Ajuste fiscal

Destacado Rafael

Afinal, o teto de despesas reduziu os recursos da educação e saúde?

A emenda constitucional 95/2016 introduziu o novo regime fiscal, que limitou as despesas primárias da União ao valor real de 2016 e modificou os valores mínimos a serem aplicados em manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e ações e serviços públicos de saúde (ASPS) por 20 anos. Após meia década de sua aprovação, quais os resultados efetivamente observados?

  1. Despesas primárias reais da União

Com exceção do ano de 2020, quando a EC 106/2020 instituiu o regime extraordinário fiscal, permitindo a realização de despesas para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia da Covid-19, as despesas primárias reais da União têm se mantido no mesmo patamar desde 2015: em 2021, a despesa real foi 4,6% maior que a de 2014. A maior parte desse aumento real se deu em 2019, quando uma interpretação criativa da equipe econômica sancionada pelos órgãos de controle permitiu que uma receita extraordinária de concessões de mais de R$ 80 bilhões obtida em dezembro fosse gasta ainda naquele ano (vide item IV), resultando em despesa real 3,7% maior que a de 2016. Como o teto de despesas é calculado a partir do ano anterior, o aumento real de 2019 elevou o teto de despesas de 2021 em diante (Gráfico 1).

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Portanto, a estabilização da despesa primária real da União teve início 2 anos antes do teto de despesas, sendo que este não impediu aumento da despesa primária real da União a partir de 2019.

  1. Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE)

Além do teto real de despesas, a EC 96/2016 também modifica, durante sua vigência, o montante mínimo que a União deve gastar com MDE: em vez de 18% da receita líquida de impostos do ano corrente, o valor real correspondente a 18% da receita líquida de impostos de 2016. Como no longo prazo a receita real de impostos tende a crescer, aumentando com isso os recursos mínimos a serem aplicados em MDE, a mudança visou a impedir que a vinculação de despesas com educação inviabilizasse o cumprimento do teto de despesas.

Como consequência do elevado patamar inicial de despesas com MDE e do teto de despesas, as despesas com MDE caíram anualmente como proporção da receita líquida de impostos, com exceção de 2020. Entretanto, somente em 2021 as despesas com MDE foram menores que os 18% da receita líquida de impostos preconizados pelo art. 212 da Constituição Federal (Gráfico 2). Ainda assim, em montante inferior a R$ 0,5 bilhão.

Fonte: STN – Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)

Em outras palavras, embora as despesas reais com educação da União estejam em queda desde 2017, foi somente no ano passado que ficaram abaixo do mínimo estipulado pelo art. 212 da Constituição – por pequena margem. Essa distância tende a se aprofundar nos próximos anos.

  1. Despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS)

No caso das ASPS, a sistemática de aplicação de recursos era um pouco mais complexa, pois a EC 86/2015 havia estabelecido um cronograma gradual de implementação dos gastos mínimos com ASPS, de 13,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) em 2016 para 15% da RCL a partir de 2020. O novo regime fiscal determinou que a aplicação mínima em ASPS fosse equivalente ao valor real de 15% da RCL de 2017.

Já as despesas com ASPS foram inferiores ao valor mínimo estipulado pela sistemática anterior apenas em 2019, quando foram gastos 13,4% da RCL em vez dos 14,5% estimulados na EC 86/2015, diferença que corresponde a R$ 10,2 bilhões (valor não atualizado). Em parte, devido à queda de receitas causada pela recessão de 2020, em parte devido ao esperado aumento de despesas com saúde em uma pandemia, as despesas com ASPS foram superiores a 15% da RCL em 2020 e 2021 (Gráfico 3).

Fonte: STN – RREO

Em suma, não fosse a pandemia, o teto de despesas teria reduzido os gastos com saúde da União para valores inferiores aos mínimos estipulados pela EC 86/2015. Por essa razão, espera-se que, com o fim da pandemia, as despesas com saúde caiam abaixo do estipulado pelo art. 198 da Constituição Federal.

  1. Despesas discricionárias e sujeitas a controle de fluxo

Como a maior parte das despesas da União é obrigatória, irredutível por determinação constitucional e/ou tende a crescer vegetativamente com o envelhecimento da população, uma consequência da manutenção do patamar real das despesas primárias da União desde 2015 (vide item I) tem sido a incidência de ajuste em despesas obrigatórias sujeitas a controle de fluxo ou discricionárias, como investimentos, desde aquele ano. Como expliquei neste Blog, em 2019 isso foi um elemento fundamental dos cortes em recursos destinados às universidades federais que motivaram diversas manifestações contra o governo.

A trajetória de queda das despesas discricionárias como proporção das despesas totais foi interrompida com o aumento de despesas possibilitado pelas receitas extraordinárias de dezembro de 2019 (vide item I). O regime extraordinário fiscal, que possibilitou expansão fiscal sem precedentes, distorceu essa comparação porque a maior parte das despesas criadas foi obrigatória, como o auxílio emergencial. Em 2021, as despesas obrigatórias com controles de fluxo e as discricionárias foram 16,7% das despesas primárias da União, menor valor da série histórica, considerando que os números de 2020 foram atípicos (Gráfico 4).

Fonte: STN

Como as despesas sujeitas a controle de fluxo estão em patamares mínimos, o cumprimento do teto de despesas depende de cortes adicionais nos investimentos, adiamento de despesas para os próximos exercícios e interpretações criativas da EC 95/2016. Como neste ano o presidente é pré candidato à reeleição, é muito provável que ocorra algo similar ao que ocorreu em dezembro de 2019 para acomodar aumento de despesas típico de ano eleitoral. Infelizmente, acredito que o posicionamento dos órgãos de controle dependerá mais da popularidade do presidente que do texto constitucional.

Conclusões

i. A estabilização das despesas reais da União precede em dois anos a vigência do teto de despesas;

ii. Desde 2015, o ano de maior aumento real de despesas foi 2019, a despeito da vigência do novo regime fiscal;

 iii. Como o teto de despesas é calculado com base nas despesas dos anos anteriores, a interpretação criativa de 2019 perenizou o aumento do teto de despesas;

iv. Embora o teto de despesas tenha modificado os gastos mínimos com educação e saúde, essas despesas só ficaram abaixo do mínimo anteriormente estipulado em 2021 para educação e 2019 para saúde. Como eu havia previsto neste Blog quando o novo regime fiscal era uma proposta de emenda à constituição, as despesas com educação e saúde seriam inferiores aos mínimos vigentes anteriormente a partir do início desta década;

v. Como há poucas despesas passíveis de compressão, o teto de despesas só será cumprido com cortes adicionais de investimentos, adiamento de despesas para os próximos anos ou interpretações criativas do texto constitucional, algo que eu também havia previsto em 2016 ao concluir que o teto de despesas traria “maior ineficiência na administração orçamentária”.

Quem me acompanha neste Blog ou nas redes sociais sabe que defendo a necessidade de ajuste fiscal estrutural nas contas públicas brasileiras, em especial no que diz respeito às despesas previdenciárias, dado que servidores civis de entes subnacionais e militares não foram atingidos pela reforma de 2019. Embora eu reconheça que o teto de despesas foi importante para estabilizar expectativas após o impeachment, os números divulgados pelo Tesouro Nacional demonstram que o teto de despesas não foi necessário para que um importante ajuste fiscal nas despesas fosse iniciado em 2015. Além disso, a partir 2022 ele tende a criar diversas ineficiências na gestão fiscal. O próximo presidente, que desejo não ser o atual, deverá apresentar propostas de reformas fiscais que equilibrem a necessária revogação do teto de despesas com a necessidade de ancorar expectativas fiscais e estabilizar a relação dívida pública/PIB. Em breve, espero escrever neste Blog para comentar como uma medida provisória que promova acerto de contas entre o Banco Central do Brasil e o Tesouro Nacional pode simultaneamente diminuir a dívida pública e reforçar a autonomia da Autoridade Monetária concedida por meio da Lei Complementar 179/2021.

