Como a política econômica de Macri piorou os indicadores na Argentina

Reproduzo no meu Blog texto que escrevi para o Conjunturando sobre a atual crise da Argentina

Ao fim do primeiro mandato do atual presidente, o país estará em situação significativamente pior que no final de 2015

Néstor Kirchner tornou-se presidente no auge da depressão econômica que resultou em queda acumulada de quase 20% do Produto Interno Bruto (PIB) da Argentina entre 1999 e 2002, segundo dados do Banco Mundial. No início de seu governo, desemprego e pobreza estavam aumentando a partir de patamares elevados, o país não tinha crédito externo, o sistema financeiro estava quebrado e o setor produtivo tinha enorme capacidade ociosa. Naquele contexto, seria absurdo priorizar combate à inflação. Devido ao foco dado à recuperação econômica, o país combinou câmbio competitivo, política monetária frouxa e, para evitar que a inflação saísse do controle, equilíbrio fiscal e mediação estatal de negociações salariais. Com ajuda do boom de commodities, o PIB da Argentina teve crescimento médio de 8,8% ao ano entre 2003 e 2007, recuperando o nível de PIB pré-crise em meados de 2005.

Conforme a capacidade ociosa herdada e o desemprego caíam, as tensões inflacionárias se intensificaram. Ainda em 2007, o governo realizou uma polêmica intervenção no INDEC, instituto análogo ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e responsável pelo cálculo de diversos indicadores econômicos, como inflação ao consumidor. Consultorias privadas passaram a estimar a inflação bem acima dos cerca de 10% ao ano divulgado pelo INDEC, minando a confiança no órgão. A inflação elevada também levou o governo a adiar reajustes de preços administrados como energia elétrica e transportes, o que, por sua vez, se refletiu no aumento das despesas com subsídios. O esgotamento do modelo de crescimento pós crise de 1999-2002, combinada com a crise de 2008, desacelerou fortemente a economia argentina: entre 2008 e 2011, o PIB cresceu em média 3,4% ao ano, caindo para 0,4% ao ano no quadriênio seguinte.

A combinação de aumento dos subsídios e desaceleração econômica pressionou as contas públicas, de modo que os superávits primários do final da década passada se converteram em déficits crescentes, chegando a cerca de 4% do PIB em 2015. A aceleração da inflação também minava a competitividade do país, transformando os superávits em transações correntes obtidos até o final da década passada em déficits. Ainda impedido de tomar créditos externos, o governo mitigava os déficits externos mediante atraso de importações, um sistema de taxas múltiplas de câmbio e redução nas reservas internacionais, que caíram para pouco mais de 25 bilhões de dólares no final de 2015, segundo o Banco Central da República Argentina (BCRA). No último ano do governo de Cristina Kirchner, o INDEC passou a adotar uma nova metodologia de cálculo da inflação, mais aderente com a realidade. Com isso, em 2015 a inflação medida pelo INDEC foi de 24%, próxima das medições alternativas.

Apesar dos desequilíbrios e da estagnação econômica, a política econômica adotada no governo de Cristina Kirchner manteve estáveis os índices de pobreza, desemprego (7% em 2015) e endividamento externo (menos de 30% do PIB em 2015). Ainda assim, havia necessidade de desvalorizar o câmbio devido ao crescente déficit em transações correntes e baixo patamar das reservas.

Aumento da já elevada taxa de inflação

Mauricio Macri foi eleito presidente com a promessa de retomar o crescimento econômico por meio de reformas liberalizantes, diminuição do déficit público, unificação das diferentes taxas de câmbio e redução da inflação. O aumento de tarifas de transportes e energia, consequência da redução dos subsídios, combinada com unificação das taxas de câmbio e subsequente desvalorização do peso acarretou aumento da já elevada taxa de inflação. Para combater a inflação, o BCRA adotou o regime de metas de inflação, aumentando a taxa de juros para mais de 30% ao ano no início de 2016. Dada a magnitude dos desequilíbrios fiscal e externo e de preços da economia argentina, um ajuste tal como proposto por Macri seria necessariamente recessivo, ao menos no curto prazo. O aumento da inflação e das taxas de juros diminuem o poder de compra das famílias e restringe o acesso ao crédito, ao passo que o ajuste fiscal impede que o setor público compense a queda do gasto privado.

Para a equipe econômica recém empossada, a renegociação da dívida com os fundos abutres e a realização de um ajuste pró-mercado garantiram o otimismo necessário para que a Argentina tivesse acesso a dinheiro internacional, permitindo que o país recompusesse o nível de reservas internacionais e financiasse os déficits em transações correntes por meio de endividamento externo. Apesar da elevada inflação, 42,4% em 2016, o BCRA iniciou a redução das taxas de juros já no final do primeiro semestre de 2016, quando as expectativas de inflação para os próximos 12 meses estavam em torno de 20% ao ano, muito acima da meta de inflação. A redução das taxas de juros com a inflação corrente elevada e as expectativas futuras ainda altas é incoerente com o receituário do regime de metas de inflação.

