de vida ao nascer do Brasil é de aproximadamente 76 anos, 4 a menos que a média da OECD, cuja renda per capita é maior que o dobro da brasileira (Gráfico 12). Deve-se ter em mente, entretanto, que, devido às regras de transição, a idade mínima de 70 anos estará totalmente em vigor em uma década, quando a expectativa de vida ao nascer dos brasileiros deverá ser superior a 78 anos no Brasil. Em outras palavras, a PEC 287/16 propõe uma idade mínima relativamente alta se levarmos em conta as diferenças de expectativa de vida do Brasil e dos países ricos, mas não tão mais alta quanto parece à primeira vista.

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Fonte: OECD e Banco Mundial

 

O grande problema brasileiro é que poucos países passaram por uma transição demográfica tão intensa: comparados aos países desenvolvidos, temos a renda per capita do início dos anos 50, expectativa de vida de meados dos anos 80, fecundidade da década passada e atualmente gastamos com previdência quase a mesma proporção do PIB que eles gastam (Gráfico 13).

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Fonte: OECD e Banco Mundial

 

Ademais, a previdência brasileira possui diversas regras que atuam para aumentar a concentração de renda, como os valores elevados de aposentadorias de servidores públicos, a possibilidade de acúmulo de aposentadorias e pensões e as aposentadorias por tempo de contribuição, o que beneficia desproporcionalmente o topo da pirâmide. Neste sentido, a reforma da previdência atuaria para tornar o Estado brasileiro mais progressivo.

  1. Quatro críticas

11.1 Ela não inclui servidores públicos militares, cuja previdência possui regras ainda mais generosas que a dos servidores públicos civis, não havendo sequer uma idade mínima e, dado o tempo de contribuição, aposentadorias antes dos 50 anos não são incomuns. Em 2016, o déficit da previdência dos militares foi de R$ 34,1 bilhões (0,5% do PIB), 44,1% do déficit da RPPS da União[16];

11.2 Não há estimativa, para o Brasil, das diferenças de expectativa de vida rural e urbana[17], embora a experiência internacional aponte para expectativa de vida menor na zona rural. Ademais, a exposição de motivos da PEC 287/16 afirma que o trabalho rural não seria desgastante como outrora sem apresentar comprovação empírica.

11.3 Da mesma maneira que habitantes das zonas rurais vivem menos que os das zonas urbanas, pessoas pobres possuem expectativa de vida abaixo da média. Ao estabelecer uma idade mínima de 70 anos para a obtenção do BPC, o benefício estará inacessível para milhões de idosos pobres, que atualmente fazem jus ao benefício aos 65 anos e recebem o BPC por 4 anos em média[18]. A principal justificativa para o aumento da idade mínima para recebimento do BPC é que, se a idade fosse a mesma do RGPS, não haveria incentivo para que as pessoas contribuíssem para o sistema. Entretanto, em dezembro de 2016 apenas 1,9% da arrecadação do RGPS veio de contribuintes individuais e 95,8% de empresas e entidades equiparadas. Além disso, contribuintes da previdência tem acesso não apenas às aposentadorias, mas também a pensões e auxílios.

11.4 A última crítica não é específica à PEC 287/16, mas a um padrão de interpretação jurídica extremamente regressivo e que se encontra enraizado em decorrência do patrimonialismo do Estado brasileiro: a noção de direito adquirido, cláusula pétrea da Constituição de 88. Ao longo de décadas, o Estado brasileiro concedeu privilégios para algumas categorias de servidores públicos e hoje todo tipo de absurdo do passado está albergado pelo respeito ao direito adquirido, roupagem jurídica elegante para a boa e velha manutenção do status quo.

Conclusões

A PEC 287/16 se propõe a modificar profundamente as regras da previdência e assistência social. Como reforma da previdência, a PEC 287/16 é positiva por tornar o sistema sustentável, eliminar a necessidade de ajustes futuros e eliminar algumas distorções extremamente regressivas como o acúmulo de aposentadorias e pensões. Os requisitos de idade e de tempo de contribuição propostos são um pouco mais rígidos do que demanda a realidade brasileira. Isso reflete não apenas uma estratégia de negociação que visa a ancorar o processo de barganha política e preservar alguma margem para relaxar os requisitos de aposentadoria, mas também é um meio de preservar os direitos adquiridos, que muitas vezes são a roupagem jurídica de privilégios, das gerações antigas. Em outras palavras, a reforma da previdência é severa com as gerações futuras para poder preservar regras generosas para quem hoje está aposentado ou em vias de se aposentar. A PEC 287/16 se omite em relação aos militares, responsáveis por grande parte do déficit dos regimes próprios de previdência e que ainda possuem um regime previdenciário incompatível com a demografia do século XXI. Ao meu ver, o grande problema da PEC 287/16 diz respeito à aposentadoria rural, de caráter predominantemente assistencial, e à assistência social para idosos (BPC), pois ela simplesmente ignora que a expectativa de vida é menor entre a população rural e os pobres e pressupõe, sem comprovação, que o trabalho rural em regime de economia familiar não é mais desgastante que o trabalho urbano. Embora as regras atualmente vigentes para o RGPS rural e para o BPC estejam defasadas, a reforma proposta na prática tornaria inacessível para milhões de brasileiros os benefícios mais progressivos do INSS.

[1]http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=703956777F893FE88E6F6393DBE24F91.proposicoesWebExterno2?codteor=1514975&filename=PEC+287/2016

[2] Antes da promulgação da EC 95/16, escrevi algumas considerações sobre a PEC do teto de despesas: https://bianchini.blog/2016/10/15/o-novo-regime-fiscal-e-as-vinculacoes-de-despesas-com-saude-e-educacao/

[3] http://www.previdencia.gov.br/servicos-ao-cidadao/todos-os-servicos/gps/tabela-contribuicao-mensal/

[4] RE 567.985, rel. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, j. 18-4-2013, P, DJE de 3-10-2013, com repercussão geral.

[5] http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2013/default_tab.shtm

[6] O número de benefícios correspondeu a cerca de 16% da população brasileira em 2016, mas o número de pessoas beneficiadas é menor, pois há pessoas que recebem mais de um benefício. Além disso, os benefícios do RGPS podem ser cumulados com benefícios dos RPPS.

[7] http://www.previdencia.gov.br/dados-abertos/dados-abertos-previdencia-social/

[8] https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/ldo/2016/elaboracao/projeto-de-lei/proposta-do-poder-executivo/anexo-iv.6-2013-projecoes-atuariais-para-o-regime-geral-de-previdencia-social-2013-rgps-art.-4o-ss-2o-inciso-iv-da-lei-complementar-no-101-de-4-de-maio-de-2000/view

[9]http://www.ie.ufrj.br/images/pesquisa/publicacoes/teses/2006/a_politica_fiscal_e_a_falsa_crise_da_seguraridade_social_brasileira_analise_financeira_do_periodo_1990_2005.pdf

[10] Para uma comparação internacional, vide: https://bianchini.blog/2016/09/26/521/ . Devido à revisão do PIB realizada pelo IBGE, os números referentes à carga tributária brasileira estão marginalmente diferentes.

[11]http://desafios.ipea.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3233&catid=30&Itemid=41

[12] http://www.valor.com.br/brasil/4739641/custo-de-inativo-nos-estados-supera-30-da-folha

[13] http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/01/1854085-sob-suspeita-previdencia-dos-estados-pode-ter-rombo-maior-afirma-tcu.shtml

[14] http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1844b.pdf

[15] http://www.valor.com.br/brasil/4724615/tempo-para-aposentadoria-e-maior-no-norte-e-ne

[16] http://www.valor.com.br/brasil/4851708/com-militares-deficit-da-previdencia-de-servidores-soma-r-77-bilhoes

[17] https://www.mtholyoke.edu/~koyam20m/Urbanruraldivide.html

[18] http://jornalggn.com.br/noticia/idosos-poderao-morrer-sem-ver-aposentadoria-alerta-campello

Notas sobre o ciclo de endividamento do setor privado não financeiro

O debate sobre a recessão iniciada em 2014 está centrado na crise fiscal e no aumento da dívida pública. Entendo que diversos aspectos do debate sobre a deterioração fiscal, como as pedaladas, aportes do Tesouro Nacional no BNDES e o expressivo aumento da carga de juros, são mais sintomas que causas da crise econômica. Para diversos economistas, o ciclo de endividamento privado é uma das causas mais importantes da atual crise econômica.