Rafael

Sobre o estudo do Banco Mundial que embasa a proposta de reforma administrativa do governo

Estudo do Banco Mundial constatou que o Brasil, apesar de ter número de servidores públicos “modesto”, tem gasto de pessoal “alto” porque a remuneração das carreiras públicas tende a ser maior que as carreiras privadas. Além da questão previdenciária, o estudo aponta a necessidade de rever: a) alto salário de entrada, b) a progressão muito rápida e c) o número excessivo de carreiras. Como servidor público de uma carreira relativamente privilegiada, concordo com essas conclusões: além de ser a favor da reforma da previdência que vai adiar minha aposentadoria em pelo menos 5 anos e reduzir meu salário líquido em quase 5%, reconheço que subimos rápido demais na carreira: com 37 anos, já tive todas as promoções e terei direito a apenas uma progressão, ou seja, passarei a maior parte da minha vida no topo da carreira. Economistas liberais e o governo têm usado o estudo de maneira bastante desonesta, dando a entender que o aumento na despesa com funcionalismo tem sido contínuo nos últimos anos:

  1. Como já publiquei no meu Blog, no governo Lula, a despesa com funcionalismo da União (ativos, inativos e pensionistas, civis e militares) caiu de 4,8% para 4,3% do PIB. A escolha do ano de 2008 para o início das séries não é aleatória: aquele foi o ano em que a despesa com funcionalismo atingiu o menor valor de todo o governo Lula;
  2. O governo Dilma (jan/11 a mar/16) foi rígido com funcionalismo e os dissídios da maioria das carreiras ficaram abaixo da inflação. Como a despesa com funcionalismo também depende da evolução funcional, de aposentadorias e de abertura de concursos, em todo seu governo, a despesa real com funcionalismo aumentou menos de 2%, diminuindo a despesa de pessoal para 4% do PIB;
  3. Economistas liberais e os que hoje estão no governo foram entusiastas defensores do impeachment insistem em ignorar os custos de oportunidade dessa escolha política: além da paralisia legislativa que contribuiu para agravar a crise econômica, a campanha de Temer à presidência teve de angariar apoio entre diversos grupos, como o funcionalismo federal. Em menos de 3 anos de governo Temer, diversas categorias foram agraciadas com reajustes muito acima da inflação e, mesmo quase sem realizar concursos, a despesa de pessoal aumentou 8% em seu governo, sem contar reajustes que passaram a valer neste ano;
  4. A reforma administrativa proposta pelo governo é para Executivo e o próprio estudo do Banco Mundial admite que: “A decomposição dos gastos federais com pessoal mostra que, apesar de os gastos totais serem estáveis, as despesas com pessoal do Poder Judiciário tiveram um crescimento expressivo”. Aliás, mesmo com o aumento do teto constitucional, as despesas com auxílio moradia continuam altas;
  5. Leio na imprensa que o governo estuda efetivar servidor depois dele ser trainee por dois anos. Alguém pode contar para o Ministro da Economia que o estágio probatório já existe e desde o governo FHC dura três anos.

Vocês querem reforma administrativa? Eu também quero, mesmo que individualmente ela me prejudique. Só que sou bem cético quanto a isso pelas seguintes razões: a) Economistas liberais, entusiastas do impeachment, precisam fazer autocrítica e admitir que tiraram um governo que estava fazendo ajuste fiscal e colocaram um governo que cumpriu promessa de conceder aumentos expressivos para funcionalismo; b) Sucessivas entrevistas do Ministro da Economia deixam claro que ele não conhece orçamento, administração pública e Direito Administrativo. Não tem como sair boa coisa com embasamento técnico tão ruim; c) Será que o governo eleito por causa da Lava Jato terá coragem de enfrentar os privilégios do Poder Judiciário em sentido amplo? Duvido. Polícia Federal e Militares, dois setores da burocracia muito próximos do presidente, passarão praticamente incólumes da reforma da previdência.

http://documents.worldbank.org/curated/en/449951570645821631/pdf/Gest%C3%A3o-de-Pessoas-e-Folha-de-Pagamentos-no-Setor-P%C3%BAblico-Brasileiro-o-Que-Os-Dados-Dizem.pdf

 

Rafael

Breves considerações sobre o texto da reforma da previdência aprovado pela Câmara

O principal mérito da reforma da previdência aprovada em primeiro turno na Câmara é instituir idade mínima para aposentadorias do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e aumentar a idade mínima para aposentadorias de servidores civis da União, aproximando as regras dos trabalhadores da iniciativa privada e dos servidores civis da União. Na proposta original, a idade mínima aumentaria automaticamente quando a expectativa de sobrevida de idosos aumentasse, o que seria positivo. Entretanto, tenho cinco três críticas ao texto aprovado pela Câmara:

  1. A reforma da previdência tem técnica legislativa ruim. As regras previdenciárias saíram do texto constitucional e foram para os Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCTs), ou seja, são regras transitórias vigentes até que seja editada lei regulamentando a previdência. Nas regras de transição das ADCTs há outras regras de transição. Na proposta original, havia um menu de regras de transição com regras contraditórias (indício de revisão deficiente) e isso foi melhorado na comissão especial. A crítica à técnica legislativa não é mero preciosismo, pois textos complexos demais dão margem à judicialização, que tende a beneficiar desproporcionalmente aqueles que podem contratar bons advogados. Em termos de técnica legislativa, a proposta de Temer era impecável, muito melhor que a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 06;
  2. Há diversas concessões feitas a algumas corporações com lobby poderoso que pioraram ainda mais a técnica legislativa. Na PEC 06, cabe mencionar servidores civis da União admitidos até 2003, praticamente metade dos servidores na ativa, que continuarão tendo direito a se aposentar pelo salário mais alto da carreira, e policiais (inclusive federais, com remuneração bem alta), que irão se aposentar antes e com benefícios mais altos sem justificativa técnica para isso. Militares, embora não estejam incluídos na PEC 06, irão mantêm três privilégios exorbitantes: contribuições muito aquém do necessário para custear benefícios, aposentadoria pelo último salário da carreira e aposentadoria sem idade mínima, com aumento de apenas 5 anos de tempo de serviço;
  3. A exclusão de entes subnacionais, pois as regras de transição das ADCTs valem apenas para os benefícios pagos pelo Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS) e servidores civis da União, o que é absurdo. Além de complicar a situação fiscal de prefeitos e governadores, pode criar uma colcha de retalhos normativa, aumentando os custos da judicialização. Os regimes próprios de entes subnacionais representam quase 30% da despesa previdenciária brasileira;
  4. Mulheres. A precária inserção das mulheres no mercado de trabalho demanda regras mais brandas quanto ao tempo de contribuição e valor do benefício. Na versão aprovada, em relação aos homens, a idade mínima para aposentadoria de mulheres foi reduzida em 3 anos e o tempo de contribuição em 5 anos. A redução no tempo de contribuição é salutar, mas em vez de redução da idade mínima, as mulheres deveriam ter cálculo de benefícios mais favorável.
  5. Não há diferença de expectativa de sobrevida ou de doenças laborais que justifiquem regras diferenciadas para rurais. Além disso, é forçoso reconhecer que a previdência rural tem uma deficiência de custeio, sendo estruturalmente deficitária. Por outro lado, os índices de pobreza são maiores no meio rural. A contribuição anual de R$ 600, próxima à do Microempreendedor Individual (MEI) pode inviabilizar a cobertura previdenciária de famílias que trabalham em regime de subsistência. Pode-se argumentar que os trabalhadores rurais realmente pobres terão direito a benefícios assistenciais quando idosos, mas a cobertura previdenciária é mais ampla que aposentadoria, pois essas pessoas perderão acesso a auxílios diversos como maternidade, doença e acidente. Melhor seria manter a proposta de Temer de delegar à legislação infraconstitucional a criação de fontes de custeio para aposentadoria rural, pois isso demanda debate mais aprofundado.

Cabe observar que a comissão especial modificou o texto original da PEC 06, mantendo as regras vigentes para o Benefício de Prestação Continuada (BPC) – um salário mínimo mensal pago pelo INSS a pessoas com 65 anos ou mais com renda inferior a um quarto do salário mínimo. Entendo que o ideal seria a unificação do BPC e Bolsa Família em um grande programa de renda básica universal com benefícios escalonados em função do grau de pobreza e das necessidades específicas da faixa etária, mas a PEC propunha outra coisa, que prejudicaria muito idosos pobres de 65 a 69 anos. Neste sentido, é melhor manter o BPC como ele é hoje.

A Câmara modificou a fórmula de cálculo da aposentadoria das mulheres, que poderão se aposentar com 100% da média dos salários com 35 anos de contribuição e manteve as regras atuais da previdência dos trabalhadores rurais. As mudanças foram na  na direção defendida por este artigo e, por essa razão, as críticas 4 e 5 ficaram prejudicadas.

