Acelera São Paulo?

Até setembro deste ano, a administração Dória aumentou 10.117 matrículas na rede municipal de educação infantil, queda de 70% em relação ao mesmo período do ano passado (Gráfico 1). Mesmo se compararmos inícios de mandato, quando as coisas tendem a ser mais lentas, o incremento nas matrículas foi 43% superior com Haddad (Gráfico 2). Provavelmente 2017 será o pior ano da década em geração de vagas na rede municipal de educação infantil (Gráfico 3). É verdade que a atual administração zerou a demanda em pré-escolas e em grande medida isso foi resultado das gestões anteriores, pois isso demandou incremento de apenas 4,3 mil matrículas em pré-escolas – a título de comparação, com Haddad houve aumento de 31,8 mil matrículas nas pré-escolas municipais (Gráfico 4). E a promessa de campanha (que sempre foi inexequível) de eliminar a fila para vagas de creches? Com esse ritmo lento de criação de vagas, a demanda por vagas em creches caiu apenas 0,5% em relação a setembro de 2016 (Como se pode ver no Gráfico 5, a demanda é sazonal e somente faz sentido comparar os mesmos meses). E por que Dória tem apresentado resultados tão pífios no ensino infantil, etapa de competência dos municípios? A Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) anda meio preguiçosa na publicação de indicadores fiscais, pois o último demonstrativo de despesas com educação é de junho deste ano, mas já no primeiro semestre de governo se nota uma queda acentuada na proporção de impostos direcionados para educação (Gráfico 6). Ou seja, as famílias mais pobres são diretamente afetadas pela péssima gestão orçamentária do município.

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Os gráficos 1 a 5 podem ser obtidos com dados da Secretaria Municipal da Educação ( http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/Main/Noticia/Visualizar/PortalSMESP/Numeros-da-Secretaria) que você pode baixar aqui: Educação PMSP

A elaboração do gráfico 6 demandou uma pesquisa um pouco mais profunda em diversos relatórios do TCMSP ( https://portal.tcm.sp.gov.br/Publicacoes/index/38 )e, para 2017, no site da PMSP ( http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/fazenda/contaspublicas/index.php?p=3214 ), mas, para facilitar a pesquisa, colocamos aqui: Gastos com educação

Avanços feitos e por fazer na proposta de “reforma da previdência”

Desde que o governo enviou para o Congresso Nacional a PEC 287/16, a reforma da previdência a assistência social tem sido exaustivamente discutida. Conforme publiquei neste Blog[1], entendo que uma reforma ampla da previdência, com instituição de idade mínima para obtenção da aposentadoria, unificação de critérios para servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada é imprescindível e vedação ao acúmulo de benefícios. Vale lembrar que a maioria dos trabalhadores de menor remuneração já se aposenta por idade, de modo que a instituição de uma idade mínima torna o sistema mais qualificado. Naquela oportunidade, critiquei os seguintes aspectos do texto proposto pelo governo[2]:

  1. I) Equiparar a idade mínima de trabalhadores rurais e urbanos em 65 anos;
  2. II) Aumentar a idade mínima para obtenção do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para 70 anos, com benefício desvinculado do salário mínimo;

III) Regras de transição suaves com trabalhadores mais velhos;

  1. IV) Interpretação extremamente generosa do conceito de direitos adquiridos, que na prática serve para preservar privilégios regressivos;
  2. V) Exclusão de servidores militares, cuja previdência é estruturalmente deficitária e, na União, respondeu por 44% do déficit do Regime Próprio da Previdência Social (RPPS) em 2016.

Após uma profusão de artigos acadêmicos sobre o assunto, surgiram críticas a três outros aspectos regressivos da PEC 287/16, um relacionado à formula de cálculo dos benefícios, ao fato do aumento do tempo mínimo de contribuição de 15 para 25 anos penalizar trabalhadores informais e mulheres e aos erros sistemáticos nas projeções de receitas e despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS):

VI)O cálculo das aposentadorias como a média dos salários de contribuição pode criar situações em que uma pessoa que entrou mais cedo no mercado de trabalho (X) tenha um benefício menor que outra que começou a trabalhar mais tarde (Y), mesmo quando contribui mais para a previdência, como fica evidente neste exemplo das pessoas A e B:

  1. Contribui para a previdência de 17 a 65 anos. Dos 17 aos 30 anos, contribui sobre R$ 1.000 e dos 31 anos 65, contribui sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 49 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 100% (51+49) da média das contribuições, R$ 1.714,29;
  2. Contribui para a previdência de 31 a 65 anos, contribuindo sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 35 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 86% (51+35) da média das contribuições. Como a média das contribuições é de R$ 000, essa pessoa se aposenta com R$ 1.720 mensais.

Entre 31 e 65 anos, as pessoas X e Y contribuem igualmente para a previdência, mas a pessoa X acaba sendo punida pelos 14 anos a mais que contribuiu para a previdência. Trata-se de uma regra extremamente regressiva, que atinge principalmente as pessoas mais pobres, que entram para o mercado de trabalho mais cedo, e beneficia quem entra para o mercado mais tarde, após ensino superior e pós graduação, e, por essa razão, com uma remuneração inicial mais alta.