  1. Visão geral

O saldo de crédito bancário interno, dívida externa do setor privado não financeiro e o estoque de debêntures e notas promissórias depositadas na Cetip e CBLC aumentou de 36% do PIB em 2004 para 66,5% do PIB em 2014. Em 2015, o estoque de dívidas privadas aumentou para 69,7% do PIB, em grande medida devido à depreciação cambial, que aumentou o valor em reais da dívida externa, e ao aumento da Selic, que aumentou o valor das debêntures já emitidas. Um aspecto interessante é observar que, ao longo da série, o mercado de capitais interno ganhou espaço antes ocupado pelo endividamento externo. Ao longo de 2016, tem se verificado uma desalavancagem acelerada, com queda do estoque de dívidas do setor privado 66,4% do PIB em setembro de 2016 (Gráfico 1).

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Fonte: BCB, Cetip e BM&FBOVESPA

Com relação ao Gráfico 1, é importante observar que de 2001 a 2011 a série do BCB não distingue o crédito bancário para pessoas jurídicas (PJ) de direito público e privado. Em 2012, o endividamento de PJs de direito público era de 2,5% do PIB (9,1% do endividamento das PJs) e entre outubro de 2015 e setembro de 2016, o endividamento de PJs de direito público tinha aumentado para 4,2% do PIB (16,2% do endividamento bancário das PJs). Deste modo, nem toda a área laranja corresponde ao endividamento privado.

  1. A dualidade do mercado de crédito

 

Para uma análise adequada do mercado de crédito brasileiro, é necessário compreender a distinção entre o semento livre e o segmento direcionado – atualmente, 50,3% do estoque de crédito é direcionado. São exemplos de crédito do segmento livre o crédito consignado, o financiamento de veículos, cartão de crédito (à vista, parcelado e rotativo), capital de giro e cheque especial. No segmento livre, as taxas de juros costumam ser significativamente maiores que a taxa Selic e algumas modalidades chegam a ter taxas de juros anuais de três dígitos. No segmento direcionado, há maior grau de regulação estatal, com a determinação de que percentuais mínimos de algumas fontes de captação sejam direcionados para atividades pré-determinadas. São exemplos de crédito direcionado os empréstimos realizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o financiamento imobiliário, o financiamento agrícola e o microcrédito. O crédito direcionado possui prazos maiores e taxas de juros significativamente mais baixas que o livre. Em setembro de 2015, a taxa de juros média anual do crédito direcionado era de 10,4% para pessoas físicas (PFs) e 12,0% para PJs – ambos menores que a Selic acumulada nos últimos 12 meses, 14,2%. Já o custo médio anual do crédito no segmento livre era de 73,3% para PFs e 29,8% para PJs (Gráfico 2).

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Fonte: BCB

Embora seja mais vantajoso do ponto de vista dos tomadores, o crescimento do crédito direcionado tem limites objetivos nas fontes de captação de poupança vinculadas com essas modalidades de empréstimos. Os saldos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e da caderneta de poupança dependem do comportamento da massa salarial, que têm caído em termos reais devido à recessão. Segundo, aumentos da taxa Selic, como os que ocorreram entre 2013 e 2015, diminuem a atratividade da caderneta de poupança frente a outras aplicações financeiras. Finalmente, a Selic mais alta torna as captações via Letras de Crédito Agrícola (LCA), Letras de Crédito Imobiliário (LCI) e debêntures mais onerosas. Portanto, as fontes de funding do crédito direcionado são pró-cíclicas, ou seja, tendem a se reduzir em momentos de desaceleração econômica e recessão, e são pouco competitivas frente a outros instrumentos de captação bancária.

Quadro 1: Principais modalidades de crédito direcionados e fontes de funding

  Poupança compulsória Poupança voluntária Captação de mercado
Crédito rural Caderneta de Poupança LCA
Financiamento imobiliário FGTS Caderneta de Poupança LCI
BNDES FGTS / FAT Debêntures
Massa salarial Massa salarial; Taxas de juros Taxas de juros

Fonte: Elaboração própria

Na década passada, essas limitações não eram relevantes para o crédito direcionado a partir de recursos da caderneta de poupança. Conforme se pode observar no Gráfico 3, a combinação de forte expansão do crédito direcionado após a crise de 2008 com os saques recordes na poupança desde 2015 resultaram no esgotamento da expansão do crédito direcionado a partir de recursos da caderneta de poupança.

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Fonte: BCB

Já as fontes de recursos para os desembolsos do BNDES davam sinais de esgotamento antes da crise de 2008. Por essa razão, o Tesouro Nacional já complementava as fontes tradicionais de captação do BNDES. Após a crise de 2008, o Tesouro Nacional aumentou a magnitude desses aportes, cujo saldo foi de 1,1% do PIB em 2008 para 8,6% do PIB em 2014 (Gráfico 4). Por meio deste mecanismo, o Tesouro Nacional emite títulos para o BNDES, expandindo a dívida pública bruta, mas sem aumentar a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), pois o Tesouro Nacional se torna credor do BNDES. Isso tem um custo fiscal elevado, resultado da diferença entre a taxa de captação do Tesouro Nacional, um pouco maior que a Selic, e Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), indexador da dívida do BNDES com o Tesouro Nacional. Quanto maior a diferença entre a Selic e a TJLP, maior o custo fiscal dos aportes do Tesouro Nacional no BNDES. Atualmente, a dívida do BNDES com o Tesouro Nacional é de R$ 521 bilhões (8,5% do PIB). Devido à diferença entre a Selic (14% ao ano) e a TJLP (7,5% ao ano), isso resulta em um custo anual para o Tesouro Nacional de no mínimo R$ 34 bilhões. Por essa razão, é pouco viável uma expansão indefinida dos aportes do Tesouro no BNDES[1].

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Fonte: BCB

Quadro 2: Crédito direcionado em setembro de 2016 (% do PIB)

PJ PF Total (% do Total)
Rural 1,3% 2,6% 3,9% 15%
Imobiliário 1,2% 8,6% 9,8% 38%
BNDES 9,4% 0,8% 10,2% 40%
Microcrédito 0,1% 0,1% 0%
Outros 1,5% 0,0% 1,6% 6%
Total 13,4% 12,1% 25,5% 100%

Fonte: BCB

 

  1. Periodização do Ciclo de crédito

 

4.1 Desalavancagem após a estabilização monetária: Final dos anos 90 a 2003

Nos anos 90, a integração financeira do Brasil aos mercados financeiros internacionais e a estabilização inflacionária impulsionaram o endividamento privado externo das empresas não financeiras e bancos. Com as crises cambiais de 98/99, 2001 e 2002, o setor privado iniciou um processo de redução do endividamento que perdurou até 2003 para as pessoas físicas e 2004 para as pessoas jurídicas. O endividamento do setor privado não financeiro[2] passou de 41,7% do PIB em 2001 para 37,7% do PIB em 2003. O fator mais importante para explicar essa queda foi a redução do endividamento externo do setor privado não financeiro, que caiu de 13,1% do PIB (2001) para 8,1% do PIB (2004). Um reflexo disso foi a queda da taxa de investimentos, que foi de 18,2% do PIB em 1998 para apenas 16,9% do PIB em 2003.