Rafael

Causas da grande depressão brasileira

A profundidade da crise

Entre 2015 e 2016, o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro teve queda acumulada de 6,7% e, desde então, o crescimento do PIB tem sido da ordem de 1% ao ano, pouco acima do crescimento populacional. Entre 2014 e 2018, a queda acumulada no PIB per capita foi de 8% e não há sinais que recuperemos tão cedo o nível de 2013. A crise atual, embora não seja a mais profunda de nossa história, é a mais duradoura desde 1901, não havendo, no início de 2019, sinais de retomada do crescimento econômico.
De fato, desde 1929, tivemos outras crises em que o PIB per capita caiu por mais de um ano: 1929-31 (-7,9%), 1940-42 (-4,5%), 1963-65 (-2,4%), 1981-83 (-12,4%), 1990-92
(-7,7%), 1998-99 (-2,2%). Com exceção da crise de 1998-99, essas crises coincidem com algum grau de ruptura institucional e, com exceção da crise atual, o PIB per capita cresceu rapidamente nos anos seguintes à crise (Gráfico 1).
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Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

Hipóteses explicativas mais comuns

Há grande dissenso entre economistas na identificação das causas da crise atual e, consequentemente, no receituário a retomada do crescimento econômico. As quatro explicações mais comuns para a crise residem na política macroeconômica adotada até 2014, na queda dos preços das commodities ocorrida em 2014, na política macroeconômica adotada desde 2015 e em endividamento privado (até 2015) seguido de desendividamento privado (a partir de 2016).

1. A política adotada a partir da crise econômica de 2008 e, com mais intensidade na segunda metade do primeiro governo de Dilma Rousseff, conhecida como “Nova Matriz Econômica” (NME), com padrão errático de intervenção no domínio econômico combinado e política macroeconômica inconsistente

Desde que criei este Blog, sou crítico da política econômica do primeiro governo Dilma, especialmente de 2013 e 2014. No início do governo Dilma, a economia se encontrava sobreaquecida – em 2010, o PIB cresceu 7,5% – resultando em aumento da inflação – entre agosto de 2010 e setembro de 2011, o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado em 12 meses aumentou de 4,5% (centro da meta de inflação) para 7,3% (acima do teto da meta de inflação) – e do déficit em transações correntes – que na metodologia atual aumentou de 1,5% do PIB em 2009 para 3,6% do PIB em 2010 (Gráfico 3).
Inicialmente, a política macroeconômica se voltou a reduzir a inflação e o desequilíbrio externo. De 2010 para 2011, o superávit primário aumentou de 2,6% para 2,9% do PIB. O Banco Central do Brasil (BCB), elevou a meta da taxa Selic de 8,75% para 12% entre abr/10 a set/11, reduzindo o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado em 12 meses para 4,9%, pouco acima do centro da meta de inflação, em jun/12. A política cambial visou a limitar o influxo de capitais e a apreciação do real: entre abril de 2011 e junho de 2013 foi instituída alíquota de 60% sobre as posições vendidas de câmbio dos bancos e, entre 2011 e abril de 2013 o volume de reservas aumentou USD 90 bilhões, para USD 379 bilhões. Um efeito disso foi desaceleração do crescimento do PIB, para 4% em 2011 e 1,9% em 2012, cabendo ressaltar que os valores inicialmente divulgados pelo IBGE fossem de 2,7% 0,9%, respectivamente.
Devido à redução da inflação, o BCB reduziu a Selic, que chegou a 7,25% em setembro de 2012, até então a mínima histórica. Devido à desaceleração econômica, o superávit primário diminui para 2,2% do PIB em 2012. No segundo semestre de 2012, a inflação voltou a subir, ameaçando ultrapassar o teto da meta, então em 6,5%. Para evitar que o BCB aumentasse a Selic, o governo conteve preços de combustíveis e energia elétrica para impedir que a inflação ultrapassasse o teto da meta. Além de criar sinalizações equivocadas, incentivando o consumo de energia em momento no qual o país passava por secas que reduziram a capacidade de geração de energia elétrica, os controles de preços impulsionaram endividamento da Petrobrás e impuseram perdas bilionárias para Eletrobrás e diversas distribuidoras de energia elétrica.
Apesar do baixo crescimento do PIB, entre o segundo semestre de 2012 e o primeiro semestre de 2013, o IPCA cresceu continuamente, estourando o teto da meta de inflação. A partir de abril de 2013, o BCB iniciou processo de alta da Selic para reduzir a inflação. Para limitar a alta da Selic e, com isso, evitar uma desaceleração ainda mais forte da economia, a alíquota de recolhimentos compulsórios sobre posição vendida de câmbio foi zerada, o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) referente a algumas operações de entradas de capitais foi reduzido e, a partir de junho de 2013, o BCB passou a emitir swaps cambiais que em poucos meses atingiram volume superior a USD 100 bilhões (Gráfico 2). O superávit primário reduziu-se para 1,7% do PIB, ou 1,4% do PIB se considerarmos o efeito das pedaladas. Em 2013, o PIB cresceu 3%, mas a inflação estava contida artificialmente por controles artificiais de preços e da taxa de câmbio.
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Fonte: BCB

Neste sentido, parece-me indiscutível que a política econômica adotada no primeiro governo Dilma foi inconsistente, adiando a necessidade de ajustes inevitáveis nos preços relativos. Entretanto, a magnitude dos erros adotados não explica a profundidade da crise: o saldo das pedaladas, por exemplo, nunca chegou a 1% do PIB e até 2013 o setor público incorria em superávits primários; embora tenha havido contenção artificial da inflação, o ajuste de preços de 2015 evidenciou que a inflação contida não chegou perto do que ocorreu na Argentina ou Venezuela, sendo possível combater inflação com mecanismos tradicionais de política monetária, tanto que a partir de 2016 o IPCA voltou a um dígito; apesar da sobrevalorização do real – cuja cotação foi mantida a partir de junho de 2013 por meio da colocação de swaps cambiais no mercado – e aumento dos déficits em transações correntes no primeiro governo, o BCB manteve elevado volume de reservas e a dívida externa é relativamente baixa. Por essa razão, mantenho minha concordância com Bráulio Borges: os erros de política econômica do primeiro governo Dilma explicam menos de 1/3 da crise.

2. A queda nas cotações de commodities exportadas pelo Brasil em 2014

Essa queda realmente ocorreu, resultou no aumento do déficit em transações correntes de USD 79,8 bilhões em 2013 para USD 101,4 bilhões em 2014 (Gráfico 3), exercendo efeito negativo sobre o PIB.
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Fonte: BCB

Embora a deterioração de termos de troca tenha contribuído para a recessão, seu poder explicativo é diminuto. A primeira questão é quanto à duração: a partir de meados de 2016, os preços das commodities iniciaram recuperação, resultando em diminuição do déficit em transações correntes a partir de 2015 que desde 2017 é de menos de USD 20 bilhões (menos de 1% do PIB), retomando o nível anterior à crise de 2008 (Gráfico 3). A segunda questão é o tamanho reduzido da corrente de comércio brasileira: desde meados da década passada, nem exportações, nem importações chegam a 15% do PIB, resultando em corrente de comércio de menos de 30% do PIB. É possível observar aumento das importações líquidas da crise de 2008 até 2014 e posterior reversão, mas o saldo é reduzido (Gráfico 4).
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Fonte: IBGE
Portanto, a deterioração de termos de troca, apesar de contribuir para a crise, foi localizada entre 2014 e 2016 e deve ser vista em perspectiva, pois o setor externo é muito pequeno para explicar em sua totalidade a dinâmica da econômica brasileira.