No final do primeiro ano de mandato, ficava evidente que a equipe econômica havia subestimado os custos do ajuste proposto por Macri, pois a inflação não cedia na velocidade esperada e a economia continuava em recessão. As divergências entre aprofundar o combate da inflação e retomar o crescimento econômico resultaram na demissão do Ministro da Fazenda e Finanças Prat-Gay. No discurso, Macri dava a entender que havia uma estratégia de ajuste gradual, mas o aspecto-chave para a mudança na equipe econômica foram as eleições legislativas de outubro de 2017. Se priorizasse o combate da inflação, seria improvável que a economia se recuperasse até as eleições. Por essa razão, o BCRA manteve a taxa básica de juros abaixo de 30% ao ano ao longo de 2017. Adicionalmente, o governo promoveu uma reforma tributária com perda de arrecadação de 2% do PIB, mais que compensando a queda das despesas com subsídios de 3,5% do PIB em 2015 para 2% do PIB em 2017, segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

A manutenção do déficit primário elevado e queda da taxa básica de juros asseguraram a retomada do crescimento econômico e, consequentemente, a vitória de candidatos apoiadores de Macri nas eleições legislativas. Entretanto, essa retomada ocorreu à custa do acúmulo de distorções. A inflação elevada minou a competitividade, aumentando rapidamente o déficit em transações correntes para 5,6% do PIB, quase o dobro do ano anterior, indicando a necessidade de depreciação da taxa de câmbio. Em 2017, os investidores internacionais ainda eram otimistas com Macri, que pôde financiar os déficits públicos e externos com relativa tranquilidade. O custo da estratégia eleitoreira de Macri foi um expressivo aumento do endividamento público e externo.

Depreciação do peso

No início de 2018, os desajustes estavam tão evidentes, que houve uma súbita reversão dos fluxos de capital e, consequentemente, depreciação do peso. Sem dinheiro privado, Macri teve de recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI), que condicionou a ajuda emergencial à diminuição do déficit primário. Ao longo de 2018, o BCRA trocou de presidente duas vezes e o regime de metas de inflação, já sem credibilidade, foi substituído por bandas cambiais. Ao longo do ano, o Banco Central aumentou as taxas de juros diversas vezes, mas não impediu que no ano passado a inflação ao consumidor aumentasse para 48%.A inflação elevada fez com que a banda cambial originalmente definida tivesse de ser desvalorizada, e agora o dólar, cotado a pouco mais de 43 pesos, pode variar entre 40 e 50 pesos.

Hoje, início de 2019, a situação da economia da Argentina é muito delicada. O acordo com o FMI demanda ajustes adicionais nas contas públicas, limitando a possibilidade de políticas voltadas à diminuição da taxa de desemprego, próxima de 10%, e da pobreza. Mesmo com taxa de juros de quase 70% ao ano, a inflação acumulada nos 12 últimos meses é de mais de 50% e a esperada para os próximos 12 meses é de mais de 30%, indicando a necessidade de desvalorizações adicionais no peso. A estratégia de Macri de adiar ajustes por meio do endividamento externo introduziu mais um dilema de política econômica: como a dívida externa já supera 60% do PIB e mais de ¾ da dívida pública de mais de 70% do PIB, é denominada em moedas estrangeiras, a alta do dólar também resulta em alta das dívidas externa e pública, o que compromete todo esforço fiscal. Se o prognóstico para a economia argentina se confirmar, os quatro anos do governo Macri terão sido marcados por queda acumulada do PIB de pelo menos 3%. Como neste ano Macri concorrerá à reeleição, a tentação de adiar ajustes para depois das eleições é enorme e o governo já sinalizou que planeja congelar preços de alimentos e medicamentos, medida eleitoreira e, diante do quadro de desequilíbrio fiscal, insustentável.

Em suma, apesar das promessas de campanha, ao fim do primeiro mandato de Macri a Argentina estará em situação significativamente pior que no final de 2015, com queda acumulada no PIB e, consequentemente, maiores índices de pobreza e desemprego. Agrava a situação a elevada inflação que continua gerando a necessidade de ajustes periódicos da taxa de câmbio e ainda com a introdução de um novo dilema de política econômica: a alta do dólar tornou-se sinônimo de alta da dívida pública, anulando todos os esforços de ajuste fiscal. No momento, além de uma política contracionista, a Argentina precisa contar com a sorte dado que o atual patamar inflacionário é o mesmo que a Venezuela, país que atualmente enfrenta uma hiperinflação, tinha no início desta década. Uma inflação de 50% ao ano com alto grau de endividamento externo torna o país extremamente vulnerável a choques externos e desvalorizações cambiais. Se por um lado é verdade que as exportações argentinas são mais diversificadas que as da Venezuela, de outro a sinalização do governo de congelar preços em ano eleitoral evidencia que na macroeconomia Macri não está tão distante de Chávez quanto se supõe.

O aspecto mais problemático da reforma da previdência: benefícios assistenciais

O benefício de prestação continuada (BPC) é uma renda mensal de um salário mínimo mensal (sem décimo-terceiro) concedido a pessoas com deficiência e idosos com 65 anos ou mais pobres. O BPC torna a pobreza de idosos a menor entre todas as faixas etárias, é bastante progressivo, tem alto poder multiplicador e é relativamente barato, custando, em 2018, 4% das despesas primárias da União (Gráfico 1), 0,8% do Produto Interno Bruto (PIB) (Gráfico 2), sendo que os idosos representam quase metade dos quase de 5 milhões de beneficiários. Há algumas distorções pontuais, como um critério de miserabilidade desatualizado que já foi declarado inconstitucional, sem pronúncia de nulidade, pelo  Supremo Tribunal Federal (STF), mas tais distorções são ínfimas se comparadas com as distorções dos regimes próprios e do regime geral da previdência social.

image001

Fonte: STN

image003

Fonte: STN, IBGE e BCB (PIB de 2018)