4.2 Boom de commodities, reformas microeconômicas e aumento do endividamento interno: 2004 a 2008

No início do governo Lula, foram feitas reformas microeconômicas que contribuíram para fortalecer as garantias bancárias e, com isso, aumentar a oferta de crédito interna e diminuir os spreads bancários:

– Crédito consignado em folha de pagamentos e INSS (Lei 10.820/03) – em setembro de 2016, o saldo do crédito consignado foi de 4,7% do PIB;

– Patrimônio de afetação em incorporações imobiliárias e instrumentos de captação de recursos para o mercado imobiliário (Lei 10.931/04) – o saldo de crédito imobiliário aumentou de 1,3% do PIB na época da publicação da Lei para 9,8% do PIB em setembro de 2016;

– Nova lei de Falências (Lei 11.101/05), que tornou a execução de garantias creditícia mais ágil[3], impulsionando arrendamento mercantil e financiamento de bens. O financiamento de veículos, por exemplo, chegou a representar 6,6% do PIB no final de 2008.

Neste período também houve o boom de commodities e a progressiva queda na taxa Selic, fatores que contribuíram para a redução no endividamento externo do setor privado não financeiro, que representava apenas 3,6% do PIB no final de 2008. Já o endividamento bancário das pessoas físicas aumentou para 17,2% do PIB, o endividamento bancário das pessoas jurídicas para 22,5% do PIB e o estoque de debêntures e notas promissórias registrados na Cetip e BM&FBOVESPA foi para 8,6% do PIB, contra apenas 2,5% do PIB em 2004. Neste período, as empresas de maior porte substituíram a dívida externa por emissão de debêntures no mercado de capitais brasileiro.

No período, o PIB cresceu em média 4,8% ao ano, contra 2,1% ao ano no quinquênio anterior. A taxa de investimentos teve aumento expressivo, indo de 16,9% do PIB (2003) para 21,6% do PIB (2008).

4.3 Estagnação do crédito no segmento livre e expansão das outras fontes de financiamento: 2009 a 2014

 

Uma das consequências imediatas da crise financeira internacional foi empossar a liquidez, travar o mercado de crédito e derrubar as taxas de juros para próximo de zero nos países desenvolvidos. No Brasil, apesar das mudanças nos requerimentos compulsórios e queda na taxa Selic, o crédito no segmento livre ficou praticamente estagnado, crescendo de 26,8% do PIB (dez/08) para 27,7% do PIB (dez/14). Isso ocorreu exclusivamente devido ao aumento no endividamento de pessoas físicas, de 12,7% do PIB (dez/08) para 13,8% do PIB (dez/14), que compensou a queda das pessoas jurídicas, de 15,5% do PIB (dez/08) para 13,8% do PIB (dez/14). O aumento do endividamento privado ocorreu devido ao crescimento do crédito direcionado, que cresceu de 12,9% do PIB (dez/08) para 25,3% do PIB (dez/14). O aumento do crédito direcionado se deu tanto entre PF quanto PJ, ainda que o aumento do endividamento das pessoas jurídicas tenha sido menos intenso (Gráfico 5).

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Fonte: BCB

O Tesouro Nacional foi fundamental para dar suporte à expansão do crédito direcionado devido aos limites intrínsecos à expansão deste tipo de crédito em meio à desaceleração econômica que se verificou após a crise de 2008. Neste sentido, além dos aportes do Tesouro Nacional no BNDES (Gráfico 4), houve aumento de subsídios ao crédito agrícola, ao financiamento imobiliário à população de renda média e baixa (Minha Casa, Minha Vida) e ao Programa de Sustentação dos Investimentos (PSI) – o atraso no pagamento destes subsídios foi o cerne do debate sobre as pedaladas fiscais, que motivaram o parecer do TCU pela rejeição das contas do executivo federal em 2014 e a quitação, em dezembro de 2015, dos passivos gerados em anos anteriores[4].

O aumento da liquidez internacional contribuiu para o endividamento externo, que aumentou de 3,6% do PIB (dez/08) para 4,5% do PIB (dez/2014). Internamente, a taxa Selic em níveis historicamente baixos impulsionou aumento do endividamento das empresas em debêntures e notas promissórias, que passou de 8,6% do PIB (dez/08) para 12,2% do PIB (dez/14).

Entre 2009 e 2014, o PIB teve desaceleração expressiva em relação ao período anterior, crescendo em média 2,7% ao ano. Além disso, a participação da indústria no PIB caiu de 23,1% em 2008 para 20,6% do PIB em 2014. Ainda assim, graças à expansão do crédito direcionado amparada pelo Tesouro Nacional, a taxa de investimentos se manteve acima de 20% do PIB durante o período, encerrando 2014 em 20,9% do PIB.

 

4.4 Crise fiscal, desalavancagem e depressão econômica: a partir de 2015

 

A partir de 2014 e com mais intensidade em 2005, formou-se uma tempestade perfeita sobre a economia brasileira:

– Queda da arrecadação real da União[5];

– Aumento do déficit em transações correntes de 3,0% do PIB em 2013 para 4,3% do PIB em 2014, apesar da forte desaceleração do PIB, que saiu de crescimento de 3% em 2013 para apenas 0,1% em 2014, gerando pressões por desvalorização cambial;

– Esvaziamento dos reservatórios das hidrelétricas para níveis historicamente baixos (Gráfico 6), gerando risco real de racionamento de energia elétrica e a necessidade de elevação das tarifas;

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Fonte: Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS)

Para mitigar a queda da arrecadação e os efeitos inflacionários da depreciação cambial combinada com aumento do custo da energia elétrica, em 2015 a Fazenda iniciou um processo de ajuste fiscal e o Banco Central intensificou o aperto da política monetária iniciado em 2014, levando a Selic para o maior patamar em uma década[6]. O crédito direcionado, que havia sustentado a expansão no pós-crise, teve seu funding estrangulado por redução de subsídios, encerramento dos aportes do Tesouro Nacional no BNDES, queda da massa salarial e diminuição da atratividade da caderneta de poupança frente a outras aplicações financeiras. Além disso, a própria recessão aumentou a inadimplência e os atrasos no pagamento do crédito tanto nos segmentos livre (Gráfico 7), quanto direcionado (Gráfico 8). No segmento livre, o ajuste se deu principalmente pelo aumento das taxas de juros (Gráfico 2), ao passo que no segmento direcionado, com taxas de juros reguladas, o resultado foi interromper a expansão dos empréstimos (Gráfico 5). O saldo do financiamento de veículos, que chegou a 6,6% do PIB em 2008, caiu para apenas 2,8% do PIB em setembro de 2016, menor valor da série histórica iniciada em março de 2007.

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Fonte: BCB

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Fonte: BCB

Entre dezembro de 2014 e setembro de 2016, o setor privado não financeiro reduziu a dívida externa em USD 2,1 bilhões, mas, devido à depreciação cambial, a dívida externa do setor privado não financeiro aumentou de 4,8% para 6,4% do PIB. Algo análogo ocorreu no mercado de capitais devido ao aumento da Selic: no mesmo período, o estoque de debêntures aumentou em R$ 129,1 bilhões, sendo apenas R$ 40,6 bilhões decorrentes de emissões primárias.

Cabe ressaltar que parte das perdas que resultaram da depreciação cambial foi compensada pelos swaps cambiais emitidos pelo BCB. Entre dez/08 e dez/14, a dívida externa do setor privado financeiro e não financeiro aumentou em USD 137,3 bilhões, enquanto a exposição de swaps cambiais emitidos pelo BCB aumentou em USD 97,8 bilhões. Em 2015, a maxidesvalorização cambial aumentou a dívida externa privada dos bancos e do setor não financeiro em R$ 315,6 bilhões, o que foi parcialmente compensado com o prejuízo de R$ 102,6 bilhões do BCB com swaps cambiais. Neste sentido, os swaps cambiais ajudaram a mitigar o impacto negativo da depreciação cambial sobre o custo do endividamento externo de empresas não financeiras e bancos, exercendo papel de estabilizador sistêmico. Ainda assim, a maioria dos analistas econômicos tem dado uma ênfase excessiva no custo fiscal e na influência dos swaps na taxa de câmbio, apesar de estudo recente concluir que apenas intervenções inesperadas do BCB influenciam na taxa de câmbio[7] e os swaps terem gerado prejuízo acumulado de apenas R$ 22,5 bilhões, menos de 0,5% do PIB, entre 1/1/2008 a 21/10/2016.