3. O ajuste monetário do final de 2014 ao final de 2016 e ajuste fiscal de 2015

Entre outubro de 2014 e julho de 2015, o BCB aumentou a meta da taxa Selic de 11% para 14,25%, mantendo-a nesse patamar até o final de 2016, quando, com inflação inequivocamente controlada, iniciou um ciclo de queda da taxa básica que terminou com a Selic em 6,5% no início de 2018, menor patamar nominal da história, acompanhado para expressiva redução nos requerimentos compulsórios dos depósitos bancários. Em 2014, o governo respondeu ao início da crise econômica acomodando a queda de receitas por meio da mudança na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) em dezembro daquele ano. Em 2015, houve expressivo corte de despesas discricionárias e, devido à quitação do saldo de pedaladas de anos anteriores (0,8% do PIB), o saldo primário (déficit de 1,9% do PIB – Gráfico 5) não explica totalmente o quão contracionista foi a política fiscal daquele ano. Em 2016, em parte devido a aumentos do funcionalismo, em parte para criar gordura para queimar antes da vigência do teto de despesas primárias, a política fiscal foi levemente expansionista, sendo praticamente neutra desde 2017.
Há três ordens de problemas em quem identifica na política macroeconômica adotada a partir do segundo governo Dilma a causa primordial da crise econômica: i. os efeitos da política macroeconômica são defasados, o que ocorreu, nos ciclos de alta da Selic de 2010/11 e 2014/16 e posterior queda da inflação. Neste sentido, a política macroeconômica de um ano produz efeitos no ano seguinte. Somente pressupondo agentes econômicos extremamente racionais, alto grau de credibilidade da política econômica e mercados ultra eficientes para que os ajustes sejam imediatos; ii. a ordem de grandeza nos ajustes – alta de 3,25% na Selic e restrição fiscal precária e apenas nas despesas discricionárias em 2015 – é muito pequena para explicar a magnitude da crise. O multiplicador fiscal teria de ser imenso, contrariando estudos empíricos; iii. desde 2017 a política monetária é expansionista e a política fiscal é neutra, não explicando a duração da crise.
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Fonte: BCB

4. Aumento do endividamento privado até 2015 e posterior redução

Outra explicação que se tornou bastante popular para explicar a crise econômica foi o aumento do endividamento privado nos anos que antecederam a crise e posterior redução. De fato, até 2015 o endividamento privado aumentou, mas exclusivamente no segmento de crédito direcionado (principalmente BNDES para pessoas jurídicas e financiamento imobiliário para pessoas físicas), com taxas de juros significativamente mais baixas, e captações no mercado interno substituindo o endividamento externo. Há quatro ordens de problemas nessa explicação: i. a desalavancagem privada teve início em 2016, quando a crise já estava instalada e diz respeito apenas às pessoas jurídicas (Gráficos 6 e 7); ii. desde 2008, o aumento do endividamento privado se deu nas modalidades mais baratas (Gráfico 7), mantendo o comprometimento de renda controlado; iii. o nível de endividamento privado brasileiro não destoa de outros países emergentes (Gráfico 8).
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Fonte: BCB e B3
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Fonte: BCB
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Fonte: Bank for International Settlements (BIS)

Causas não excludentes, mas insuficientes para explicar a crise

As hipóteses apontadas para explicar a crise não são necessariamente excludentes. É possível entender que equívocos de política econômica durante o primeiro governo Dilma aumentaram tensões inflacionárias e desequilibro externo que tornaram a economia brasileira especialmente vulnerável à queda de preços de commodities de 2014 a 2016. Os inevitáveis ajustes tornaram a política macroeconômica de 2015 procíclica, agravando a crise. O ajuste fiscal inviabilizou a expansão do crédito direcionado e o ajuste monetário encareceu o crédito no segmento livre e as captações de mercado, induzindo um processo de desalavancagem de empresas.
Em algum grau, isso também ocorreu no final dos anos 90: a âncora cambial necessária para a implantação do Plano Real foi mantida por mais tempo que o necessário para assegurar a reeleição de Fernando Henrique Cardoso, aumentando déficits externos (Gráficos 3 e 4). Adicionalmente, o déficit primário acumulado entre 1995 e 1998 (Gráfico 5) não contribuiu para manutenção da âncora cambial. O inevitável ajuste cambial de 1999 pressionou a inflação, intensificada pelo racionamento de energia de 2001/02, e prejudicou os agentes privados que haviam se endividado em dólares nos anos 90, gerando a necessidade de desalavancagem privada. O aumento da dívida pública que resultou da manutenção de juros altos e dolarização da dívida interna impediu que o setor público pudesse ter atuação anticíclica – em 1999 a política fiscal teve efeito mais contracionista que em 2015. Entretanto, recessão de 1998/99 foi muito mais suave e rápida que a crise atual (Gráfico 1). Neste sentido, não se pode descartar o papel das expectativas autorrealizadoras dos agentes econômicos como fator a intensificar a crise, como constatado em estudo de Roger E.A. Farmer.
Finalmente, a magnitude e a duração dos ajustes macroeconômicos são relativamente pequenas para explicar a profundidade e duração da atual crise econômica. Os fatores que contribuíram para a crise não estão mais presentes: em 2016, o preço das commodities se recuperou e a política fiscal deixou de ser contracionista e a partir de 2017 a política monetária tem sido fracamente expansionista, resultando em moderada expansão do endividamento privado – pelo sistema bancário para pessoas físicas e pelo mercado de capitais para pessoas jurídicas.

A operação Lava Jato

A Operação Lava Jato teve início no final do primeiro trimestre de 2014, pouco antes do início do ciclo recessivo. Em 2015, um Diretor do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) afirmou que a Lava Jato estava relacionada com a recessão do Brasil. No final daquele ano, duas consultorias estimaram que a Lava Jato seria responsável pela maior parte da recessão daquele ano. O PIB da construção, setor que está no epicentro da Operação Lava Jato, caiu 28% entre 2014 e 2015, reforçando a relação entre a Operação e a crise.
Estudo recente publicado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) estima que notícias de corrupção geraram redução do PIB per capita de cerca de 3%, um pouco mais nos países emergentes, em um horizonte de dois anos, o que explicaria quase 40% da queda do PIB per capita ocorrido desde 2014. Bráulio Borges, citando o mesmo estudo publicado pelo FMI, também acredita que, ao menos no curto-prazo, a Operação Lava Jato explique parte relevante da atual crise econômica.
A Operação Lava Jato revelou que, além de sobrepreço nas obras públicas, a corrupção gera uma alocação ineficiente de subsídios e investimentos públicos. Neste sentido, mesmo admitindo os custos de curto-prazo, é possível vislumbrar que o combate à corrupção gere efeitos positivos no longo-prazo ao criar um ambiente de negócios mais competitivo e previsível. Entretanto, tais benefícios esperados só subsistem quando se age na estrita legalidade. Nas palavras do então juiz Sergio Moro “(…) a ação judicial contra a corrupção só se mostra eficaz com o apoio da democracia. É esta quem define os limites e as possibilidades da ação judicial.”. Entretanto, diversos juristas vêm apontando que a as condutas da Operação Lava Jato “(…) fere(m) qualquer sentido de democracia constitucional.”. Para o Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Gilmar Mendes, os diálogos recentemente revelados entre o então juiz Sergio Moro e procuradores da Lava Jato evidenciam que a Operação Lava Jato feriu regras da magistratura.
Em outras palavras, os benefícios de médio e longo-prazo suplantam os custos de curto-prazo no combate à somente quando resultam em aprimoramento institucional. A previsibilidade das regras do jogo é essencial para o cálculo econômico. Entretanto, desde o início a Lava Jato não precisou seguir regras de casos comuns, com flexibilização de garantias constitucionais com embasamento “jurídico” em princípios vagos como “interesse geral na administração da justiça e na aplicação da lei penal”. Além disso, a Operação foi marcada por impasses entre diferentes órgãos públicos que atrasaram a realização de acordos de leniência, prolongando a crise nas empresas afetadas e, portanto, o processo de perda de valor. Mesmo após a realização do primeiro acordo de leniência que envolveu todos os órgãos de combate à corrupção, há críticas no sentido que esses acordos não teriam cumprido a lei anticorrupção.
Neste sentido, vale mencionar que, após o Mãos Limpas, operação de combate à corrupção que serviu de inspiração à Operação Lava Jato, a Itália tem sido uma das economias menos dinâmicas da zona do euro (Gráfico 9), havendo quem afirme que a corrupção só mudou de forma, pois (o Mãos Limpas) “não promoveu nenhuma melhora na transparência, na prestação de contas nem na capacidade de resposta das instituições políticas italianas.”