De acordo o texto da PEC enviado ao Congresso, o BPC seria de 1 salário mínimo apenas para idosos de 70 anos ou mais, podendo “ter valor inferior, variável de forma fásica, nos casos de pessoa idosa com idade inferior a setenta anos”. O art. 41 das disposições transitórias enuncia que, até que entre em vigor nova lei regulamentadora do BPC, a pessoa idosa que comprove estar em condição de miserabilidade será assegurada renda mensal de R$ 400,00 (quatrocentos reais) a partir dos sessenta anos de idade”. Não demoraram a aparecer defensores da proposta do governo, afinal pessoas em condição de miserabilidade de 60 a 64 anos passariam a ser contempladas com um benefício assistencial maior que o Bolsa Família, o que compensaria a perda de rendimentos entre 65 e 69 anos. Tal defesa da proposta do governo apresenta três falhas:

 

  1. O valor do benefício dos idosos de menos de 70 anos deixaria de ser mínimo estipulado pela Constituição e passaria a ser disciplinado por legislação infraconstitucional a partir de um piso discricionário, não ficando claro o quanto os idosos de 65 a 69 anos perderiam com a reforma;
  2. Não há previsão de correção monetária dos R$ 400 enquanto a lei não for editada;
  3. Devido à vulnerabilidade do público-alvo do BPC, a expectativa de sobrevida aos 65 anos dos idosos que recebem o BPC é de cerca de metade da expectativa de sobrevida da população em geral. Em estudo relativamente recente, constatou-se que a idade média de concessão do BPC era de 66,5 anos e os idosos recebiam os benefícios por cerca de 8 anos, enquanto as aposentadorias da população em geral são concedidas para pessoas significativamente mais jovens e com maior expectativa de sobrevida.

De maneira resumida, as mudanças no BPC afetam os idosos pobres de diferentes maneiras:

  • Entre 60 e 64 anos, ganham um benefício de no mínimo R$ 400 que hoje não existe. Este público pode receber o Bolsa Família, que tem linha de pobreza significativamente menor que no BPC;
  • Entre 65 e 69 anos, o BPC é reduzido de 1 salário mínimo para algo entre R$ 400 e 1 salário mínimo, sem garantia de correção monetária enquanto a lei não for editada;
  • A partir dos 70 anos as regras continuam as mesmas, ou seja, o idoso recebe 1 salário mínimo mensal. Entretanto, como a expectativa de sobrevida de idosos neste grupo é significativamente inferior à média da população, o limiar de 70 anos é bastante alto.

Questões frequentes sobre a reforma da previdência

  1. A previdência é deficitária?

Sim. Em 2018, a diferença entre contribuições de segurados e empregadores e os benefícios pagos foi de R$ 195,2 bilhões ou 3,0% do PIB (Gráfico 1). Deve-se lavar em conta que parte deste déficit se deve ao aumento do desemprego e informalidade que resultaram da queda de quase 7% do PIB entre 2015 e 2016, dado que o crescimento de 2017 e 2018 foi muito modesto e sequer compensou a queda de 2016. Ainda assim, o regime geral da previdência é deficitário desde 1997. Os regimes próprios de servidores civis e militares também são deficitários. Pode-se dizer que há superávit na seguridade social, mas a previdência é deficitária.

image001

Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. A previdência social é deficitária devido ao pagamento de benefícios assistenciais?

Não é tão simples. O INSS paga o benefício de prestação continuada (BPC), que é puramente assistencial, ou seja, sem a necessidade de contribuição prévia, para idosos com renda inferior a ¼ de salário mínimo e pessoas com deficiência (R$56,2 bilhões ou 0,8% do PIB em 2018), mas esses valores são contabilizados à parte e não entram no cálculo do déficit da previdência.

O regime geral da previdência social pode ser dividido em urbano e rural. O rural, que beneficia aproximadamente 10 milhões de pessoas, quase todas com 1 salário mínimo mensal, tem arrecadação ínfima (0,1% do PIB desde 2008) e é estruturalmente deficitário. Devido à ínfima arrecadação, há quem diga que as aposentadorias rurais são como benefícios assistenciais. O RGPS urbano, que beneficia aproximadamente 20 milhões de pessoas, embora apresente déficit, foi superavitário entre 2009 e 2015 (Gráfico 2).

Ocorre que em um regime solidário como o brasileiro, com regras de pensão por morte que independem de contribuições específicas, regimes de inclusão previdenciária com contribuições mais baixas e piso de um salário mínimo, os subsídios cruzados (de alguns grupos para outros) são muito comuns e há uma zona cinzenta entre previdência e assistência. A seguridade social inclui previdência, assistência e saúde.

image003

Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. Por que diversas propostas para reforma da previdência propõem desvincular o piso assistencial e/ou previdenciário do salário mínimo?

Cerca de metade dos benefícios pagos pelo RGPS urbano e a quase totalidade das aposentadorias rurais e dos benefícios assistenciais são de 1 salário mínimo, totalizando cerca de 25 milhões de pessoas, que recebem 1 salário mínimo por mês do INSS. Portanto, o aumento do salário mínimo implica aumento de despesa previdenciária. Embora o aumento do salário mínimo também tenda a aumentar a arrecadação previdenciária, o impacto líquido de aumentos do salário mínimo é aumentar o déficit previdenciário e as despesas assistenciais.

No Gráfico 3 pode-se observar que o salário mínimo aumentou acima da inflação durante os períodos democráticos. Em 1993, ano em que o benefício de prestação continuada foi regulamentado, a linha de pobreza adotada, de ¼ de salário mínimo, correspondia a R$ 110 em valores de dezembro de 2018, valor significativamente inferior à linha de pobreza adotada pelo Programa Bolsa Família, de R$ 170 mensais. Com os sucessivos aumentos do salário mínimo, em dezembro de 2018 ¼ de salário mínimo correspondia a R$ 238,50, de modo que um valor inicialmente idealizado como uma linha de pobreza se tornou bastante superior a isso.