VII) O requisito mínimo de tempo de contribuição de 25 anos é trivial para homens e profissionais mais qualificados, mas pode extremamente difícil de obter para trabalhadores sujeitos à informalidade e mulheres, principais oneradas pela criação de filhos e, por consequência, pela falta de creches[3];

VIII) Há uma crítica relevante quanto aos erros sistemáticos observados nas predições de receitas e despesas do RGPS[4]. Entretanto, os erros atuaram na mesma direção sobre receitas e despesas e, portanto, os erros nas projeções de déficit não foram tão expressivos, ainda mais quando se compara o déficit estimado com o Produto Interno Bruto (PIB). Provavelmente, esses erros decorrem do fato que as revisões das Contas Nacionais de 2007 e 2015 captaram um Produto Interno Bruto (PIB) significativamente maior do que até então estimado.

Embora ainda não se tenha certeza da versão final do texto da PEC 287/16, o governo e o Congresso Nacional sinalizaram diversas mudanças positivas, como: I) idade mínima reduzida em 5 anos para trabalhadores rurais, professores e policiais, II) possibilidade de obtenção de BPC equivalente a 70% do salário mínimo aos 65 anos e 100% do salário mínimo a partir dos 70 anos[5], III) uma regra de transição mais equilibrada, que atinja a maioria dos trabalhadores atualmente na ativa e impeça aposentadorias antes dos 57 anos para homens e 55 anos para mulheres[6] e IV) Cálculo dos benefícios previdenciários com base na sistemática atual, que exclui os salários de contribuição 20% mais baixos[7], o que diminui significativamente a possibilidade de distorções como a mencionada no item 4. No exemplo numérico citado, a pessoa X se aposentaria com R$ 1.892,86, contra R$ 1.720,00 mensais da pessoa Y.

A reforma ainda peca por não atingir grupos muito privilegiados, como servidores públicos aposentados e militares. Neste sentido, a quase exclusão de servidores públicos de entes subnacionais reforçaria ainda mais este aspecto. No caso da previdência dos militares, a justificativa é que as regras para aposentadoria não estão disciplinadas na Constituição. Já a não tributação de aposentados e pensionistas inativos decorre do argumento de preservação de direitos adquiridos. Neste último caso, trata-se de um argumento falacioso, pois o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que há imunidade tributária apenas nos valores que não excedem o teto do RGPS. Para os valores que excedem esse montante, o STF decidiu pela possibilidade de cobrança de CPSS de aposentados e pensionistas com base na solidariedade inter geracional, princípio estruturante da previdência estatal, sendo vedada apenas o tratamento discriminatório[8]. Por essa razão, a reforma da previdência poderia introduzir alíquotas progressivas naquilo que já existe – a cobrança de contribuição previdenciária de servidores inativos, fazendo com que pessoas que se aposentaram com regras extremamente generosas e regressivas também contribuam com o ajuste do sistema.

Há dois aspectos nos quais mudei de entendimento após ler diversos textos sobre a reforma da previdência. Embora continue defendendo que a idade mínima deva ser mantida em 65 anos para ambos os sexos, fui convencido que a exigência de tempo mínimo de contribuição de 25 anos pode ser excessiva para mulheres e trabalhadores de menor renda. Neste sentido, a reforma deveria estabelecer um requisito menor de tempo de contribuição para as mulheres e para trabalhadores de renda mais baixa, p. ex. até dois salários mínimos[9]. Do mesmo modo, o requisito de 49 anos de contribuição para obtenção de aposentadorias integrais poderia ser aplicável apenas aos benefícios a partir de 2 salários mínimos. Atualmente, apenas 27,1% dos benefícios do RGPS urbano e 0,1% dos benefícios do RGPS rural são de 2 salários mínimos ou mais. Ou seja, a grande maioria dos brasileiros não estaria sujeita à necessidade de contribuir por 49 anos para obtenção de benefícios integrais.

Conclusão

 

O Congresso Nacional tem melhorado muito a proposta de reforma da previdência. A proposta a ser votada irá reconhecer especificidades do trabalho rural, estabelece uma transição mais adequada entre previdência e assistência, cria uma regra de transição mais equânime e estipula uma fórmula de cálculo de benefícios previdenciários mais justa, sem perder o principal aspecto positivo: a necessidade de instituição de uma idade mínima que aumente conforme a expectativa de sobrevida se eleve. A reforma ainda peca por não atingir grupos privilegiados como militares e servidores inativos, sobre os quais poderia incidir alíquotas progressivas da contribuição previdenciária. Por fim (e aqui deixo claro que mudei meu ponto de vista em relação ao texto anterior), é necessário que os requisitos de tempo de contribuição sejam flexibilizados para mulheres e trabalhadores de menor remuneração.