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Fonte: Banco Mundial

Considerações finais

Ainda há acalorado debate entre economistas sobre as causas da crise econômica iniciada em 2014. Embora tenham algum poder explicativo, os elementos apontados como causas da crise – erros na condução da política econômica do primeiro governo Dilma, queda do preço das commodities em 2014/15, ajuste fiscal e monetário recessivos de 2015 e redução do endividamento privado a partir de 2016 – não são aptas a explicar a magnitude da queda do PIB e a duração da crise. Neste sentido, estudos recentes publicados pelo FMI corroboram diversas estimativas que a Operação Lava Jato tenha contribuído significativamente para a crise no curto-prazo. O combate à corrupção poderia gerar ganhos de médio e longo-prazo se houvesse efetivo aprimoramento institucional. Entretanto, não vejo como sustentar essa hipótese, dado que a Operação Lava Jato dependeu de diversas regras excepcionais, desrespeitando normas constitucionais e infraconstitucionais. Além disso, não houve preocupação com a separação entre empresas e seus controladores corruptos, gerando destruição de valor, que foi agravada pelas disputas de protagonismo entre diferentes setores estatais, que prolongaram e ainda prolongam a crise de diversas empresas. A experiência italiana após o Mãos Limpas reforça a minha crença que os ganhos de longo-prazo podem nunca se materializar.

Rafael

A tempestade perfeita: como diversas restrições fiscais convergem para os cortes na educação

Abraham Weintraub ocupa o posto de ministro da Educação há pouco mais de um mês, substituindo Ricardo Vélez Rodríguez, ex-ministro demitido em decorrência de paralisia no Ministério da Educação (MEC) devido a divergências entre apoiadores do atual presidente. Weintraub, que já demonstrou não ter noção das ordens de grandeza orçamentárias do MEC, primeiramente anunciou corte de verbas para algumas universidades que, segundo ele, tinham desempenho abaixo do esperado e promoviam “balbúrdia”. Em seguida, anunciou que os cortes ocorreriam apenas no ensino superior devido a uma suposta priorização do ensino básico (do infantil ao médio). Tal discurso tampouco se sustentou porque os cortes também atingem ensino básico. A repercussão negativa levou o Presidente e o Ministro a anunciarem que as universidades federais estariam preservadas e alguns parlamentares da base aliada disseram que o governo recuaria na decisão de cortar despesas de universidades. Posteriormente, foram desmentidos pelo governo, o que por sua vez gerou revolta de deputados da base aliada, com um deles dizendo “não admitir ser chamado de mentiroso”. Esse quiproquó impulsionou manifestações em diversas cidades do Brasil contra “cortes na educação” em 15.05.2019.

Além da evidente ausência de intimidade de Weintraub com orçamento do MEC e falhas de comunicação entre integrantes do governo e do governo com a sociedade, a dificuldade de se entender os cortes na educação é que eles ocorrem por diversas restrições fiscais simultâneas:

1. Contingenciamento de início de ano. No Brasil, somente 1,2% da receita corrente líquida é de execução obrigatória pelo Poder Executivo e isso só ocorre desde a Emenda Constitucional 86/2015. As leis orçamentárias tendem a inflar previsões de receitas para acomodar emendas de parlamentares e o ajuste é feito periodicamente pelo Poder Executivo, que pode contingenciar e remanejar parte do orçamento. Tal raio de manobra não é tão grande quanto se possa imaginar à primeira vista porque a maior parte do orçamento é de despesas obrigatórias (Vide item 5). É comum que todo início de ano o Poder Executivo contingencie despesas, liberando verbas ao longo do ano. Neste ano, o Decreto 9.711/2019 disciplina a programação financeira da União, estipulando os contingenciamentos típicos de início de ano.

2. Queda de receitas projetadas dificulta atingimento da meta de saldo primário. Desde o final de 2018 a economia brasileira tem dado sinais de desaceleração em relação a um patamar de crescimento já bastante reduzido, o que tem resultado em sucessivos cortes de projeções de crescimento econômico, queda da arrecadação (Gráfico 1) e, consequentemente, queda da estimativa de receitas de 2019 em relação ao inicialmente estimado na Lei Orçamentária Anual (LOA). Diante dessa situação precária, o contingenciamento de despesas foi rigoroso. Cabe lembrar que uma das razões que levou o Tribunal de Contas da União (TCU) a emitir parecer pela rejeição das contas de Dilma em 2015 foi aumento de despesas quando já estava claro que as receitas seriam inferiores ao estimado pela LOA.

3. Calendário eleitoral: ajuste de primeiro ano de mandato. A política fiscal costuma seguir calendário eleitoral, ou seja, as despesas tendem a aumentar em anos eleitorais e cair no primeiro ano de governos. Como parte das despesas é irredutível em decorrência da Constituição e de leis, o ajuste é desproporcional nas despesas aqui denominadas de “contingenciáveis”: despesas obrigatórias em que o Poder Executivo pode controlar a execução orçamentária e discricionárias, como investimentos. Conforme se observa no Gráfico 1, em todos os anos eleitorais (pares) houve aumento tanto da despesa primária real, quanto das despesas contingenciáveis. Com exceção de 2007, ano em que a economia brasileira crescia rapidamente com bons indicadores fiscais e externos e sem pressões inflacionárias significativas, houve queda das despesas contingenciáveis nos anos de início de governo (ímpares), que também foram anos em que o Banco Central aumentou a Selic para combater a inflação. Importante mencionar que em 2015 a série do Tesouro Nacional só mostra aumento real das despesas primárias porque no final daquele ano o governo quitou as pedaladas de anos anteriores (Vide item 5 e Gráfico 3). Se não fosse a quitação de despesas realizadas em anos anteriores, também teria havido queda real de despesas primárias em 2015.

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Fonte: Tesouro Nacional

4. A Emenda Constitucional 95/2016, que fixou teto de despesas primárias no valor real de 2016 e mudou as vinculações de receitas para educação e saúde, tornou o ajuste fiscal típico de início de mandato permanente após a leve expansão fiscal de 2016. Em 2018, as despesas primárias nominais foram 29,2% maiores que em 2014. Se os valores mensais forem atualizados pelo IPCA de março de 2019, o aumento real das despesas primárias nos últimos quatro anos foi de apenas 1,6%. O Gráfico 2 deixa claro que o teto real de despesas foi observado nos dois primeiros anos de vigência.

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Fonte: Tesouro Nacional

5. Rigidez orçamentária. Economistas costumam dar muita ênfase às vinculações de impostos educação e saúde, mas elas são apenas 40% da receita líquida de impostos dos municípios e menos que isso para estados, Distrito Federal e União. O engessamento do orçamento decorre principalmente de despesas obrigatórias e irredutíveis, como subsídios de servidores públicos (CF, art. 37, XV, art. 95, III, art. 128, §5º, I, c) e benefícios da seguridade social (CF, art. 194, parágrafo único, IV), sendo que esses últimos também devem ter valor real preservado (CF, art. 201, §4º). Além de serem a maior parte da despesa primária da União, tendem a crescer vegetativamente com promoções de servidores públicos e envelhecimento da população.

No Gráfico 3, pode-se observar crescimento praticamente ininterrupto das despesas com benefícios do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), pois o envelhecimento da população aumenta quem tem acesso aos benefícios e tempo de recebimento dos benefícios. Em 2018, a despesa com benefícios do INSS foi 48,5% superior à de 2014 ou 16,9% em termos reais.

Já as despesas de pessoal (ativos, inativos e pensionistas), embora irredutíveis, podem ser congeladas, o que explica as reduções em termos reais ocorridas em 2003 e 2015, anos de ajuste fiscal e inflação de dois dígitos. Em 2018, a despesa com pessoal foi 34% superior à de 2014 ou 5,5% em termos reais. Esse aumento ocorreu principalmente pelos expressivos aumentos salariais de servidores públicos durante o governo Temer.

Outras despesas obrigatórias também tendem a ser rígidas à baixa – a elevação no final de 2015 se deve à quitação de pedaladas realizadas em anos anteriores, explicando o aumento temporário. Em 2018, outras despesas obrigatórias foram 9,8% superiores às de 2014, queda de 13,4% em termos reais.

Já as despesas obrigatórias com controle de fluxo de caixa e despesas discricionárias tiveram aumento de apenas 2,7% em relação a 2014, queda de 19,5% em termos reais. Enquanto perdurar o teto de despesas, as sucessivas LOAs tenderão a reservar valores cada vez menores para essas despesas.

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Fonte: Tesouro Nacional

6. O ajuste sobre despesas discricionárias. Como o próprio nome diz, as despesas obrigatórias com controle de fluxo são obrigatórias, havendo um limite para cortes. Por essa razão, mantiveram participação praticamente estável nas despesas primárias, caindo de 10,9% em 2014 para 10,1% em 2018. Já a participação das despesas discricionárias caiu de 13,9% em 2014 para 9,5% em 2018 (Gráfico 4).