Há uma distorção na regra de concessão do BPC. Um idoso com renda de 20% do salário mínimo faz jus ao BPC, ficando com renda de 120% do salário mínimo, ao passo que um idoso com renda de 25% ou 30% do salário mínimo não tem direito ao BPC. Seria mais eficiente que o BPC visasse a complementar renda de idosos pobres para a superação de uma determinada linha de pobreza, com valores atrelados a um índice de custo de vida de idosos. Outra distorção é que para pessoas mais jovens, vale a linha de pobreza do Bolsa Família, de R$ 170, com benefícios significativamente inferiores ao salário mínimo.

image005

Fonte: IPEADATA

  1. Por que se discute a reforma da previdência como medida de ajuste fiscal?

Cerca de 60% das despesas da União é com benefícios previdenciários, incluindo servidores públicos e militares, e BPC. Ademais, não fosse o déficit do RGPS, o setor público já estaria incorrendo em superávits primários desde 2017 (Gráfico 4) e não fossem os déficits do RGPS e dos regimes próprios de servidores públicos, a União teria superávits primários inclusive nos anos de recessão (2015 e 2016). Embora primordial para qualquer estratégia crível de ajuste fiscal no longo-prazo devido à mudança demográfica (vide item 6), é importante ressaltar que, devido à irredutibilidade de benefícios, a reforma da previdência afeta muito pouco o resultado fiscal no curto-prazo – positivamente pelo aumento de contribuições previdenciárias, negativamente devido à tendência de aposentadoria de quem está em condições de se aposentar.

image007

Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. O déficit da previdência é culpa da Constituição de 88?

Não é bem assim. As regras vigentes para a previdência dos militares, que apresenta o maior déficit per capita de todos os regimes previdenciários, são as mesmas de antes da Constituição e constam de legislação infraconstitucional. As regras de previdência de servidores civis se tornaram mais rígidas após sucessivas reformas da previdência, sendo a mais importante delas a instituída pela emenda constitucional 41/2003. A aposentadoria por tempo de contribuição, que possibilita aposentadorias prematuras com benefícios mais altos, tampouco foi criada pela Constituição de 88.

A Constituição de 88 instituiu as aposentadorias rurais, o BPC, regulamentado no início dos anos 90, e o piso de um salário mínimo para todos os benefícios pagos pelo INSS. Em 2018, as aposentadorias rurais e o benefício de prestação continuada custaram R$ 180 bilhões (2,7% do PIB ou menos de 20% das despesas previdenciárias e assistenciais da União), sendo pagos mensalmente a cerca de 15 milhões de pessoas, que em sua grande maioria estariam em situação de pobreza se não recebessem os benefícios.

Em outras palavras, a Constituição de 88 instituiu benefícios de custo relativamente modesto, dotados de alta progressividade, e focados em populações mais vulneráveis. Se a Constituição de 88 tem alguma culpa, foi não ter eliminado privilégios existentes à época.

  1. A transição demográfica é um fator suficiente para demandar reforma da previdência

O Brasil é um país cuja população envelhece rapidamente e que há mais de uma década tem taxas de fecundidade abaixo da reposição populacional (2,1 filhos por mulher), sendo que atualmente todas as regiões brasileiras possuem taxa de fecundidade abaixo da reposição populacional. Como resultado, a razão de dependência, número de pessoas em idade ativa por idoso, vai se reduzir drasticamente, de 8,5 em 2019 para 3 em 2060 (Gráfico 5). O Brasil precisaria ter aumentos de produtividade extraordinários e por um longo período de tempo, algo altamente improvável de ocorrer em países de renda média, para que isso não implique aumento explosivo da despesa previdenciária como proporção do PIB.

image009

Fonte: IBGE – Projeção de população de 2018

Boas e más notícias referentes ao resultado fiscal de 2018

Hoje o Banco Central do Brasil (BCB) divulgou a Nota de política fiscal referente a dezembro de 2018. Embora esteja ocorrendo lenta e progressiva melhora dos indicadores fiscais, há que se destacar algumas vulnerabilidades:

– Em 2018, o déficit público foi de 7,1% do PIB, caindo pelo terceiro ano consecutivo (Gráfico 1), resultado tanto da diminuição do déficit primário, consequência do teto de despesas (Emenda Constitucional 95/2016), quanto da queda da carga de juros da dívida pública;
image001

– O déficit primário de 1,6% do PIB, embora o menor desde que o início da crise econômica (Gráfico 1), é preocupante, pois a margem para corte de despesas é cada vez menor e as despesas previdenciárias crescem no automático com o envelhecimento da população;