[1] https://bianchini.blog/2017/02/14/breves-consideracoes-sobre-a-pec-28716-reforma-da-previdencia/

[2] O economista Marcelo Medeiros, ao criticar a proposta de reforma da previdência, também criticou esses aspectos da PEC 287/16: http://www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2017/04/1873529-mudar-a-previdencia-exige-cuidado-social-diz-pesquisador-brasileiro.shtml

[3]https://bianchini.blog/2017/03/29/acesso-a-creche-demanda-oculta-judicializacao-e-grupos-mais-prejudicados/

[4] http://plataformapoliticasocial.com.br/wp-content/uploads/2017/03/Doc-3_final-redes.pdf

[5] http://www.valor.com.br/politica/4934767/idade-minima-de-60-anos-deve-valer-para-trabalhadores-rurais

[6] http://www.valor.com.br/politica/4934030/relator-propoe-nova-regra-de-transicao-na-reforma-da-previdencia

[7] http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/03/1870794-temer-recua-em-base-de-calculo-na-reforma-da-previdencia.shtml

[8] ADI 3105 / DF. EMENTAS: 1. Inconstitucionalidade. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Ofensa a direito adquirido no ato de aposentadoria. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Emenda Constitucional nº 41/2003 (art. 4º, caput). Regra não retroativa. Incidência sobre fatos geradores ocorridos depois do início de sua vigência. Precedentes da Corte. Inteligência dos arts. 5º, XXXVI, 146, III, 149, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, da CF, e art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. No ordenamento jurídico vigente, não há norma, expressa nem sistemática, que atribua à condição jurídico-subjetiva da aposentadoria de servidor público o efeito de lhe gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad aeternum a percepção dos respectivos proventos e pensões à incidência de lei tributária que, anterior ou ulterior, os submeta à incidência de contribuição previdencial. Noutras palavras, não há, em nosso ordenamento, nenhuma norma jurídica válida que, como efeito específico do fato jurídico da aposentadoria, lhe imunize os proventos e as pensões, de modo absoluto, à tributação de ordem constitucional, qualquer que seja a modalidade do tributo eleito, donde não haver, a respeito, direito adquirido com o aposentamento. 2. Inconstitucionalidade. Ação direta. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária, por força de Emenda Constitucional. Ofensa a outros direitos e garantias individuais. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Regra não retroativa. Instrumento de atuação do Estado na área da previdência social. Obediência aos princípios da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial, bem como aos objetivos constitucionais de universalidade, equidade na forma de participação no custeio e diversidade da base de financiamento. Ação julgada improcedente em relação ao art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. Votos vencidos. Aplicação dos arts. 149, caput, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, e 201, caput, da CF. Não é inconstitucional o art. 4º, caput, da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que instituiu contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e as pensões dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Inconstitucionalidade. Ação direta. Emenda Constitucional (EC nº 41/2003, art. 4º, § únic, I e II). Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Bases de cálculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatório entre servidores e pensionistas da União, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de outro. Ofensa ao princípio constitucional da isonomia tributária, que é particularização do princípio fundamental da igualdade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões “cinquenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constante do art. 4º, § único, I e II, da EC nº 41/2003. Aplicação dos arts. 145, § 1º, e 150, II, cc. art. 5º, caput e § 1º, e 60, § 4º, IV, da CF, com restabelecimento do caráter geral da regra do art. 40, § 18. São inconstitucionais as expressões “cinqüenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constantes do § único, incisos I e II, do art. 4º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e tal pronúncia restabelece o caráter geral da regra do art. 40, § 18, da Constituição da República, com a redação dada por essa mesma Emenda.

[9] A referência não é arbitrária, pois há proposta no sentido de permitir o acúmulo de benefícios previdenciários se o total chegar a até 2 salários mínimos.

Acesso à creche: demanda oculta, judicialização e grupos mais prejudicados

1. Acesso

Nesta semana, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) publicou pesquisa sobre o acesso à educação dos brasileiros menores de quatro anos em 2015 . Naquele ano, apenas 26% das crianças de até três anos estavam matriculadas em creches, enquanto 46% das crianças não estavam matriculadas, embora os responsáveis desejassem obter uma vaga em creches públicas. Trata-se de uma evidência da inviabilidade de se atender a toda a demanda imediatamente, o que é admitido pelo Plano Nacional de Educação (PNE), cuja meta 1 – bastante ambiciosa, por sinal – é “ampliar a oferta de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE.”. Em 2015, isso significaria criar 2,5 milhões de vagas de creches, número próximo do total de crianças matriculadas nas redes públicas e privadas naquele ano (2,66 milhões).