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Fonte: Tesouro Nacional

Embora as despesas de investimento estejam em patamar bastante deprimido e sem cobrir a depreciação desde 2016, cortes adicionais em investimentos podem resultar em violação da “regra de ouro”, que veda “a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital” (CF, art. 167, III). Isso cria uma pressão para cortes adicionais em despesas discricionárias de custeio. Como já afirmei neste Blog, o novo regime fiscal é insustentável.

Conclusão

O contingenciamento de despesas na educação tem como fundamento o ajuste de despesas típico de início de ano e de mandato, agravado pelo desaquecimento econômico. Como o ajuste de início de mandato em 2015 foi seguido do congelamento de despesas primárias e diversos componentes da despesa são rígidos, os cortes têm recaído desproporcionalmente nas despesas discricionárias, muitas das quais já estão no limite. Embora o valor contingenciado represente percentual relativamente pequeno das despesas das universidades e institutos federais, os cortes ocorrem em uma base já bastante reduzida, trazendo risco real de colapso na oferta de alguns serviços. Não se surpreendam se outros ministérios entrarem em colapso. Um ajuste dessa magnitude demanda conhecimento do próprio Ministério, do orçamento e capacidade de comunicação e diálogo, virtudes que o atual ministro da educação demonstrou não ter. Com a banalização do impeachment, é importante lembrar que atos que atentem contra a lei orçamentária podem ser considerados crime de responsabilidade do Presidente da República (CF, art. 85, VI), explicando a cautela do governo.

Rafael

Por que não vender parte das reservas se o real está se desvalorizando?

Desde o início de fevereiro, a cotação do dólar aumentou em R$ 0,30, para R$ 3,97. Se a causa fosse fuga de capitais, seria o momento ideal para o Banco Central do Brasil (BCB) vender parte das reservas, mitigando a depreciação cambial e, ao mesmo tempo, abatendo a dívida. Ocorre a depreciação cambial recente não decorre da escassez de dólares no mercado à vista, tanto que no mesmo período as reservas aumentaram em USD 3 bilhões, para USD 392 bilhões. A deterioração da confiança no governo Bolsonaro está levando à alta do dólar nos mercados de derivativos, pressionando a cotação do dólar à vista. Mesmo se entender que deve intervir para reduzir a cotação do dólar, o BCB não deve vender dólares, mas renovar e aumentar o estoque de swaps cambiais vincendos, hoje em quase USD 70 bilhões. Isso ilustra bem meu ceticismo às propostas de Ciro Gomes e Paulo Guedes de vender parte das reservas para reduzir a dívida pública bruta. Embora favorável à ideia, reconheço que a operacionalização é difícil, pois não há escassez de dólares no mercado à vista, pois, segundo o BCB, em março (último dado divulgado) o déficit em transações correntes, USD 0,5 bilhões, foi mais que financiado pelo ingresso de investimento no país, USD 6,8 bilhões.

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Fonte: BCB

Para tentar acalmar o mercado e trazer otimismo, após decretar sigilo sobre os cálculos que embasaram a Proposta de Emenda Constitucional 06/2019 (Reforma da Previdência), o governo aumentou a estimativa de impacto fiscal (aumento de receitas e redução de despesas) com a reforma da previdência nos próximos dez anos de R$ 1 trilhão para R$ 1,2 trilhão, sem, no entanto, demostrar os pressupostos e a memória de cálculo. O Instituto Fiscal Independente (IFI) do Senado, partindo de pressupostos mais transparentes e metodologia de cálculo mais sóbria, estimou impacto fiscal expressivo, mas significativamente menor . Mesmo se a economia efetiva com a PEC 06/2019 for mais próxima da divulgada pelo IFI, “o gasto previdenciário agregado se estabilizaria em proporção do PIB em dez anos”, o que injetaria otimismo no mercado e, portanto, diminuiria a cotação do dólar. O mercado tem mostrado pouca sensibilidade às diferentes estimativas de impacto fiscal porque o fator decisivo para a aprovação da reforma da previdência é a articulação política do governo, que tem se mostrado precária – vide a retirada de quatro pontos da PEC na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados. Mais relevante que saber qual estimativa é a mais precisa, o mercado está atento para as emendas parlamentares e substitutivos apresentados. Mesmo se a reforma for aprovada, sabe-se que o impacto fiscal nos próximos dez anos será significativamente menor que R$ 1 trilhão. A incerteza quanto ao que será aprovado explica a recente depreciação do real.

Rafael

Como a política econômica de Macri piorou os indicadores na Argentina

Reproduzo no meu Blog texto que escrevi para o Conjunturando sobre a atual crise da Argentina

Ao fim do primeiro mandato do atual presidente, o país estará em situação significativamente pior que no final de 2015

Néstor Kirchner tornou-se presidente no auge da depressão econômica que resultou em queda acumulada de quase 20% do Produto Interno Bruto (PIB) da Argentina entre 1999 e 2002, segundo dados do Banco Mundial. No início de seu governo, desemprego e pobreza estavam aumentando a partir de patamares elevados, o país não tinha crédito externo, o sistema financeiro estava quebrado e o setor produtivo tinha enorme capacidade ociosa. Naquele contexto, seria absurdo priorizar combate à inflação. Devido ao foco dado à recuperação econômica, o país combinou câmbio competitivo, política monetária frouxa e, para evitar que a inflação saísse do controle, equilíbrio fiscal e mediação estatal de negociações salariais. Com ajuda do boom de commodities, o PIB da Argentina teve crescimento médio de 8,8% ao ano entre 2003 e 2007, recuperando o nível de PIB pré-crise em meados de 2005.

Conforme a capacidade ociosa herdada e o desemprego caíam, as tensões inflacionárias se intensificaram. Ainda em 2007, o governo realizou uma polêmica intervenção no INDEC, instituto análogo ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e responsável pelo cálculo de diversos indicadores econômicos, como inflação ao consumidor. Consultorias privadas passaram a estimar a inflação bem acima dos cerca de 10% ao ano divulgado pelo INDEC, minando a confiança no órgão. A inflação elevada também levou o governo a adiar reajustes de preços administrados como energia elétrica e transportes, o que, por sua vez, se refletiu no aumento das despesas com subsídios. O esgotamento do modelo de crescimento pós crise de 1999-2002, combinada com a crise de 2008, desacelerou fortemente a economia argentina: entre 2008 e 2011, o PIB cresceu em média 3,4% ao ano, caindo para 0,4% ao ano no quadriênio seguinte.

A combinação de aumento dos subsídios e desaceleração econômica pressionou as contas públicas, de modo que os superávits primários do final da década passada se converteram em déficits crescentes, chegando a cerca de 4% do PIB em 2015. A aceleração da inflação também minava a competitividade do país, transformando os superávits em transações correntes obtidos até o final da década passada em déficits. Ainda impedido de tomar créditos externos, o governo mitigava os déficits externos mediante atraso de importações, um sistema de taxas múltiplas de câmbio e redução nas reservas internacionais, que caíram para pouco mais de 25 bilhões de dólares no final de 2015, segundo o Banco Central da República Argentina (BCRA). No último ano do governo de Cristina Kirchner, o INDEC passou a adotar uma nova metodologia de cálculo da inflação, mais aderente com a realidade. Com isso, em 2015 a inflação medida pelo INDEC foi de 24%, próxima das medições alternativas.

Apesar dos desequilíbrios e da estagnação econômica, a política econômica adotada no governo de Cristina Kirchner manteve estáveis os índices de pobreza, desemprego (7% em 2015) e endividamento externo (menos de 30% do PIB em 2015). Ainda assim, havia necessidade de desvalorizar o câmbio devido ao crescente déficit em transações correntes e baixo patamar das reservas.