– A carga de juros da dívida pública foi de 5,5% do PIB, mais próxima ao patamar anterior ao da crise de 2015 (Gráfico 1) devido à queda da inflação, da Selic e, consequentemente da taxa de juros incidente sobre a dívida pública (Gráfico 2). Como entre dezembro de 2014 e dezembro de 2018 a dívida líquida do setor público (DLSP) aumentou de 32,6% para 53,8% do PIB, atualmente a sensibilidade da carga de juros a aumentos da Selic e/ou da inflação é muito maior do que em 2015. Um choque de inflação e juros como o de 2015 provavelmente aumentaria a carga de juros para patamares observados nas crises cambiais de 1999 e 2002 (Gráfico 1);

image003

– Os swaps, citados como vilões por diversos analistas e políticos, que em geral só se lembram de citar valores de 2015, quando houve a maior perda com swaps da série divulgada pelo BCB, resultaram em perda acumulada nos últimos doze anos de R$ 30,4 bilhões, patamar relativamente modesto comparativamente à carga de juros da dívida pública (Gráfico 3);

image005

– Tomadas em sua globalidade, as operações cambiais do BCB (swaps e reservas internacionais) resultaram em ganhos líquidos de R$ 40 bilhões nos últimos 12 anos, apenas 12,4% da soma dos resultados semestrais do BCB. Isso diz respeito à diferença entre os resultados positivos de R$ 694,3 em 8 semestres e resultados negativos de R$ 654,2 bilhões em 14 semestres. Devido ao papel intrinsecamente estabilizador das intervenções cambiais em regime de câmbio flexível, o resultado cambial, embora varie muito no curto-prazo, tende a ser modesto no longo-prazo. Isso deve ler levado em conta nas propostas de alienar parte das reservas internacionais.

Portanto, apesar da continuidade da queda do déficit primário e da carga de juros, essa melhoria de indicadores fiscais é muito frágil, pois há cada vez menos espaço para o corte de despesas discricionárias e as despesas previdenciárias tendem a crescer vegetativamente, acompanhando o envelhecimento da população brasileira. Além disso, a carga de juros pode aumentar para patamares muito elevados se o país passar por outro ciclo inflacionário, com consequente aumento da taxa Selic. Embora as operações cambiais do BCB sejam tratadas como vilãs devido à memória seletiva de alguns analistas, ao longo dos últimos as operações cambiais tiveram resultado líquido modesto. Qualquer plano de modificar o arranjo institucional da política cambial ou de venda de parte das reservas internacionais deve levar isso em conta.

Inconsistências nas propostas econômicas do plano de governo de Bolsonaro

Fonte: Programa de governo registrado no TSE

  1. Criação do Ministério da Economia, resgatando ideia fracassada de Collor

O Ministério da Economia, que “abarcará as funções hoje desempenhadas pelos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio bem como a Secretaria Executiva do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos)” (p. 53). Quando foi a última vez que isso foi criado? Com Collor e as semelhanças não param por aí: a Ministra da Economia foi a primeira economista a apoiar a candidatura de Collor, quando ele ainda era desconhecido. Os dois se propunham a caçar marajás… Zélia durou pouco mais de 1 ano. A julgar pelas informações desencontradas de Paulo Guedes e seu candidato, o “Posto Ipiranga” não dura mais de um ano

  1. Contraste entre amplo programa de desestatização e discurso estatizante de Bolsonaro e pessoas próximas a ele, bem como estimativa irreal de receitas de privatizações

O programa propõe redução “em 20% o volume da dívida por meio de privatizações, concessões, venda de propriedades imobiliárias da União e devolução de recursos em instituições financeiras oficiais” (p. 56). Infere-se que o programa se refere à dívida bruta do governo geral, pois os recursos em instituições financeiras oficiais não entram no cálculo da dívida líquida do setor público. Como atualmente a dívida pública é de R$ 5,8 trilhões, isso significa uma expectativa de ganhos de R$ 1,16 trilhão com privatizações e concessões. O primeiro problema é que essa estimativa é irreal: em estudo realizado pela consultoria Roland Berger, estimou-se que a privatização de estatais da União, incluindo Eletrobrás, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDESPar renderia no máximo R$ 350 bilhões. Já os recursos em instituições financeiras oficiais dizem respeito principalmente aos aportes do Tesouro ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de quase R$ 300 bilhões. O BNDES, caso liquidasse antecipadamente todos os aportes do Tesouro, passaria a ter problemas para cumprir com requerimentos regulatórios. Ou seja, o montante arrecadado seria próximo à metade do imaginado. Além disso, o próprio candidato faz declarações contraditórias com seu programa quando afirmou, em entrevista à Radio Bandeirantes, ser contrário à venda da parte de geração de energia da Eletrobrás e produção de Petróleo da Petrobrás. O programa também questiona estatais estruturalmente deficitárias, como as nucleares, contrastando com a defesa da retomada das obras da usina de Angra 3 por general próximo a Bolsonaro.

  1. Reforma da previdência que não enfrenta a maior parte do déficit e não aponta fontes de custeio

A proposta para a previdência se resume à “introdução de um sistema com contas individuais de capitalização” financiado pela criação de um “fundo para compensar o financiamento da previdência” (p. 57). O que não fica claro é a fonte de custeio deste fundo, com custo estimado em R$ 115 bilhões, pois o programa defende a discriminação de receitas tributárias específicas para o fundo, sem, no entanto, especificá-las, ao mesmo tempo em que objetiva diminuir gradativamente a carga tributária bruta e reduzir a tributação sobre salários (p. 58) e a receita de privatizações, concessões e alienações seriam utilizadas para diminuir a dívida pública. Em entrevista recente, o candidato afirmou que o funcionalismo público é o grande problema da previdênciae resgatou o discurso de servidores como marajás, já usado por Collor. Há três problemas nesta afirmação: em primeiro lugar, os regimes de previdência de servidores públicos da União e dos estados foi praticamente igual ao déficit do regime geral de previdência social; segundo, que devido às mudanças demográficas o déficit no regime geral da previdência social irá se agravar nos próximos anos; terceiro, que em momento algum o candidato trata de previdência dos militares, que não foram atingidos pelas reformas de 2003 e 2012, ou seja, as contribuições são ínfimas e não há uma idade mínima, de modo que o regime de previdência dos militares é o que apresenta déficit per capita 16 vezes maior que o dos segurados do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS).