Quadro 1: Acesso à creche da população menor de 4 anos

Creche integral (A)

14%
Creche meio período (B) 12%
Fora da creche (C = D+E) 74%
   Sem interesse (D) 28%
   Com interesse (E = F+G) 46%
       Não tomaram qualquer ação (F) 26%
       Tomaram alguma ação  (G = H+I+J+K) 20%
H)   Contato com creche, prefeitura ou secretaria para informações sobre           existência de vagas 12%
I)      Inscrição em fila de espera para vagas 7%
J)     Contato com parentes, conhecidos ou amigos que poderiam ajudar a conseguir uma vaga 1%
K)   Ação judicial solicitando uma vaga 0%

Fonte: IBGE

2. Demanda oculta

A dificuldade de obtenção de vagas em creches acaba desencorajando muitas famílias a procurar o poder público: 57% dos responsáveis com interesse em encontrar uma vaga em creche não havia procurado o poder público. Isso explica porque os municípios com maior oferta de vagas em creches também são os que têm maior demanda não atendida e indica que pelos próximos anos o aumento na oferta de vagas de creches não irá resultar em redução proporcional na demanda. Paradoxalmente, os gestores municipais que agirem com maior efetividade para ampliar as vagas em creches municipais serão ainda mais pressionados a ampliar a oferta de vagas, o que ficou bastante evidente no município de São Paulo nos últimos anos (Gráfico 1), conforme já expusemos neste Blog .

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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME) de São Paulo

3. Judicialização

A educação infantil é organizada em creches (até 3 anos) e pré-escolas (4 e 5 anos). Embora a creche não seja etapa de ensino obrigatória (CF, art. 208, I), muitos juristas interpretam que o dever constitucional dos municípios de ofertar vagas para todas as crianças cujos responsáveis queiram matricular seus filhos em creches (CF, art. 208, IV e art. 2011, §2º) seja uma norma autoaplicável, levando alguns responsáveis recorrer ao Poder Judiciário. Trata-se de uma interpretação medíocre da aplicabilidade das normas constitucionais que dá aos integrantes do Ministério Público e Poder Judiciário a sensação de dever cumprido, mas, como visto no item 1, algo completamente desconectado da realidade operacional e orçamentária dos municípios.
Devido à demanda oculta, a judicialização também tende a punir os gestores municipais que criam mais vagas em creches. De fato, na região Sul, que possui o maior percentual de crianças matriculadas em creches, é a região com maior índice de responsáveis que buscam obter vagas pela via judicial (0,36%), índice de apenas 0,02% no Nordeste, região com menor acesso a creches. Ademais, a judicialização tem o efeito de priorizar famílias mais informadas sobre o acesso ao Judiciário, que não necessariamente são as famílias com maior necessidade da vaga. Neste sentido, a intervenção judicial deveria se dar apenas em ações coletivas motivada por omissão do poder público municipal em ampliar a rede municipal de educação infantil.

4. Maiores prejudicados: pobres e mulheres

O IBGE também constatou que o rendimento médio mensal domiciliar das famílias das crianças matriculadas em creches de período integral era de R$ 972, contra R$ 813 das crianças que passavam o dia em outro domicílio (eventualmente mediante pagamento) e R$ 550 das crianças que permaneciam o dia todo na própria casa. Conforme se pode observar no Gráfico 2, a demanda não atendida por creches é maior entre as famílias com renda domiciliar per capita inferior a 1 salário mínimo.

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Fonte: IBGE

Além disso, o déficit de vagas em creches é um problema que afeta principalmente mulheres: 83,8% das crianças tinha como principal responsável mulheres e apenas 16,2% homens. Isso ajuda a explicar as pesquisas que constatam que as mulheres despendam mais horas que os homens no trabalho doméstico . A proposta de equiparação da idade de aposentadoria de homens e mulheres devido ao diferencial salarial cada vez menor entre homens e mulheres e à maior expectativa de vida e de sobrevida das mulheres frequentemente é criticada devido ao fato que as mulheres são mais oneradas que os homens com trabalho doméstico. Do ponto de vista social, faria mais sentido manter os subsídios à aposentadoria feminina ou direcionar recursos para a ampliação da oferta de vagas de educação infantil, algo que tende a beneficiar proporcionalmente mais as mulheres que os homens?

Balanço da administração Haddad na educação

  1. Desde 2014, as despesas com educação batem sucessivos recordes chegando a 35,3% dos impostos no final do primeiro semestre de 2016

A Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM) determina que o município deve dispender no mínimo 31% dos impostos com educação[1]. Segundo o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP), esse percentual tem sido atingido por diferentes administrações. No Gráfico 1, pode-se observar que a partir de 2014 a PMSP tem batido sucessivos recordes nas despesas com educação: 33,8% dos impostos em 2014 e 34,7% em 2015. Segundo a PMSP, no primeiro semestre de 2016 40,7% dos impostos foram destinados à educação. Como as despesas com educação são maiores no primeiro semestre, é mais adequado utilizar valores acumulados em 12 meses. Entre o segundo semestre de 2015 e o primeiro semestre de 2016, as despesas com educação foram superiores a 35,3% dos impostos, indicando que, para este ano, a PMSP baterá novo recorde de despesas com educação.