Aumento da já elevada taxa de inflação

Mauricio Macri foi eleito presidente com a promessa de retomar o crescimento econômico por meio de reformas liberalizantes, diminuição do déficit público, unificação das diferentes taxas de câmbio e redução da inflação. O aumento de tarifas de transportes e energia, consequência da redução dos subsídios, combinada com unificação das taxas de câmbio e subsequente desvalorização do peso acarretou aumento da já elevada taxa de inflação. Para combater a inflação, o BCRA adotou o regime de metas de inflação, aumentando a taxa de juros para mais de 30% ao ano no início de 2016. Dada a magnitude dos desequilíbrios fiscal e externo e de preços da economia argentina, um ajuste tal como proposto por Macri seria necessariamente recessivo, ao menos no curto prazo. O aumento da inflação e das taxas de juros diminuem o poder de compra das famílias e restringe o acesso ao crédito, ao passo que o ajuste fiscal impede que o setor público compense a queda do gasto privado.

Para a equipe econômica recém empossada, a renegociação da dívida com os fundos abutres e a realização de um ajuste pró-mercado garantiram o otimismo necessário para que a Argentina tivesse acesso a dinheiro internacional, permitindo que o país recompusesse o nível de reservas internacionais e financiasse os déficits em transações correntes por meio de endividamento externo. Apesar da elevada inflação, 42,4% em 2016, o BCRA iniciou a redução das taxas de juros já no final do primeiro semestre de 2016, quando as expectativas de inflação para os próximos 12 meses estavam em torno de 20% ao ano, muito acima da meta de inflação. A redução das taxas de juros com a inflação corrente elevada e as expectativas futuras ainda altas é incoerente com o receituário do regime de metas de inflação.

No final do primeiro ano de mandato, ficava evidente que a equipe econômica havia subestimado os custos do ajuste proposto por Macri, pois a inflação não cedia na velocidade esperada e a economia continuava em recessão. As divergências entre aprofundar o combate da inflação e retomar o crescimento econômico resultaram na demissão do Ministro da Fazenda e Finanças Prat-Gay. No discurso, Macri dava a entender que havia uma estratégia de ajuste gradual, mas o aspecto-chave para a mudança na equipe econômica foram as eleições legislativas de outubro de 2017. Se priorizasse o combate da inflação, seria improvável que a economia se recuperasse até as eleições. Por essa razão, o BCRA manteve a taxa básica de juros abaixo de 30% ao ano ao longo de 2017. Adicionalmente, o governo promoveu uma reforma tributária com perda de arrecadação de 2% do PIB, mais que compensando a queda das despesas com subsídios de 3,5% do PIB em 2015 para 2% do PIB em 2017, segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

A manutenção do déficit primário elevado e queda da taxa básica de juros asseguraram a retomada do crescimento econômico e, consequentemente, a vitória de candidatos apoiadores de Macri nas eleições legislativas. Entretanto, essa retomada ocorreu à custa do acúmulo de distorções. A inflação elevada minou a competitividade, aumentando rapidamente o déficit em transações correntes para 5,6% do PIB, quase o dobro do ano anterior, indicando a necessidade de depreciação da taxa de câmbio. Em 2017, os investidores internacionais ainda eram otimistas com Macri, que pôde financiar os déficits públicos e externos com relativa tranquilidade. O custo da estratégia eleitoreira de Macri foi um expressivo aumento do endividamento público e externo.

Depreciação do peso

No início de 2018, os desajustes estavam tão evidentes, que houve uma súbita reversão dos fluxos de capital e, consequentemente, depreciação do peso. Sem dinheiro privado, Macri teve de recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI), que condicionou a ajuda emergencial à diminuição do déficit primário. Ao longo de 2018, o BCRA trocou de presidente duas vezes e o regime de metas de inflação, já sem credibilidade, foi substituído por bandas cambiais. Ao longo do ano, o Banco Central aumentou as taxas de juros diversas vezes, mas não impediu que no ano passado a inflação ao consumidor aumentasse para 48%.A inflação elevada fez com que a banda cambial originalmente definida tivesse de ser desvalorizada, e agora o dólar, cotado a pouco mais de 43 pesos, pode variar entre 40 e 50 pesos.

Hoje, início de 2019, a situação da economia da Argentina é muito delicada. O acordo com o FMI demanda ajustes adicionais nas contas públicas, limitando a possibilidade de políticas voltadas à diminuição da taxa de desemprego, próxima de 10%, e da pobreza. Mesmo com taxa de juros de quase 70% ao ano, a inflação acumulada nos 12 últimos meses é de mais de 50% e a esperada para os próximos 12 meses é de mais de 30%, indicando a necessidade de desvalorizações adicionais no peso. A estratégia de Macri de adiar ajustes por meio do endividamento externo introduziu mais um dilema de política econômica: como a dívida externa já supera 60% do PIB e mais de ¾ da dívida pública de mais de 70% do PIB, é denominada em moedas estrangeiras, a alta do dólar também resulta em alta das dívidas externa e pública, o que compromete todo esforço fiscal. Se o prognóstico para a economia argentina se confirmar, os quatro anos do governo Macri terão sido marcados por queda acumulada do PIB de pelo menos 3%. Como neste ano Macri concorrerá à reeleição, a tentação de adiar ajustes para depois das eleições é enorme e o governo já sinalizou que planeja congelar preços de alimentos e medicamentos, medida eleitoreira e, diante do quadro de desequilíbrio fiscal, insustentável.

Em suma, apesar das promessas de campanha, ao fim do primeiro mandato de Macri a Argentina estará em situação significativamente pior que no final de 2015, com queda acumulada no PIB e, consequentemente, maiores índices de pobreza e desemprego. Agrava a situação a elevada inflação que continua gerando a necessidade de ajustes periódicos da taxa de câmbio e ainda com a introdução de um novo dilema de política econômica: a alta do dólar tornou-se sinônimo de alta da dívida pública, anulando todos os esforços de ajuste fiscal. No momento, além de uma política contracionista, a Argentina precisa contar com a sorte dado que o atual patamar inflacionário é o mesmo que a Venezuela, país que atualmente enfrenta uma hiperinflação, tinha no início desta década. Uma inflação de 50% ao ano com alto grau de endividamento externo torna o país extremamente vulnerável a choques externos e desvalorizações cambiais. Se por um lado é verdade que as exportações argentinas são mais diversificadas que as da Venezuela, de outro a sinalização do governo de congelar preços em ano eleitoral evidencia que na macroeconomia Macri não está tão distante de Chávez quanto se supõe.

Rafael

O aspecto mais problemático da reforma da previdência: benefícios assistenciais

O benefício de prestação continuada (BPC) é uma renda mensal de um salário mínimo mensal (sem décimo-terceiro) concedido a pessoas com deficiência e idosos com 65 anos ou mais pobres. O BPC torna a pobreza de idosos a menor entre todas as faixas etárias, é bastante progressivo, tem alto poder multiplicador e é relativamente barato, custando, em 2018, 4% das despesas primárias da União (Gráfico 1), 0,8% do Produto Interno Bruto (PIB) (Gráfico 2), sendo que os idosos representam quase metade dos quase de 5 milhões de beneficiários. Há algumas distorções pontuais, como um critério de miserabilidade desatualizado que já foi declarado inconstitucional, sem pronúncia de nulidade, pelo  Supremo Tribunal Federal (STF), mas tais distorções são ínfimas se comparadas com as distorções dos regimes próprios e do regime geral da previdência social.

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Fonte: STN

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Fonte: STN, IBGE e BCB (PIB de 2018)

De acordo o texto da PEC enviado ao Congresso, o BPC seria de 1 salário mínimo apenas para idosos de 70 anos ou mais, podendo “ter valor inferior, variável de forma fásica, nos casos de pessoa idosa com idade inferior a setenta anos”. O art. 41 das disposições transitórias enuncia que, até que entre em vigor nova lei regulamentadora do BPC, a “pessoa idosa que comprove estar em condição de miserabilidade será assegurada renda mensal de R$ 400,00 (quatrocentos reais) a partir dos sessenta anos de idade”. Não demoraram a aparecer defensores da proposta do governo, afinal pessoas em condição de miserabilidade de 60 a 64 anos passariam a ser contempladas com um benefício assistencial maior que o Bolsa Família, o que compensaria a perda de rendimentos entre 65 e 69 anos. Tal defesa da proposta do governo apresenta três falhas:

 

  1. O valor do benefício dos idosos de menos de 70 anos deixaria de ser mínimo estipulado pela Constituição e passaria a ser disciplinado por legislação infraconstitucional a partir de um piso discricionário, não ficando claro o quanto os idosos de 65 a 69 anos perderiam com a reforma;
  2. Não há previsão de correção monetária dos R$ 400 enquanto a lei não for editada;
  3. Devido à vulnerabilidade do público-alvo do BPC, a expectativa de sobrevida aos 65 anos dos idosos que recebem o BPC é de cerca de metade da expectativa de sobrevida da população em geral. Em estudo relativamente recente, constatou-se que a idade média de concessão do BPC era de 66,5 anos e os idosos recebiam os benefícios por cerca de 8 anos, enquanto as aposentadorias da população em geral são concedidas para pessoas significativamente mais jovens e com maior expectativa de sobrevida.