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Fonte: BCB

Em 2015 o PIB caiu 3,8% há expectativa de outra queda do PIB superior a 3% em 2016. Entre o segundo semestre de 2015 e o primeiro semestre de 2016, a taxa de investimentos caiu para 16,1% do PIB, a menor desde 1995.

  1. A dívida bancária das pessoas jurídicas

 

Conforme se pode observar no Gráfico 10, até a crise de 2008 havia tendência de aumento do endividamento das PJs tanto no segmento livre, quanto no direcionado. Entre 2009 e meados de 2015, houve diminuição do endividamento no segmento livre e aumento no direcionado. A partir de meados do ano passado e com mais intensidade neste ano, há tendência de queda acentuada no endividamento de PJs nos dois segmentos: em setembro de 2016, o saldo de endividamento bancário das PJs do setor privado era de 21,5% do PIB, menor valor da série iniciada em 2012.

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Fonte: BCB

  1. A dívida bancária das pessoas físicas

 

Diferentemente das empresas, o endividamento das famílias aumentou tanto no segmento livre quanto no direcionado após crise de 2008 e só começou a cair em 2016. O endividamento das famílias aumentou tanto em modalidades mais baratas, como financiamento imobiliário, rural, consignado, cartão de crédito à vista e veículos, quando no crédito rotativo, que costuma ter taxas de juros anuais de três dígitos. No segmento livre, o financiamento de veículos tem caído como proporção do PIB desde 2009 e desde meados de 2014 bate sucessivos recordes negativos, atingindo, em setembro de 2016, o menor valor em uma década. Já os financiamentos rotativos, expressivamente mais caros, encontram-se em torno de 3% do PIB desde o final de 2014 (Gráfico 11).

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Fonte: BCB

O aumento no endividamento em crédito rotativo em ambiente de forte aumento das taxas de juros no segmento livre (Gráfico 2) explica porque, a despeito da brutal redução das dívidas bancárias não relacionadas ao financiamento imobiliário (Gráfico 12), o comprometimento da renda das famílias com dívidas no âmbito do Sistema Financeiro Nacional (SFN) está relativamente estável desde 2013 (Gráfico 13).

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Fonte: BCB

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Fonte: BCB

Considerações finais

 

No início da década passada, uma série de reformas microeconômicas fortaleceram as garantias bancárias e impulsionaram o crédito bancário interno. Em geral, às pessoas de menor risco são ofertadas linhas de crédito com garantias (crédito direcionado, consignado e veículos), enquanto a maior parte da oferta de crédito sem garantias (p. ex. cheque especial e rotativo do cartão de crédito) é voltada para clientes de alto risco (seleção adversa). A partir da crise de 2008, o crescimento do crédito passou a depender do segmento direcionado, fortemente dependente de subsídios do Tesouro Nacional. Com a crise fiscal iniciada em 2014, o modelo vigente de aumento do crédito no segmento direcionado se esgotou.

Adicionalmente, com a queda das taxas de juros internas em meados da década passada, o mercado de capitais interno passou a ocupar parte do espaço dos empréstimos externos para o financiamento das empresas de maior porte. A partir de 2014, a elevação dos juros e a depreciação cambial aumentaram expressivamente os custos financeiros das empresas, o que seria ainda mais intenso não fossem as intervenções do BCB por meio da oferta de swaps cambiais.

Com lucros em queda[8], aumento no custo financeiro das debêntures e da dívida externa e juros bancários em alta, as empresas têm reduzido investimentos para diminuir o grau de endividamento, agravando a recessão. Já as famílias, que nos últimos anos se endividaram principalmente em financiamentos imobiliários, compensam momentaneamente a queda nos rendimentos recorrendo ao crédito rotativo, com taxas muito altas. A maior carga financeira incidentes sobre o setor privado, por sua vez, agrava a recessão, resultando no aumento dos índices de inadimplência e atrasos. No curto-prazo, os bancos têm respondido por meio do racionamento de crédito e aumento de taxas de juros, o que agrava ainda mais o sobreendividamento dos agentes privados. Se a atual situação se prolongar, a crise econômica irá resultar em crise do setor bancário.

Diante da crise fiscal – neste ano, o déficit primário será superior a 2% do PIB e a dívida bruta já é superior a 70% do PIB – e do alto custo dos subsídios creditícios do Tesouro Nacional, é improvável que a recuperação se dê por uma retomada da política econômica adotada entre 2009 e 2014. Por outro lado, a elevada taxa de desemprego, a ociosidade na indústria, as expectativas inflacionárias em queda e a taxa Selic próxima das máximas em uma década indicam haver espaço para uma queda mais expressiva da taxa Selic. A queda da Selic diminuiria a carga financeira das empresas, impulsionaria as emissões no mercado de capitais, diminuiria o custo da dívida pública, aumentaria a competitividade da caderneta de poupança frente a outros passivos bancários e ajudaria a enfraquecer a tendência de sobrevalorização da taxa de câmbio, impulsionando a retomada da economia no curto-prazo. Por outro lado, dada a segmentação do mercado de crédito, é improvável que uma baixa expressiva da Selic diminua significativamente o comprometimento da renda das pessoas físicas endividadas com créditos rotativos. Neste caso, a solução deve se dar por reformas microeconômicas que facilitem a renegociação de dívidas e pela criação de um regime falimentar voltado para pessoas físicas.

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2015/12/15/consideracoes-sobre-o-papel-do-bndes-um-debate-desonesto-2/

[2] Dívida bancária interna das pessoas físicas e jurídicas, endividamento externo do setor privado não financeiro e estoque de debêntures e notas promissórias depositadas na Cetip e CBLC/BM&FBOVESPA. Até 2011, inclui dívida pública bancária que, entretanto, representava menos de 10% do endividamento bancário.

[3] Para a relação entre a velocidade de execução judicial de garantias e acesso ao crédito, vide: http://www.bcb.gov.br/pec/wps/ingl/wps425.pdf

[4] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/04/05/pedaladas-fiscais-e-impeachment/

[5] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/10/15/o-novo-regime-fiscal-e-as-vinculacoes-de-despesas-com-saude-e-educacao/

[6] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/10/08/consideracoes-sobre-a-politica-monetaria-i-inflacao-impacto-fiscal-e-competitividade/

[7] https://www.bcb.gov.br/pec/wps/port/TD413.pdf

[8] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/09/26/521/

O Novo Regime Fiscal e as vinculações de despesas com saúde e educação

Introdução

 

No início desta semana, escrevi breves considerações sobre alguns argumentos distorcidos que vêm sendo usados para defender o Novo Regime Fiscal introduzido pela Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 241: i. a falsa ideia que a alta recente na dívida pública decorreria principalmente de elevados déficits primários, ii. a omissão de que até 2013 o setor público brasileiro produzia elevados superávits primários, inclusive para padrões internacionais e iii. a desconsideração do fato que o desequilíbrio fiscal da União decorre principalmente da queda de receitas e não de aumento de despesas; iv. a ideia que o novo regime fiscal é a única alternativa tecnicamente factível[1].

Ainda assim, não se pode negar a existência de um grave desequilíbrio fiscal devido ao descompasso entre receitas e despesas primárias. O ajuste poderia ocorrer tanto por aumento de receitas, quanto por redução de despesas ou ainda por uma combinação de ambos. Entendo que o ideal seria um ajuste fiscal que combinasse alta nos tributos sobre renda e patrimônio com corte estrutural de despesas no longo-prazo, tal como proposto pelo ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa. Mas este não foi o caminho escolhido pelos parlamentares, que se opõem a aumentos na carga tributária. Neste sentido, qualquer ajuste é preferível a nenhum ajuste.