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Fonte: TCMSP (2003 a 2015) e PMSP (12 meses encerrados em junho de 2016)

  1. Desde 2014, a PMSP atinge o mínimo constitucional de despesas com educação (25% dos impostos) sem recorrer a despesas com inativos da educação

A Constituição Federal, art. 212, determina que os estados, DF e municípios dispendam 25% dos impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define quais despesas podem (art. 70) ou não (art. 71) ser incluídas como MDE. Alguns entes federativos possuem regimes próprios de previdência, em geral deficitários, caso do município de São Paulo. Como os artigos 70 e 71 da LDB omitem despesas com inativos da educação, muitos estados e municípios consideravam despesas com inativos da educação como de MDE. Em São Paulo, a lei municipal 13.245/01 permitia a inclusão da despesa com inativos para atingimento do mínimo constitucional.

A partir de 2007, o Tesouro Nacional passou a interpretar que a inclusão de inativos nas despesas com educação contraria a Constituição, interpretação que posteriormente foi adotada pelo TCMSP, que passou a exigir providências da PMSP. A solução para esse impasse veio com a Lei municipal 15.963/14, a qual estabeleceu que, até 2018, as despesas com inativos não serão consideradas como de MDE (25% da CF), mas educação inclusiva (31% da LOM).

Como se pode observar no Gráfico 2, se não houvesse inclusão das despesas com inativos de MDE, a PMSP não teria cumprido com o dispositivo constitucional que determina pelo menos 25% dos impostos com educação entre 2007 e 2013 – apesar de não haver dados disponíveis, provavelmente a mesma coisa teria ocorrido entre 2003 e 2006. Em 2014 e 2015, as despesas com MDE foram superiores a 25% da receita de impostos sem que para isso a PMSP recorresse à inclusão da despesa com inativos, antecipando o cumprimento da Lei municipal 15.963/14. Embora ainda não existam dados detalhados para 2016, como neste ano as despesas com educação aumentaram em relação a 2015 (Vide item 1), é bastante provável que a PMSP cumpra novamente com o mínimo constitucional sem que tenha que incluir a despesa com inativos com MDE. A partir de 2015, os 31% da LOM também foram atingidos mesmo desconsiderando-se a despesa com inativos da educação.

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Fonte: TCMSP (2003 a 2015), PMSP (2016) e FNDE/SIOPE (Despesa com inativos entre 2011 e 2015)

  1. Aumento recorde no número de matrículas de educação infantil em 2015 e 2016

 

De acordo com dados do Censo Escolar, no início de 2001 as escolas da rede própria e conveniada do município de São Paulo contavam com 317.561 alunos e, no início de 2005, 395.031 alunos. Nesses quatro anos, que correspondem aproximadamente à administração de Marta, houve aumento de 77.470 matrículas na rede municipal de educação infantil (19.368 por ano em média), a maioria em pré-escolas e em meio período. No início de 2013, a rede municipal de educação infantil contava com 413.122 alunos. Portanto, nos 8 anos das administrações de Serra e Kassab, houve incremento de 18.091 matrículas de ensino infantil. O número modesto se deve principalmente à implantação do ensino fundamental em 9 anos, pois as crianças de 6 anos passaram a frequentar o primeiro ano do ensino fundamental. No Gráfico 3, isso explica a queda no número de matrículas de ensino infantil em 2010 e 2011. Os números de 2008 e 2012 indicam que, durante as administrações de Serra e Kassab foi mantido o ritmo de expansão de matrículas na educação infantil entre 15 e 20 mil alunos por ano, velocidade de expansão próxima ao dos dois primeiros anos da atual administração.

A partir de 2015, a PMSP tem aumentando expressivamente o ritmo de aumento de vagas no ensino infantil: em 29/07/2016 havia 494.874 crianças matriculadas na rede municipal de educação infantil, acréscimo de 97.523 matrículas em relação a dezembro de 2012 (incremento médio de 27.216 matrículas por ano). No caso das pré-escolas, o número de vagas oferecidas é maior que a demanda registrada, ou seja, o problema é que há vagas ociosas em algumas regiões e falta de vagas em outras. Desse modo, a demanda será completamente atendida quando as Escolas Municipais de Ensino Infantil (EMEIs) em construção forem entregues – ou seja, é provável que no início do próximo ano toda a demanda por vagas em pré-escolas esteja atendida. Já nas creches, mesmo mantido o ritmo atual, ainda levará anos para que a demanda seja completamente atendida, pois a própria criação de vagas estimula a demanda.