  1. Incompatibilidade entre o objetivo de redução da carga tributária brasileira (p. 58) com a ortodoxia fiscal (p. 59).

No horizonte temporal do próximo governo, algum aumento de receitas, nem que seja temporário, será necessário para reduzir o déficit primário. A diminuição da carga tributária brasileira e a transição para o regime de capitalização implicariam deterioração dos indicadores fiscais, o que é contraditório com a ortodoxia fiscal. Isso explica o conflito entre a declaração de Paulo Guedes sobre a volta da CMPF e o desmentido posterior do candidato.

  1. Ausência de proposta para diminuir o custo do crédito, com defesa genérica do liberalismo, que reduziria inflação e juros, sem detalhar o que e como isso seria feito.

A insustentabilidade da “PEC do teto de despesas”

Desde 2014, a União tem déficits primários recorrentes, principalmente devido à queda de receitas, reflexo direto da recessão. Desde o final do ano passado, as receitas têm crescido acima da inflação, mas ainda são inferiores das despesas primárias. Como se pode observar no Gráfico 1, a partir de 2015, as despesas reais da União têm se mantido estáveis, pois o aumento de dezembro de 2015 ocorreu devido a um evento extraordinário, a quitação do saldo remanescente das “pedaladas”. Portanto, a Emenda Constitucional 95/2016 (Novo Regime Fiscal), que determina o congelamento real das despesas primárias da União a partir de 2017, apenas manteve o congelamento de despesas reais da União que vinha ocorrendo desde 2015.

image001

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Nos meses iniciais de vigência no Novo Regime Fiscal, eu já havia apontado para a precariedade do ajuste fiscal, que recaia desproporcionalmente sobre os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Como praticamente metade das despesas primárias da União é com benefícios do INSS e aposentadorias e pensões de servidores públicos, a viabilidade do Novo Regime Fiscal depende de uma reforma da previdência profunda que diminua o ritmo de crescimento das despesas, ao mesmo tempo que adie aposentadorias nos próximos anos. Mesmo após recuar nos aspectos mais regressivos e manter privilégios, o governo Temer não conseguiu aprovar a reforma, inviabilizando a cumprimento do Novo Regime Fiscal até o final da presente década.

Conforme se observa no Gráfico 2, a trajetória das despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e dos benefícios assistenciais (Benefício de Prestação Continuada, BPC) não teve alteração significativa nos últimos anos. As despesas de pessoal, que aumentaram menos que a inflação em 2015 e 2016, tiveram aumento real de 7% em 2017, resultado de diversos acordos que beneficiaram principalmente a elite do funcionalismo e que irão aumentar ainda mais com o aumento do teto constitucional a partir de 2019. Há ainda o incerto aumento de despesas decorrentes da Emenda Constitucional 98/2017, a qual determina a inclusão de servidores de ex-territórios nos quadros da União.

image002

Fonte: STN

Por essa razão, o ajuste tem recaído exclusivamente sobre as outras despesas obrigatórias e sobre despesas discricionárias. Entre setembro de 2017 e agosto de 2018, as outras despesas obrigatórias caíram 19% e as despesas discricionárias caíram 9% em termos reais (Gráfico 2). É de se esperar que o corte de despesas obrigatórias seja cada vez mais difícil devido ao forte ajuste ocorrido nos últimos anos. O corte nas despesas discricionárias também tem uma composição ruim: nos últimos 20 meses, a despesa real com o MCMV caiu 58% e as despesas do PAC caíram quase 29%. Já as despesas discricionárias do Judiciário de Ministério Público da União tiveram queda real bem mais modesta, de 6%, sendo que, ao contrário do PAC e do MCMV, tinham sido preservadas entre 2015 e 2016 (Gráfico 3)

image003

Fonte: STN

Em outras palavras, além e não promover a reforma da previdência, o governo cede a todo momento às corporações de servidores públicos, risco que já havíamos apontado neste Blog quando o Novo Regime Fiscal era conhecido como “PEC do teto”. No ano que vem, as despesas com previdência e pessoal continuarão aumentando e será praticamente impossível acomodar esses aumentos com cortes de outras despesas, dado o patamar bastante deprimido que se encontram. A revogação da PEC dos gastos não será uma escolha política, mas uma imposição da realidade. Desde já, o debate deve ser não sobre a eventual manutenção do teto de despesas, mas qual a regra que irá substituí-lo.

Despesas com funcionalismo público no governo Temer

FHC impôs um arrocho ao funcionalismo, mas como a reforma da previdência do funcionalismo feita em seu governo foi muito tímida, a despesa com servidores públicos aumentou de 4,2% do PIB (1997) para 4,8% do PIB (2002). Diferentemente da memória seletiva das pessoas, governo Lula começou com arrocho ao funcionalismo e a reforma da previdência do funcionalismo mais importante que tivemos até hoje. Mesmo com os expressivos concursos públicos e aumentos de servidores do final da década passada, Lula terminou mandato gastando 4,3% do PIB com servidores ativos e inativos. Não nego que critico muito a política fiscal do primeiro governo Dilma, mas não houve propriamente uma gastança como gostam de dizer. Com funcionalismo foi o contrário: além de regulamentar FUNPRESP (que aumenta marginalmente o déficit no curto-prazo), tese pulso firme com funcionalismo, impondo de maneira truculenta acordos do tipo “pegar ou largar” com perdas reais para servidores. Do início do seu mandato até impeachment, a despesa com pessoal caiu para 4% do PIB. Temer é um caso bem curioso. Apesar do teto de despesas primárias, funcionalismo não tem muito do que reclamar: técnicos judiciários ganharam parte do aumento vetado por Dilma, carreiras de Estado tiveram aumentos escalonados em quatro anos, Receita Federal, Polícia Federal e carreiras jurídicas ganharam adicionais quase tão bons quanto auxílio moradia e houve acordão para manter auxílio moradia até que o judiciário ganhasse um aumento que vai repercutir em cascata em toda estrutura do funcionalismo dos três poderes e três níveis federativos. Mesmo a proposta de reforma da previdência tinha e ainda tem regras muito suaves para servidores que entraram no serviço público até 2003. Em julho de 2018, com pouco mais de dois anos de governo, a despesa com funcionalismo aumentou para 4,3% do PIB e vai aumentar mais com o reajuste do judiciário negociado para o ano que vem.