  1. Evolução das receitas de despesas primárias nos últimos anos

Como se pode observar no Gráfico 1, a recente queda no saldo primário decorre da combinação de uma queda brutal nas receitas reais, resultado da recessão iniciada em 2014, com a continuação da tendência de aumento vegetativo das despesas reais. O aumento atípico das receitas e despesas primárias em 2010 se deve à operação de capitalização da Petrobrás.

A trajetória das receitas reais possui quatro fases: i. aumento expressivo entre 1997 e 2005 devido à grande elevação da carga tributária (+7,2% do PIB) e baixo crescimento econômico (2,6% a.a.); ii. aumento expressivo entre 2006 e 2011 devido ao alto crescimento econômico (4,4% a.a.) combinado com relativa estabilidade da carga tributária (-0,2% do PIB); iii. relativa estabilidade entre 2012 e 2013 devido ao baixo crescimento econômico (2,5% a.a.) combinado com redução da carga tributária (-0,7% do PIB); iv. queda expressiva entre 2014 e 2016 devido à forte recessão (cerca de -2,3% a.a.) combinada com estabilidade da carga tributária[2]. Já as despesas reais têm trajetória de crescimento vegetativo, com breves interrupções durante os ajustes fiscais de 1999, 2003 e 2015, anos de início de governo – segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, primeiro mandato de Lula e segundo mandato de Dilma Rousseff, respectivamente. No longo-prazo, a conta apenas fecha em momentos de alta na carga tributária (FHC) ou alto crescimento econômico (Lula).

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Fonte: STN

O Gráfico 2 apresenta a evolução das despesas primárias reais. É fácil observar que as despesas previdenciárias (linha azul) têm crescido automaticamente e não são afetadas pelos ajustes fiscais. Entre setembro de 2015 a agosto de 2016, as despesas previdenciárias representaram 39% da despesa primária da União. Isso decorre da combinação de aumento na expectativa de vida (quase 7 anos entre 1997 e 2015), sem que houvesse mudança significativa nos requisitos de idade e tempo de serviço para aposentadoria. As despesas com pessoal ativo e inativo da União (linha vermelha), que representam 20% das despesas primárias, tiveram aumento entre 2006 e 2011 e, desde então, encontram-se relativamente estáveis em termos reais. Outras despesas obrigatórias (linha laranja), como seguro desemprego, benefícios assistenciais, subsídios etc., assim como as despesas previdenciárias, apresentam crescimento vegetativo, mas ainda assim representam pouco mais da metade das despesas previdenciárias. O salto ocorrido em dezembro de 2015 se deve à quitação das chamadas “pedaladas” realizadas até 2014. A partir de dezembro deste ano, haverá melhora no saldo primário acumulado em 12 meses em decorrência da retirada da despesa extraordinária com quitação das pedaladas da base de cálculo. Por fim, os ajustes fiscais de 1999, 2003 e 2015 recaíram principalmente sobre as despesas primárias discricionárias (linha verde), como investimentos.

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Fonte: STN

Dado o peso e a trajetória das despesas previdenciárias, fica claro que, sem uma reforma da previdência que ajuste os critérios para a concessão de aposentadorias ao aumento da expectativa de vida, todo o peso do ajuste fiscal recairá sobre despesas discricionárias como investimentos.

 

  1. A PEC 241

A PEC 241 estipula que, por 20 anos, a partir de 2017, a despesa primária da União poderá ser no máximo igual à despesa do ano anterior corrigida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). A combinação de contenção real das despesas tende a estabilizar a linha laranja do Gráfico 1. Quando a economia voltar a crescer, a receita real, representada pela linha azul do Gráfico 1, tende a aumentar e gradualmente os saldos primários da União aumentariam até se tornarem positivos.

A PEC 241 impõe limites de despesas reais separados de maneira individualizada para Poder Executivo, Poder Judiciário, Poder Legislativo, Ministério Público da União (MPU) e Defensoria Pública da União (CF, art. 102). Adicionalmente, nos primeiros três anos da vigência do Novo Regime Fiscal, o Executivo pode compensar o estouro do teto por parte dos outros poderes por meio da redução do seu próprio resultado primário (art. 102, §7º). Essa medida visa a acomodar os aumentos escalonados já aprovados para as carreiras judiciárias, bem como mitigar a reação negativa das corporações públicas[3].Tecnicamente a medida é criticável, pois pressupõe que a atual divisão de recursos entre os poderes é adequada e dá prazo maior para que os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como MPU e DPU, se adequem. Estudo publicado recentemente apontou que o Judiciário brasileiro custa percentual do PIB muito elevado em comparação com outros países[4]. Como as políticas públicas são executadas principalmente pelo Poder Executivo, do ponto de vista distributivo o ideal seria que o teto fosse mais brando com as despesas executadas pelo Poder Executivo e não o contrário.

O limite de despesas da PEC 241 não afeta os tributos transferidos da União para entes subnacionais em decorrência dos artigos 157 a 159 da Constituição (Fundos de participação de estados e municípios, IPI-Exportações, IOF-Ouro e parte do ITR para os municípios), as transferências da contribuição social do salário-educação (CF, art. 212, §6º), a distribuição royalties (art. 21, XIV) e o complemento do FUNDEB pela União (art. 60, V do ADCT), conforme disposto no art. 102, §6º, I. Com exceção da última rubrica, essas transferências não são despesas, mas deduções da receita da União. Mesmo que não estivessem explicitamente mencionadas no texto da PEC, tais transferências não poderiam ser afetadas pelo congelamento de despesas reais, pois afrontariam o pacto federativo. Há outras exceções: créditos extraordinários, despesas com Justiça Eleitoral (eleições são realizadas de 2 em 2 anos e não faz sentido que o teto seja em relação ao ano anterior, pois a despesa de anos ímpares é significativamente menor que a de anos pares), transferências obrigatórias derivadas de lei e despesas de aumento de capital de empresas não dependentes (a capitalização de estatais é uma despesa realizada esporadicamente e não faz sentido que entre no teto).

Para o poder ou órgão que extrapolar o limite individualizado de despesas, há uma série de restrições que operam de pleno direito (art. 104). Relativamente às despesas de pessoal, ficariam vedadas a concessão de vantagens e reajustes a servidores (I), a criação de cargos ou funções que impliquem aumento de despesas (II), a alteração de estruturas de carreiras que resultem em aumento de despesas (III), a realização de contratações (IV) e concursos públicos (IV), bem como a criação de auxílios (V). O poder ou órgão também fica proibido de criar despesa obrigatória (VI) ou aumentar as despesas obrigatórias já existentes acima da inflação (VII).

O aspecto mais controvertido da PEC é a suspensão das normas que estipulam aplicação de recursos mínimos para educação e saúde. Atualmente, a União é obrigada a gastar 18% da receita líquida de impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). Na saúde, a aplicação mínima foi modificada pela Emenda Constitucional 86/15, a qual determinou que a União aplique 15% da Receita Corrente Líquida (RCL) em ações e serviços públicos de saúde (ASPS). A EC 86/15 estabeleceu, no art. 86 do ADCT, um cronograma gradual de implementação dos gastos mínimos com ASPS, indo de 13,2% em 2016 a 15% em 2020 (Quadro 1).