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Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

  1. No final da primeira etapa do ensino fundamental, o desempenho dos alunos teve aumento superior à média nacional e já é próximo ao dos países desenvolvidos

 

No final dos anos ímpares, o governo federal avalia o aprendizado dos alunos do 5º e 9º ano do ensino fundamental (últimos anos do Ensino Fundamental I e II) e do 3º ano do ensino médio. O resultado dessas avaliações é padronizado e os indicadores de desempenho são multiplicados por um indicador de aprovação – se todos os alunos são aprovados, esse indicador é igual a 1 e, quanto maiores as taxas de reprovação e evasão, menor esse indicador – resultando no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

Como nos países desenvolvidos as taxas de reprovação e evasão são praticamente nulas, se fosse calculado IDEB para esses países, ele seria praticamente igual ao indicador de desempenho dos alunos. Na média, os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a maioria desenvolvidos, possuiria IDEB igual a 6. Em 2015, a media dos alunos do final da primeira etapa do ensino fundamental da rede municipal equivaleria a um IDEB de 5,96, praticamente igual ao dos países da OCDE. Devido à reprovação e evasão, o IDEB da rede municipal na primeira etapa do ensino fundamental foi de 5,8 em 2015, contra 4,8 em 2011. Como se pode observar no Gráfico 4, entre 2011 e 2015, o aumento no desempemho de Português e no IDEB foram maiores que nos 6 anos anteriores. Parte deste desempenho excepcional se deve ao fato de que em 2015 todos os alunos avaliados estão matrivulados no ensino fundamental de 9 anos. Esse efeito também ocorreu em outras redes de ensino. Ainda assim, o aumento  de 1 ponto no IDEB das escolas municipais do município de São Paulo foi o dobro do aumento do IDEB brasileiro no Ensino Fundamental I (de 5,0 em 2011 para 5,5 em 2015). Com isso, as escolas municpais de São Paulo, que possuíam desempenho inferior à média nacional para essa etapa de ensino, passaram a estar acima da média.

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Fonte: INEP

  1. No final do ensino fundamental, apesar da melhora no nível de aprendizado dos alunos das escolas municipais, o IDEB caiu devido ao aumento expressivo da reprovação

Como se pode observar no Gráfico 5, em 2015 o desempenho dos alunos do 9º ano nas provas de Português e Matemática foi significativamente maior que em 2013.De fato, em Português o acréscimo na média foi quase três vezes o acumulado entre 2005 e 2013. Em matemática, o aumento foi mais modesto, mas ainda assim superior ao incremento médio anual observado até 2013. Ainda assim, o nível de aprendizado dos alunos está aquém do desejado para essa etapa de ensino.

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Fonte: INEP

A razão da queda do IDEB é bem simples: embora o indicador de desempenho tenha aumentado de 4,66 para 4,92, o indicador de aprovação caiu de 94% para 88%, o menor para essa etapa de ensino desde 2005. Como a queda da taxa de aprovação foi concentrada nos alunos que estavam no 7º ano em 2013, a alta taxa de reprovação ainda irá afetar negativamente o IDEB de 2017. Esse aumento na taxa de reprovação no ensino fundamental 2 foi o responsável pela queda do IDEB das escolas municipais e é o principal indicador negativo da gestão Haddad.

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Fonte: INEP

  1. Criação da UniCEU, que oferece gratuitamente cursos de bacharelado em engenharia, licenciaturas e pós-graduação nos Centros Educacionais Unificados (CEUs)

 

A competência educacional dos municípios é restrita ao ensino infantil e fundamental, sendo o ensino médio de responsabilidade dos estados e o ensino superior de competência da União. Tanto é que os municípios não podem considerar eventuais despesas com ensino médio e superior como de MDE. Isso não significa que seja vedado aos municípios atuar nessas etapas de ensino.

No ensino fundamental há pouca demanda por cursos noturnos devido à idade dos alunos. Mesmo na Educação de Jovens e Adultos (EJA), antigo supletivo, a demanda tem caído ano a ano: em 29/07/2016, dos 420.808 alunos da rede municipal de ensino fundamental, apenas 208 estudavam no período noturno. Mesmo se levarmos em conta as matrículas no EJA, a rede municipal conta com pouco mais de 40 mil matrículas no período noturno. Desse modo, à noite e aos finais de semana as escolas municipais não utilizam diversas salas. Tendo em vista essa característica estrutural do ensino municipal, o município firmou convênio com diversas entidades para oferta de cursos na estrutura dos CEUs e EMEFs no modelo de educação à distância (EaD). No final do primeiro semestre de 2016, a UniCEU já tinha beneficiado 8.800 pessoas, com tendência de expansão[2].

[1] As principais fontes de custeio para a educação são a receita de impostos, o adicional do FUNDEB, 75% dos royalties do pré-sal (os outros 25% são vinculados a despesas de saúde) e o salário educação. Enquanto os três últimos são totalmente vinculados com despesas em educação, a Constituição Federal (CF) determina que os estados, Distrito Federal (DF) e municípios dispendam 25% das receitas de impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define as despesas que podem (art. 70) ou não (art. 71) ser consideradas manutenção e desenvolvimento do ensino. A Lei Orgânica do Município (LOM) determina que, entre ações de manutenção e desenvolvimento do ensino e educação inclusiva (conceito que inclui despesas com inativos da educação e programas de alimentação escolar, entre outros), as despesas com educação sejam de 31% da receita de impostos. Cabe lembrar que o município conta com outras fontes de receitas além dos impostos, tais como contribuições sociais, taxas, multas etc. Portanto, 31% dos impostos não é sinônimo de 31% das receitas.