De maneira resumida, as mudanças no BPC afetam os idosos pobres de diferentes maneiras:

  • Entre 60 e 64 anos, ganham um benefício de no mínimo R$ 400 que hoje não existe. Este público pode receber o Bolsa Família, que tem linha de pobreza significativamente menor que no BPC;
  • Entre 65 e 69 anos, o BPC é reduzido de 1 salário mínimo para algo entre R$ 400 e 1 salário mínimo, sem garantia de correção monetária enquanto a lei não for editada;
  • A partir dos 70 anos as regras continuam as mesmas, ou seja, o idoso recebe 1 salário mínimo mensal. Entretanto, como a expectativa de sobrevida de idosos neste grupo é significativamente inferior à média da população, o limiar de 70 anos é bastante alto.
Rafael

Questões frequentes sobre a reforma da previdência

  1. A previdência é deficitária?

Sim. Em 2018, a diferença entre contribuições de segurados e empregadores e os benefícios pagos foi de R$ 195,2 bilhões ou 3,0% do PIB (Gráfico 1). Deve-se lavar em conta que parte deste déficit se deve ao aumento do desemprego e informalidade que resultaram da queda de quase 7% do PIB entre 2015 e 2016, dado que o crescimento de 2017 e 2018 foi muito modesto e sequer compensou a queda de 2016. Ainda assim, o regime geral da previdência é deficitário desde 1997. Os regimes próprios de servidores civis e militares também são deficitários. Pode-se dizer que há superávit na seguridade social, mas a previdência é deficitária.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. A previdência social é deficitária devido ao pagamento de benefícios assistenciais?

Não é tão simples. O INSS paga o benefício de prestação continuada (BPC), que é puramente assistencial, ou seja, sem a necessidade de contribuição prévia, para idosos com renda inferior a ¼ de salário mínimo e pessoas com deficiência (R$56,2 bilhões ou 0,8% do PIB em 2018), mas esses valores são contabilizados à parte e não entram no cálculo do déficit da previdência.

O regime geral da previdência social pode ser dividido em urbano e rural. O rural, que beneficia aproximadamente 10 milhões de pessoas, quase todas com 1 salário mínimo mensal, tem arrecadação ínfima (0,1% do PIB desde 2008) e é estruturalmente deficitário. Devido à ínfima arrecadação, há quem diga que as aposentadorias rurais são como benefícios assistenciais. O RGPS urbano, que beneficia aproximadamente 20 milhões de pessoas, embora apresente déficit, foi superavitário entre 2009 e 2015 (Gráfico 2).

Ocorre que em um regime solidário como o brasileiro, com regras de pensão por morte que independem de contribuições específicas, regimes de inclusão previdenciária com contribuições mais baixas e piso de um salário mínimo, os subsídios cruzados (de alguns grupos para outros) são muito comuns e há uma zona cinzenta entre previdência e assistência. A seguridade social inclui previdência, assistência e saúde.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. Por que diversas propostas para reforma da previdência propõem desvincular o piso assistencial e/ou previdenciário do salário mínimo?

Cerca de metade dos benefícios pagos pelo RGPS urbano e a quase totalidade das aposentadorias rurais e dos benefícios assistenciais são de 1 salário mínimo, totalizando cerca de 25 milhões de pessoas, que recebem 1 salário mínimo por mês do INSS. Portanto, o aumento do salário mínimo implica aumento de despesa previdenciária. Embora o aumento do salário mínimo também tenda a aumentar a arrecadação previdenciária, o impacto líquido de aumentos do salário mínimo é aumentar o déficit previdenciário e as despesas assistenciais.

No Gráfico 3 pode-se observar que o salário mínimo aumentou acima da inflação durante os períodos democráticos. Em 1993, ano em que o benefício de prestação continuada foi regulamentado, a linha de pobreza adotada, de ¼ de salário mínimo, correspondia a R$ 110 em valores de dezembro de 2018, valor significativamente inferior à linha de pobreza adotada pelo Programa Bolsa Família, de R$ 170 mensais. Com os sucessivos aumentos do salário mínimo, em dezembro de 2018 ¼ de salário mínimo correspondia a R$ 238,50, de modo que um valor inicialmente idealizado como uma linha de pobreza se tornou bastante superior a isso.

Há uma distorção na regra de concessão do BPC. Um idoso com renda de 20% do salário mínimo faz jus ao BPC, ficando com renda de 120% do salário mínimo, ao passo que um idoso com renda de 25% ou 30% do salário mínimo não tem direito ao BPC. Seria mais eficiente que o BPC visasse a complementar renda de idosos pobres para a superação de uma determinada linha de pobreza, com valores atrelados a um índice de custo de vida de idosos. Outra distorção é que para pessoas mais jovens, vale a linha de pobreza do Bolsa Família, de R$ 170, com benefícios significativamente inferiores ao salário mínimo.

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Fonte: IPEADATA

  1. Por que se discute a reforma da previdência como medida de ajuste fiscal?

Cerca de 60% das despesas da União é com benefícios previdenciários, incluindo servidores públicos e militares, e BPC. Ademais, não fosse o déficit do RGPS, o setor público já estaria incorrendo em superávits primários desde 2017 (Gráfico 4) e não fossem os déficits do RGPS e dos regimes próprios de servidores públicos, a União teria superávits primários inclusive nos anos de recessão (2015 e 2016). Embora primordial para qualquer estratégia crível de ajuste fiscal no longo-prazo devido à mudança demográfica (vide item 6), é importante ressaltar que, devido à irredutibilidade de benefícios, a reforma da previdência afeta muito pouco o resultado fiscal no curto-prazo – positivamente pelo aumento de contribuições previdenciárias, negativamente devido à tendência de aposentadoria de quem está em condições de se aposentar.

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Fonte: IBGE, BCB e Tesouro Nacional

 

  1. O déficit da previdência é culpa da Constituição de 88?

Não é bem assim. As regras vigentes para a previdência dos militares, que apresenta o maior déficit per capita de todos os regimes previdenciários, são as mesmas de antes da Constituição e constam de legislação infraconstitucional. As regras de previdência de servidores civis se tornaram mais rígidas após sucessivas reformas da previdência, sendo a mais importante delas a instituída pela emenda constitucional 41/2003. A aposentadoria por tempo de contribuição, que possibilita aposentadorias prematuras com benefícios mais altos, tampouco foi criada pela Constituição de 88.

A Constituição de 88 instituiu as aposentadorias rurais, o BPC, regulamentado no início dos anos 90, e o piso de um salário mínimo para todos os benefícios pagos pelo INSS. Em 2018, as aposentadorias rurais e o benefício de prestação continuada custaram R$ 180 bilhões (2,7% do PIB ou menos de 20% das despesas previdenciárias e assistenciais da União), sendo pagos mensalmente a cerca de 15 milhões de pessoas, que em sua grande maioria estariam em situação de pobreza se não recebessem os benefícios.

Em outras palavras, a Constituição de 88 instituiu benefícios de custo relativamente modesto, dotados de alta progressividade, e focados em populações mais vulneráveis. Se a Constituição de 88 tem alguma culpa, foi não ter eliminado privilégios existentes à época.

  1. A transição demográfica é um fator suficiente para demandar reforma da previdência

O Brasil é um país cuja população envelhece rapidamente e que há mais de uma década tem taxas de fecundidade abaixo da reposição populacional (2,1 filhos por mulher), sendo que atualmente todas as regiões brasileiras possuem taxa de fecundidade abaixo da reposição populacional. Como resultado, a razão de dependência, número de pessoas em idade ativa por idoso, vai se reduzir drasticamente, de 8,5 em 2019 para 3 em 2060 (Gráfico 5). O Brasil precisaria ter aumentos de produtividade extraordinários e por um longo período de tempo, algo altamente improvável de ocorrer em países de renda média, para que isso não implique aumento explosivo da despesa previdenciária como proporção do PIB.

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Fonte: IBGE – Projeção de população de 2018