Quadro 1: Mudança nas despesas mínimas com saúde e educação

Atual PEC 241 (ADCT, art. 105)
Manutenção e desenvolvimento de ensino (MDE) CF, art. 212 18% da Receita líquida de impostos Valor de 2017: 18% da Receita líquida de impostos; A partir de 2018: mínimo de 2017 corrigido pelo IPCA
Ações e serviços públicos de saúde (ASPS) CF, art. 198, §2º, I: 15% da RCL, com regra de transição (13,2% em 2016, 13,7% em 2017, 14,1% em 2018 e 14,5% em 2019) Valor de 2017: 15% da RCL; A partir de 2018: mínimo de 2017 corrigido pelo IPCA
  1. Sobre a possibilidade de remanejamento de recursos de outras áreas para saúde e educação

 

Um argumento comum entre os defensores da PEC 241 é que o congelamento de despesas reais, por ser individualizado para o Poder Executivo, não impede que as despesas reais de saúde e educação aumentem, pois que muda é a apenas aplicação mínima para saúde e educação. Embora seja formalmente verdadeiro, é improvável que isso ocorra, pois a maioria das despesas primárias, como previdência e funcionalismo, é rígida, havendo pouca margem para remanejamento do orçamento. Adicionalmente, nos primeiros anos é provável que o Poder Executivo seja forçado a absorver parte da extrapolação de teto de outros órgãos. Ademais, mesmo que a reforma da previdência seja realizada rapidamente, ela levará tempo para surtir efeito na trajetória das despesas. Desse modo, é provável que a redução das despesas mínimas com saúde e educação contribuam para o atingimento das metas fiscais. Não faria sentido suspender a atual sistemática de despesas mínimas com saúde e educação se isso não fosse necessário para o cumprimento do Novo Regime Fiscal.

 

  1. Efeitos da PEC 241

 

4.1 Efeito anticíclico inicial

 

Para 2017, o teto de despesas será corrigido em 7,2% em relação às despesas primárias de 2016 (art. 102, § 1º, II). No cenário de mercado do Relatório de Inflação do Banco Central, é esperado IPCA de 4,9% em 2017 e 4,6% em 2018[5]. Ou seja, caso as despesas atinjam o teto, uma hipótese bastante plausível dada a rigidez de despesas públicas, haveria incremento real de despesas de pouco mais de 2% em 2017 e 0,5% em 2018. Além disso, como atualmente o deflator do PIB se encontra abaixo do IPCA (em 2015 o IPCA foi de 10,7%, contra deflator do PIB de cerca de 8%), em 2017, a despesa primária crescerá tanto em termos reais, quanto como proporção do PIB. Para 2018 já se espera um crescimento do PIB maior que em 2017. Por essa razão, em 2018 as despesas teriam pequeno crescimento real, mas cairiam como proporção do PIB. É a partir de 2019 que as despesas tendem a ficar estáveis em termos reais e decrescentes como proporção do PIB.

Como visto no item 1, em anos de início de governo as despesas reais já tenderiam a cair, de modo que é a partir de 2020 que os efeitos do novo regime fiscal tendem a ser mais fortes. Entretanto, se a economia estiver em crescimento, a contração fiscal a partir de 2019 contrabalançaria a expansão fiscal de 2017-18, como deve ser uma política anticíclica.

4.2 Aumento da eficiência da política monetária e queda da taxa Selic

O teto de despesas de cada ano será corrigido pela inflação do ano anterior (art. 102, II). Por isso, nos anos em que houver queda na inflação, haverá aumento das despesas reais. Já nos anos em que a inflação aumentar, haverá queda nas despesas reais. Neste sentido, o teto de despesas irá tornar a política fiscal complementar à política monetária e, com isso, contribuir para aumentar a eficiência da política monetária e, no médio prazo, reduzir o patamar da taxa Selic, que atualmente se encontra tanto em termos nominais, quanto reais, no nível mais elevado em uma década.

4.3 Contenção do salário mínimo

Em 2015, as despesas primárias foram de R$ 1.159, sendo R$ 59,4 bilhões (5,1%) de MDE, R$ 100 bilhões (8,6%) de ASPS e R$ 479 bilhões (41,3%) de previdência e benefícios assistenciais (LOAS e BPC) que têm o salário mínimo como piso. Portanto, pelas ordens de grandeza envolvidas é fácil intuir que o salário mínimo tende a ser uma variável de ajuste essencial. Uma alternativa para que o salário mínimo não fosse tão afetado seria a desvincular o piso dos benefícios assistenciais e de esquemas subsidiados de aposentadoria (p. ex. rural, MEI) ao salário mínimo.

Devido à importância do salário mínimo como formador dos salários de base da economia, o novo regime fiscal pode afetar negativamente o rendimento da população de baixa renda e aumentar a concentração de renda. É importante lembrar que grande parte da melhora na distribuição de renda observada entre 2002 e 2014 decorreu do mercado de trabalho, com papel de destaque para a valorização real do salário mínimo[6]. Por outro lado, também deve ser reconhecido que, a partir de 2015, mesmo com a política de valorização do salário mínimo em vigor, a concentração de renda teve a primeira piora em mais de uma década[7].

 

4.4 Custeio da educação

 

4.4.1. Fontes de recursos e vinculações de despesas

 

As principais fontes de custeio da educação:

A) Destinação de pelo menos 25% das receitas líquidas de impostos dos estados, Distrito Federal (DF) e municípios e 18% da receita de impostos da União (CF, art. 212) com despesas de MDE. A receita líquida é a arrecadação de impostos de competência do próprio ente federativo acrescida das transferências de impostos recebidas e deduzida das transferências de impostos realizadas. A Constituição Federal (CF) estabelece as competências tributárias (arts. 153 a 156) e as transferências (arts 157 a 159). Os impostos transferidos a outros entes federativos são deduções à base de cálculo de MDE e as transferências de impostos recebidos integram a base de cálculo de MDE. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) determina aquilo que pode (art. 70) ou não (art. 71) ser considerado MDE para fins de atendimento do mínimo constitucional.

B) Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico (FUNDEB), disciplinado no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), composto por 20% dos tributos de competência estadual (ICMS, IPVA e ITCMD), dos impostos de competência da União transferidos para entes subnacionais (exceto os repasses do IOF sobre ouro) e de complementação da União para assegurar um valor mínimo por aluno (inciso V). O FUNDEB é distribuído para cada ente federativo em função do número de alunos do ensino básico (creche, pré-escola, ensino fundamental e médio) e a complementação da União visa a assegurar um valor mínimo por aluno. Para entes federativos com menor arrecadação de impostos e/ou maior número de matrículas no ensino básico, os repasses do FUNDEB são maiores que as deduções. Todos os recursos do FUNDEB devem ser aplicados em educação básica, sendo no mínimo 60% destinado à remuneração de profissionais do magistério. O saldo líquido recebido (p. ex município de São Paulo) ou transferido (p. ex estado de São Paulo) para o FUNDEB deve ser somado/subtraído às despesas com MDE para comprovação do atendimento ao mínimo constitucional.

Deve-se notar que o FUNDEB não aumenta os recursos destinados à educação, mas apenas redistribui parte deles de maneira mais equitativa. Isso porque: i. FUNDEB é composto por 20% de alguns impostos que compõem a receita líquida de entes subnacionais que, por determinação constitucional, têm o dever de aplicar 25% dos impostos em MDE; ii. O FUNDEB é totalmente vinculado a despesas de MDE na educação básica; iii. a União usa sua contribuição própria ao FUNDEB para comprovar despesas com MDE.

C) Contribuição social do salário-educação, tributo competência exclusiva da União e transferido aos entes subnacionais em função do número de alunos da rede pública de ensino (CF, art. 212, §§s 5º e 6º).

D) 75% da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural (royalties do pré-sal), conforme a Lei 12.858/13, art. 2º.

E) Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE), criado pela Lei 5.537/68, e que conta, entre outros, com recursos provenientes de loterias.

Cabe lembrar que a Emenda Constitucional 93/16, que prorroga a desvinculação de receitas (DR) para a União e a estende para municípios não se aplica aos mínimos constitucionais de saúde e educação, nem às receitas que pertencem aos entes subnacionais decorrentes de transferências previstas na CF, ou seja, a DR não afeta as fontes de custeio da educação e saúde, como chegou a ocorrer na época em que a DR da União se aplicava aos impostos.