[2] http://www.capital.sp.gov.br/portal/noticia/10784

Sobre a desvinculação de receitas de estados e municípios com educação: um risco para universalização da educação básica, pouco eficaz como medida de ajuste fiscal

A Constituição determina que 25% dos impostos deve ser destinada à manutenção de desenvolvimento do ensino – infantil e fundamental no caso dos municípios e, para os estados, fundamental e médio. Para permitir que entes federativos com baixa arrecadação de impostos tenham como destinar recursos para a educação, na década passada foi criado FUNDEB (sucessor do FUNDEF), fundo constituído por percentual dos impostos da União, estados e DF e repartido por estados e municípios de acordo com o número de alunos das redes públicas de educação básica. Isso tem contribuído para a progressiva expansão das redes de ensino infantil e médio, bem como expansão do ensino integral no ensino fundamental, que já se encontra universalizado. Ainda assim, poucos municípios conseguiram universalizar a pré-escola (etapa de ensino obrigatória) e as creches (embora não obrigatórias, os municípios devem disponibilizar vagas para quem precisar), e a maioria dos estados ainda não universalizou o ensino médio, um indício de que a vinculação de recursos para a educação básica ainda é insuficiente.

A falta de creches também afeta trabalhadores de baixa renda, especialmente mulheres, que não têm com quem deixar as crianças enquanto trabalham. Como neste ano há eleições municipais, é de se esperar que a fila de espera para vagas em creches seja um dos temas mais importantes a serem tratados pelos candidatos. O déficit de vagas em creches foi tema do debate entre candidatos à PMSP e de uma declaração de Freixo, candidato do PSOL à prefeitura do Rio de Janeiro. Segundo as próprias secretarias municipais de ensino, em São Paulo havia uma fila de 103,5 mil vagas em creches e de 3,4 mil em pré-escolas em junho de 2016[1]. No Rio do Janeiro, o déficit é de 25,5 mil vagas em creches[2]. Em 2014 e 2015, os dois municípios gastaram com educação mais que o mínimo constitucional.

O fato da fila por vagas nas creches municipais do Rio de Janeiro ser de aproximadamente um quarto da fila em São Paulo é um dado surpreendente, pois a população do município do Rio de Janeiro (6,5 milhões) é pouco maior que a metade do município de São Paulo (12 milhões), segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Três hipóteses para isso seriam: diferenças de fecundidade, maiores gastos recentes para a diminuição do déficit de vagas ou um esforço educacional no passado que tenha legado ao Rio de Janeiro uma rede pública de educação infantil mais abrangente que a de São Paulo.

Embora não existam dados recentes sobre a fecundidade nos municípios, segundo o IBGE Rio de Janeiro e São Paulo estão entre os estados com menor taxa de fecundidade (1,6 filho por mulher)[3], indicando que a demanda relativamente menor no Rio de Janeiro provavelmente não decorra da fecundidade.

No município de São Paulo houve expansão de quase 100 mil vagas no ensino infantil desde 2013, o que só foi possível por gastos com educação significativamente maiores que o mínimo constitucional: no primeiro semestre de 2016, 34,1% dos impostos foram gastos com educação, contra 29,55% em 2015 e 28,69% em 2014[4]. Além de aumentar os gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, a PMSP tem deixado de usar as despesas com inativos da educação no cômputo do atendimento do mínimo constitucional: a partir de 2013, há retirada anual de 20% das despesas com inativos da educação, de modo que, a partir de 2018 o atendimento ao mínimo constitucional deixará de levar em conta as despesas com inativos. Já município do Rio de Janeiro destinou à educação percentual dos impostos significativamente menor que São Paulo:  no primeiro semestre de 2016, 21,82% dos impostos foram destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino[5], contra 25,82% em 2015[6] e 25,42% em 2014[7]. Mesmo gastando menos, a pressão sofrida pelo município para expandir as vagas de ensino infantil é significativamente menor.

A comparação entre o número de matrículas também afasta a última hipótese. Segundo o município de Rio de Janeiro, há 68,3 mil matrículas nas creches e 83 mil matrículas em pré-escolas municipais ou conveniadas com o município[8]. Na PMSP, somando-se a rede direta e conveniada, havia 277,9 mil matrículas em creches e 215,1 mil matrículas em pré-escolas em junho de 2016. Ou seja, a despeito do número de matrículas nas creches municipais paulistanas ser 4,1 vezes o do Rio de Janeiro, a demanda não atendida é 4,1 vezes a do Rio de Janeiro. Isso para uma cidade em que a população é menor que o dobro do Rio de Janeiro. Sem dúvidas, um dado intrigante.

 

 (Em milhares) PMSP PMRJ SP/RJ
Matrículas em creches 277,9          68,3             4,1
Matrículas em pré-escolas 215,1          83,0             2,6
Demanda creche 103,5          25,5             4,1
População total    11.967,0    6.476,0             1,8

Fonte: SME-SP, SME-RJ e IBGE

 

Inúmeros fatores podem explicar essa diferença: proporção de crianças em creches particulares, proporção de mulheres que trabalham fora de casa, propensão a recorrer a cuidadoras e migração. Isso também é um indício de que, conforme mais vagas forem criadas, famílias que não estavam cadastradas na fila de demanda passem a buscar uma vaga[9].