image001

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e IBGE

A necessária reforma da previdência e a blindagem dos privilégios

A reforma perdeu seus aspectos mais regressivos, mas se omite quanto a privilégios protegidos pelo direito adquirido

A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente o alcance da seguridade social, instituindo benefícios de um salário mínimo mensal sem a necessidade de contribuições previdenciárias para trabalhadores rurais (art. 201, §7º, II) e idosos de baixa renda (art. 203, V), bem como a universalidade da cobertura de saúde (art. 196). No primeiro governo Lula, a emenda constitucional 47/2005 criou a possibilidade da instituição de sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda ou sem renda devido à dedicação ao trabalho doméstico, o que resultou na possibilidade de trabalhadores contribuírem com 11% ou 5% do salário mínimo para obterem aposentadoria por idade.

A combinação de um sistema especial de inclusão previdenciária com a expansão do emprego formal resultou em aumento da cobertura previdenciária da população ocupada de 16 a 64 anos, de 63,4%, em 2004, para 72,9%, em 2014, segundo estudo publicado pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA)[1], que também constatou que, em 2014, 91,3% dos idosos de 65 anos recebia benefícios previdenciários.

Leia mais em: https://www.cartacapital.com.br/blogs/conjunturando/a-necessaria-reforma-da-previdencia-e-a-blindagem-dos-privilegios

Para alguns dos dados utilizados: Previdência Social

A Nova Matriz Econômica e o esforço pela criação de uma narrativa que confirme aquilo que sempre se acreditou

O debate sobre a depressão econômica desta década é interessantíssimo não tanto pelos argumentos econômicos, mas por mostrar que boa parte da discussão é pura ideologia[1]. Como o fracasso é órfão, é natural que praticamente ninguém reivindique a política econômica adotada por Dilma. A FIESP é o melhor estereótipo: de grande patrocinadora da Nova Matriz Econômica (NME), tornou-se avessa a “pagar o pato” quando o ajuste se tornou inevitável. Os social-desenvolvimentistas, queridinhos da esquerda, também são seletivos: a única grande crítica ao primeiro governo de Dilma são as desonerações de folha de pagamentos e, para eles, a grande causa da crise de 2015 e 2016 foi a combinação da queda de preços das commodities no final de 2014 (fora do alcance do governo), aumento da Selic entre o final de 2014 e 2015 e a tentativa de ajuste fiscal de 2015. A crítica liberal, mais comum e dominante, atribui praticamente todos os males do Brasil à NME ou, em algumas visões mais extremas, à política econômica adotada a partir da crise de 2008, como se houvesse continuidade na política econômica adotada. Para muitos economistas, parece que mais importante que entender as causas da crise brasileira, é manter aquilo que sempre foi defendido.

Neste debate, acompanho integralmente Bráulio Borges[2]: embora a NME explique parte da atual crise econômica, ela provavelmente não é o principal determinante da depressão econômica de 2015 e 2016. O efeito dos choques climáticos, de preços internacionais de commodities e da Operação Lava Jato têm sido subestimados e até mesmo negligenciados. Além disso, ao contrário de um discurso bem comum, a política econômica adotada pelos governos petistas desde 2008 não é homogênea e pode ser dividida em quatro fases: i. medidas anticíclicas para compensar a interrupção abruta dos fluxos de capital e do crédito privado (set/08 a dez/10); ii. reversão parcial das medidas anticíclicas para baixar a inflação, que ameaçava estourar o teto da meta, e algumas medidas fiscais estruturais, com destaque para a regulamentação do FUNPRESP, que irá zerar o déficit da previdência dos servidores civis em 3 décadas, e medidas setoriais pontuais como desoneração de folhas de pagamentos de setores intensivos em mão de obras e sujeitos à competição externa como forma de compensar a combinação de sobrevalorização cambial e elevação de salários reais (jan/11 a ago/12); iii. manipulação de preços administrados via MP do setor elétrico, continuidade da defasagem de preços dos combustíveis, mesmo quando restava evidente que a alta do petróleo não era transitória, extensão das desonerações fiscais, antes restrita a setores intensivos em mão de obra e sujeitos à competição externa, manipulações contábeis e pedaladas para atingir a meta fiscal (set/12 a out/14) – grosso modo, esse é o período da NME; iv. correção de preços administrados, perseguição do centro da meta de inflação via alta da Selic, correção de distorções fiscais com medidas pontuais como mudança nas regras do seguro desemprego e pensão por morte, pagamento de pedaladas de anos anteriores e tentativa de ajuste fiscal mais estrutural (nov/14 a mar/16).