Segundo a Receita Federal do Brasil (RFB), em 2015 a arrecadação de impostos de competência de estados e municípios foi de R$ 539,1 bilhões e segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a União transferiu R$ 167,2 bilhões para entes subnacionais (incluídas as deduções para o FUNDEB) e obteve receita líquida de impostos de R$ 258,6 bilhões[8]. Deduz-se, a partir de uma leitura sistemática da Constituição, que, em 2015, no mínimo R$ 223,1 bilhões da receita de impostos (3,8% do PIB) deveriam ser aplicados com MDE.

Quadro 2: Receitas de impostos e MDE (2015)

Arrecadação (R$ bi) Mínimo para MDE (%) Mínimo para MDE (R$ bi) %
Impostos dos estados 439,2 25% 109,8 49%
Impostos dos municípios 99,9 25% 25,0 11%
Impostos transferidos da União para entes subnacionais 167,2 25% 41,8 19%
Receita líquida de impostos da União 258,6 18% 46,5 21%
Total 964,9 N/A 223,1 100%

Fonte: Receita Federal do Brasil (RFB) para impostos de estados e municípios e Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Também é importante se ter em mente que há diferenças conceituais entre MDE, função educação e despesas realizadas pelas secretarias de educação e pelo Ministério da Educação (MEC). Além disso, muitos estados e municípios determinam, em suas Constituições e Leis Orgânicas, despesas mínimas com educação superiores às do art. 212 da CF. É o caso, por exemplo, do município de do estado de São Paulo. Logo, o conceito de despesas com educação é polissêmico, e a PEC 241 altera apenas as despesas mínimas com MDE da União, que em 2015 representaram 19% das despesas mínimas com educação.

4.4.2. Os 10% do PIB para educação

A Meta 20 do Plano Nacional da Educação (PNE), aprovado pela Lei 13.005/14, é de “ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto – PIB do País no 5o(quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio.” Embora seja uma meta bem-intencionada, a meta do PNE é muito genérica e de implementação improvável. Ao contrário dos fundos vinculados à educação e das despesas de MDE, não há determinação de quais despesas podem ser consideradas investimento público em educação pública. Além disso, a meta do PNE é global, para o somatório de despesas da União, estados, DF e municípios, de modo que é impossível a responsabilização de administradores pelo não cumprimento da Meta 20. Por ser inexequível, ainda no primeiro governo da ex-presidenta Dilma, a área econômica era contraria à meta de 10% do PIB para educação[9].

4.4.3. Fontes de custeio da educação na União

Segundo o Tesouro Nacional, em 2015 a União arrecadou R$ 425,7 bilhões em impostos (A). Desse montante, R$ 167,2 bilhões foi transferido para entes subnacionais (B+C+D+E+F+G), resultando em uma receita líquida de impostos (H) de R$ 258,6 bilhões. Dos recursos transferidos, R$ 62,4 bilhões (100% do FUNDEB e pelo menos 25% das outras transferências de impostos) deverão ser dispendidos pelos entes subnacionais com MDE na educação básica. Da receita líquida de impostos, pelo menos R$ 46,5 bilhões (18%) devem ser aplicados pela União em MDE. Além das receitas de impostos, a União teve receitas de R$ 14,8 bilhões para aplicar diretamente e transferir para entes subnacionais aplicarem os recursos em educação.

Quadro 3: Fontes de custeio da educação da União

Fontes de custeio R$ Bilhões
A Receita de impostos                               425,7
(B) IOF Ouro                                  (0,0)
(C) FPM                                (61,1)
(D) FPE                                (68,4)
(E) IPI-Exportações                                  (3,9)
(F) ITR Municípios                                  (0,8)
(G) FUNDEB                                (32,9)
H = Receitas líquidas de impostos

(A-B-C-D-E-F-G)

                              258,6
Mínimo em MDE (18% de H)                                 46,5
Salário educação                                   4,2
Outros                                 10,6

Fonte: STN

A maioria das despesas com MDE da União é com ensino superior e ensino profissionalizante não integrado ao ensino regular, refletindo as competências atribuídas no art. 211 da CF (Gráfico 3). Em 2015, a União também complementou o FUNDEB com R$ 3,8 bilhões em 2015.

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Fonte: STN

Como se pode observar no Gráfico 4, desde 2001 a União aplica mais que o mínimo constitucional com MDE, que estão acima de 22% da receita líquida de impostos desde 2012 (23% acima do mínimo em 2016). Ademais, deve-se levar em conta o aumento real das despesas da ordem de 2% previsto para o próximo ano. Dessa forma, supondo congelamento das despesas reais da educação a partir de 2018, uma hipótese razoável, dada a rigidez à baixa das despesas em geral (boa parte das despesas com MDE é gasta com pessoal), é que só após um aumento real da receita líquida de impostos de cerca de 25% as despesas de MDE ficarão abaixo do mínimo constitucional atualmente vigente. Supondo um crescimento do PIB da ordem de 2,5%-3% ao ano a partir de 2018, isso irá ocorrer próximo do final dos dez primeiros anos da vigência do novo regime fiscal, quando os indexadores poderão ser revistos por lei ordinária. Também deve ser reconhecido que o novo regime fiscal preserva as transferências e a complementação para o FUNDEB, ou seja, o novo regime fiscal preserva a educação básica, de modo que o ajuste incide sobre o ensino profissionalizante e superior.

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Fonte: STN

 

O congelamento de despesas reais da educação terá como consequência limitar a expansão do ensino superior, algo socialmente e economicamente indesejável. Atualmente, o inciso IV do art. 206 da CF, que estipula “gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais” impede que se cobre taxa de matrícula ou mensalidades em universidades públicas, conforme entendimento do STF insculpido na Súmula Vinculante 22. Durante a vigência do novo regime fiscal, uma alternativa para manter a expansão do ensino superior público seria uma emenda à Constituição que: i. mantivesse a gratuidade prevista no inciso IV do art. 206 para o ensino básico e, no ensino superior, apenas para alunos de baixa renda; ii. estipulasse que a arrecadação com as taxas de matrícula fosse destinada a um fundo especificamente destinado à expansão do ensino superior gratuito e não submetido ao novo regime fiscal.

 

4.5 Custeio da saúde

 

A Lei complementar 141/12 determina que, da receita líquida de impostos, os estados devem aplicar 12% (art. 6º) e os municípios 15% (art. 7º) em ASPS. A norma também define as despesas que podem (art. 3º) ou não (art. 4º) ser consideradas como ASPS. Até 2015, a despesa mínima com ASPS da União era a despesa do ano anterior acrescida da variação do PIB nominal. A EC 86/15 mudou a sistemática ao determinar que em 2016 a União aplicasse 13,2% da RCL em ASPS, aumentando progressivamente esse percentual até atingir 15% da RCL em 2020. Ironicamente, o aumento da vinculação de despesas a União com saúde foi um dos elementos da chamada pauta bomba, que visou a impedir o ajuste fiscal tentado por Dilma em seu segundo governo. Agora que o impeachment foi consolidado, a medida sobre nova modificação. No Gráfico 5 é possível visualizar a evolução das despesas da União com saúde em relação à RCL.

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Fonte: STN

Em 2014, os três níveis de governo gastaram R$ 216,2 bilhões com ASPS[10], sendo 43% desse montante realizada pela União. Neste sentido, a participação da União na saúde é mais importante que na educação básica. Como a PEC 241 irá revogar o art. 2º da Emenda Constitucional 86 e, com isso antecipar a aplicação mínima de 15% da RCL para 2017, o novo regime fiscal, comparativamente às normas vigentes, irá aumentar as despesas com saúde nos primeiros anos, para depois diminuí-las.

Devido ao fato do novo regime fiscal aumentar o valor base para despesa mínima com saúde, entendo que as restrições serão menos drásticas que aquelas previstas em estudo recente publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)[11], que além disso minimiza o efeito inicialmente anticíclico do novo regime fiscal (item 4.1) e desconsidera que o novo regime fiscal pode aumentar a perspectiva de crescimento do PIB ao melhorar as perspectivas de evolução do saldo primário e oferecer ambiente mais propício para a queda da dívida pública. Não adianta manter a vinculação das despesas de saúde às receitas se o PIB se mantiver em queda.

4.6 Maior ineficiência na gestão orçamentária

 

Na sistemática atual, há um incentivo muito ruim para gestores de orçamento público: cientes de que no início do ano haverá decreto de contingenciamento de despesas, o orçamento tende a ser superestimado. No primeiro semestre a restrição costuma ser mais forte e vai sendo relaxada ao longo do ano. No final do ano, os gestores que foram mais eficientes e não empenharam todas as despesas, tendem a ter o orçamento do ano seguinte reduzido. Por essa razão, quem não quer perder participação relativa no orçamento tende a perder recursos e poder) no ano seguinte. Com a PEC 241, o teto de despesas vai se transformar em meta de despesas e os gestores visarão a gastar todo o orçamento. Se não se antecipar a essa reação mais que esperada dos agentes, a PEC 241 vai exacerbar uma das maiores ineficiências da administração orçamentária no setor público.

  1. Duração do novo regime fiscal

Embora o teto de despesas da PEC 241 dure 20 anos, no 10º ano há possibilidade de revisão dos índices de correção. Como mencionado no item 1, nos 5 primeiros anos as despesas com saúde e MDE provavelmente continuariam acima dos mínimos legais atualmente vigentes. Se a partir de então o crescimento for baixo, o novo regime fiscal será um impeditivo menor que o desempenho ruim da arrecadação. Se a economia crescer muito e o superávit primário se tornar muito alto, é possível alterar o novo regime fiscal por meio de emenda constitucional – para uma Constituição que já sofreu 93 emendas, não é uma tarefa impossível. Tampouco se pode negar que, o novo regime fiscal provavelmente irá se tornar cláusula pétrea dos mercados e será preciso muito mais que vontade e apoio político para alterá-lo.

Conclusões

 

Embora boa parte do aumento da dívida pública que vem ocorrendo desde 2014 não tenha relação com os déficits primários acumulados, a situação fiscal é grave e demanda medidas duras. Ademais, ao contrário de um discurso frequente, foi a queda real de receitas, não aumento de despesas, a principal causa da transformação de superávits em déficits primários a partir de 2014. O Novo regime fiscal, a ser introduzido pela PEC 241, não é a única alternativa econômica para o ajuste, mas certamente é superior à não realização de ajuste. Embora seja juridicamente possível que a educação e as saúde sejam poupadas dos ajustes, é improvável que isso ocorra devido à rigidez de despesas, à necessidade de acomodar os aumentos escalonados concedidos ao Poder Judiciário, MPU e DPU e, mesmo que seja realizada uma reforma da previdência efetiva, as despesas previdenciárias continuarão crescendo em decorrência do envelhecimento da população brasileira, pressionando as demais despesas. Aliás, se não ocorrer uma reforma da previdência, o novo regime fiscal está condenado ao fracasso. Entre as principais consequências do novo regime fiscal, destaco: i. política fiscal anticíclica nos primeiros anos de vigência; ii. aumento da eficiência da política monetária – e maior probabilidade de queda da Selic – devido ao caráter anticíclico da política fiscal; iii. preservação das despesas com educação básica; iv. no início da próxima década, o novo regime fiscal provavelmente irá tornar as despesas com educação superior e saúde inferiores às que o ocorreriam na sistemática atual, gerando pressões pela cobrança de taxas de matrículas em universidades federais e contribuições sociais específicas para o custeio da saúde; v. devido à vinculação de despesas da previdência e assistência social ao salário mínimo, o novo regime fiscal será um incentivo para a limitação do salário mínimo e desvinculação de despesas assistenciais do salário mínimo; vi. maior ineficiência na administração orçamentária.

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/10/10/argumentos-falaciosos-sobre-a-crise-fiscal-e-o-lobby-da-pec-241/

[2] Para dados da evolução e composição da carga tributária brasileira, vide https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/09/26/521/

[3] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/10/08/o-primeiro-teste-da-pec-241-as-corporacoes-publicas/

[4] http://blogs.oglobo.globo.com/na-base-dos-dados/post/custo-relativo-ao-pib-do-judiciario-brasileiro-e-quatro-vezes-o-registrado-na-alemanha.html

[5] http://www.bcb.gov.br/htms/relinf/port/2016/09/ri201609c2p.pdf

[6] http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110804_comunicadoipea104.pdf e http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/comunicado/120925_comunicadodoipea155_v5.pdf

[7] http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/08/1675170-brasil-vive-filme-dramatico-apos-decada-de-avancos-diz-marcelo-neri.shtml

[8] Há discrepância entre os dados da RFB e da STN devido a diferentes metodologias e contabilização de receitas, mas as ordens de grandeza são similares.

[9] http://www.valor.com.br/politica/2781766/governo-apresenta-recurso-contra-10-do-pib-para-educacao e http://veja.abril.com.br/educacao/projeto-que-destina-10-do-pib-a-educacao-vai-ao-senado/

[10] http://portal.cfm.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=25627%3A2015-07-23-15-23-19&catid=3

[11] http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=28589

Argumentos falaciosos sobre a crise fiscal e o lobby da PEC 241

No lobby pela aprovação da PEC 241 há um vale tudo argumentativo. O texto do “Economês em bom Português”[1] é exemplar dessas falácias: 1. A leitura induz o leitor a acreditar que a carga tributária sobe há duas décadas, o que não é verdade: o aumento da carga tributária se deu entre 1997 e 2005 (de 26,5% em 1996 para 33,6% do PIB em 2005) e após a crise de 2008 houve queda moderada da carga tributária, que no ano passado foi de 32,7% do PIB. 2. Entre dez/13 e ago/16, a dívida pública bruta teve aumento de R$ 1,28 trilhão, indo de 51,7% para 70,1% do PIB – uma trajetória claramente insustentável. Desse montante, R$ 203 bilhões, menos de 16%, decorre do acúmulo de déficits primários no período. Portanto, esse salto argumentativo dos déficits primários para a dívida pública é mentiroso; 3. Parte desse déficit primário de R$ 203 bilhões se deve à quitação de pedaladas fiscais ocorrida durante o segundo governo Dilma – em 2015, quase metade do déficit primário se deve à quitação de pedaladas de anos anteriores; 4. Aliás, até 2013 o setor público brasileiro produzia elevados superávits primários e, a partir de 2014, o déficit primário do setor público brasileiro não é muito diferente do que vem ocorrendo com outros países emergentes[2]. Com isso, não quero dizer que não exista um grave problema fiscal, mas apenas que a política fiscal e as pedaladas são quase nada para explicar o problema, que está muito mais relacionado à política cambial (acúmulo de reservas com elevado custo de carregamento e, em menor medida, prejuízos com swaps cambiais) e monetária. Uma discussão séria não se faz comparando as finanças públicas com economia doméstica, mesmo porque famílias não fazem política cambial e monetária.

Retificação em relação ao texto inicialmente postado: os limites da PEC dizem respeito à União e preservam as principais transferências a estados e municípios. A PEC afeta entes subnacionais pela revogação do art. 2o da EC 86/15, segundo qual a União contribuiria com recursos para custeio da saúde de estados e municípios, mas não implica congelamento de despesas reais dos entes subnacionais.

[1] http://www1.folha.uol.com.br/colunas/por-que-economes-em-bom-portugues/2016/10/1820874-entenda-por-que-o-brasil-precisa-da-pec-do-teto.shtml

[2] http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=29