No início de 2013 eu já criticava a política econômica adotada, principalmente quanto ao câmbio sobrevalorizado e a política fiscal, e já mencionava a necessidade de uma reforma da previdência que estabelecesse idade mínima de aposentadoria aos 65 anos[3]. Com alguma defasagem, passei a me opor à MP do setor elétrico, que além de causar elevados prejuízos para a Eletrobrás, incentivou consumo de energia elétrica justamente quando os reservatórios das hidrelétricas se esvaziavam. De maneira análoga, a contenção dos preços da Petrobrás em momento de realização de vultosos investimentos no pré-sal induziu a um aumento excessivo do endividamento externo da estatal. No final de 2014 fui entusiasta da nomeação de Joaquim Levy e continuo acreditando que, se o ajuste fiscal proposto em 2015 fosse implementado, a crise econômica teria sido mais branda.

Divirjo fortemente – talvez mais que dos economistas liberais – de quem vê na política macroeconômica de 2015 a causa da crise econômica por quatro fatores: a) se o governo reagisse ao choque externo de 2014 com expansão fiscal, o aumento do consumo de energia esbarraria no baixo nível dos reservatórios e provavelmente teríamos um racionamento de energia elétrica – naquela conjuntura, havia um gargalo intransponível no curto-prazo; b) o ajuste fiscal de 2015 foi apenas marginal, demandaria um multiplicador muito elevado e praticamente instantâneo para ter papel relevante na recessão em 2015; c) embora tenha havido aumento do endividamento privado, este aumento foi relativamente modesto e foi concentrado no segmento direcionado, de taxas de juros bem mais baixas[4]; d) em uma economia de elevada inércia inflacionária como a brasileira, é extremamente arriscado esperar que uma inflação de dois dígitos e altamente difundida, como a que tivemos entre 2015 e o início de 2016, baixasse sem uma política monetária contracionista. A Selic não aumentou para combater a alta de preços administrados, mas para impedir que aquela alta contaminasse os demais preços e elevasse estruturalmente o patamar inflacionário.

Aproveito este espaço para fazer uma autocrítica de algumas avaliações que hoje considero equivocadas:

  • Continuo não acreditando em artificialidade na queda da Selic de 2011. A narrativa dominante é que, em agosto de 2011 não haveria condições para que o Copom reduzisse a Selic, pois naquela época o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado nos 12 últimos meses estava acima do teto da meta de inflação. Entretanto, a política monetária é defasada e, por isso, a Autoridade Monetária deve trabalhar com cenários prospectivos – em junho de 2012, quando os efeitos da política monetária adotada em 2011 estavam se materializando, o IPCA havia caído para menos de 5%, próximo do centro da meta de inflação. O problema, que na época eu não me atentei e agora admito erro de avaliação, foi a forma como se deu essa redução da Selic, que havia aumentado em julho de 2011 (de 12,25% para 12,5%), para cair em agosto de 2011 (de 12,5% para 12%). A falha na comunicação do Copom deteriorou canal das expectativas. Melhor seria que o Copom aguardasse alguns meses para depois reduzir a taxa Selic;
  • Quando a MP do setor elétrico foi anunciada, eu não tive noção do quão negativa foi a norma, que gerou grave desequilíbrio para a Eletrobrás, aumentou a percepção de risco regulatório e incentivou o consumo de energia quando o governo deveria ir no sentido contrário devido à queda do nível dos reservatórios;
  • Entre 2011 e 2013, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) subestimou o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Enquanto as prévias iniciais apontavam para taxas de crescimento de 2,7% (2011), 0,9% (2012) e 2,3%), as leituras definitivas mostraram PIB crescendo a 4% (2011), 1,9% (2012) e 3% (2013). Em diversos momentos, acreditei que economia estava estagnada, mas na verdade a demanda vinha crescendo acima do potencial;
  • De maneira análoga, as Notas de Política Externa do Banco Central do Brasil (BCB) subestimaram os déficits em transações correntes em 47% (2011) e 37% (2012), como se pode observar no Gráfico 1. Em diversas análises, subestimei o impacto negativo do câmbio sobrevalorizado.

image002

Fonte: BCB

[1] Para uma ideia geral de como o debate econômico muitas vezes se perde em falseamento do passado, vide http://blogdoibre.fgv.br/posts/o-debate-economico-nao-precisa-de-espantalhos

[2] http://blogdoibre.fgv.br/posts/impacto-dos-erros-reais-da-nova-matriz-tem-sido-muito-exagerado

[3] https://jornalggn.com.br/blog/luisnassif/as-reformas-estruturais-necessarias-na-economia

[4] Já publiquei neste Blog sobre a evolução do envidamento privado https://bianchini.blog/2016/11/01/notas-sobre-o-ciclo-de-endividamento-do-setor-privado-nao-financeiro/

 

Palestras sobre BNDES e TJLP

A recente aprovação da Lei 13.483/17, que instituiu a Taxa de Longo Prazo (TLP), a qual substituirá a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como referência para as empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), foi cercada de polêmicas de debates. O assunto me interessa bastante e gosto de lembrar que o artigo de estreia deste Blog foi sobre o BNDES[1]

Tive a honra de ser convidado para debater o assunto na Universidade Nove de Julho, no dia 26.09.2017, e na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, onde sou doutorando, no dia 02.10.2017. Anexei neste post a apresentação realizada, bem como as planilhas com os principais dados que subsidiaram a apresentação.

BNDES – Rafael Bianchini

BNDES.zip

[1] https://bianchini.blog/2015/12/15/consideracoes-sobre-o-papel-do-bndes-um-debate-desonesto-2/

Foto: Marcos Corrêa/PR