O que impressiona é que São Paulo e Rio de Janeiros são municípios com perfis demográficos, de renda e arrecadação bastante similares (Rio de Janeiro é um pouco mais pobre) e, ainda assim, a demanda por creches públicas é significativamente diferente. Isso demonstra a importância de mecanismos de repartição e vinculação de tributos como o FUNDEB, que deveria se tornar permanente, pois o FUNDEB foi introduzido por emenda nos ADCTs e, se não for renovado, deixará de existir na próxima década.

Neste sentido, estender a desvinculação de receitas aos estados e municípios, independentemente de atenderem à oferta de vagas no ensino infantil (municípios) e médio (fundamental), é um risco à progressiva universalização do ensino básico. Isso permitiria que entes federativos que não oferecem vagas para todas as pessoas reduzam despesas em educação, o que vai na contramão de um desenvolvimento equilibrado que promova igualdade de oportunidades. Quem acompanhou este artigo até aqui pode argumentar que a emenda constitucional é importante devido à rigidez de despesas públicas. De fato, a rigidez de despesas públicas é um problema grave, mas ela se deve às despesas obrigatórias e despesas irredutíveis (como vencimentos de servidores públicos), não à vinculação de 25% dos impostos com educação e 15% com saúde[11]. Por essa razão, é de se comemorar que a Emenda Constitucional 93, de 8 de Setembro de 2016, tenha preservado as vinculações de receitas com educação e saúde.

* A versão original do artigo foi escrita antes da promulgação da Emenda Constitucional 93/16 de partida de uma premissa equivocada de que a desvinculação de receitas seria aplicável aos mínimos constitucionais em educação e saúde.

[1] http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/Main/Noticia/Visualizar/PortalSMESP/Demanda-Escolar

[2]http://aosfatos.org/noticias/freixo-afirma-que-42-mil-criancas-estao-fora-das-creches/

[3] http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv66777.pdf

[4]http://www.tcm.sp.gov.br/relatorios/AnualFiscalizacao/RAF%202015.pdf http://www.tcm.sp.gov.br/relatorios/AnualFiscalizacao/RAF%202014v2.pdf http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/upload/Educacao_3Bim_1469649267.pdf

[5] http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/6305891/4166556/RREOAnexo8.pdf . Não se pode dizer que a PMRJ descumpre a Constituição, pois os 25% dizem respeito ao ano calendário.

[6] http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/5896476/4158511/RREOReceitaseDespesasdoMDE.pdf

[7] http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/5189438/4135276/RREOanexo8.pdf

[8] http://www.rio.rj.gov.br/web/sme/educacao-em-numeros

[9]https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/04/08/apesar-do-aumento-recorde-de-matriculas-na-rede-municipal-de-educacao-infantil-o-debate-sobre-a-administracao-haddad-e-centrado-nas-ciclovias/

[10]http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/08/senado-aprova-em-primeiro-turno-pec-que-prorroga-dru-ate-2023.html

[11] http://www.conjur.com.br/2016-mai-17/contas-vista-vinculacoes-orcamentarias-gastos-obrigatorios

Apesar do aumento recorde de matrículas na rede municipal de educação infantil, o debate sobre a administração Haddad é centrado nas ciclovias

No aniversário da cidade de São Paulo, postei um artigo sobre o aumento recorde no número de matrículas na rede municipal de educação infantil em 2015[1]. Nesta semana a Secretaria Municipal de Educação (SME) de São Paulo divulgou dados de matrículas e demanda escolar referentes a 31/03/2016. Segundo a SME, o número de matrículas da educação infantil continua aumentando em ritmo acelerado: no primeiro trimestre deste ano houve incremento de 19.400 crianças matriculadas (Gráfico 1), 50,3% em creches e 49,7% em pré-escolas (Gráfico 2).

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Fonte: SME

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Fonte: SME

O aumento de 19.400 matrículas de educação infantil nos três primeiros meses de 2016 é o melhor resultado para o primeiro trimestre desde que esses dados passaram a ser divulgados, em julho de 2007 – o segundo melhor ano foi 2015, com incremento de 10.517 matrículas.

Pré-escolas

No caso das pré-escolas municipais, etapa de ensino obrigatória, a demanda registrada era de 6.439 vagas. Portanto, mantido o ritmo atual, é provável que a demanda seja zerada ainda no primeiro semestre[2], atingindo a meta da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP). número inferior ao incremento de matrículas ocorrido no primeiro trimestre Desse modo, por uma boa razão, é improvável que as matrículas aumentem no mesmo ritmo do primeiro trimestre (Gráfico 3).

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Fonte: SME

Creches

No caso das creches, se o ritmo de criação de vagas se mantiver pelos próximos três trimestres do ano, o número de matrículas aumentaria dos atuais 270 mil alunos para 300 mil no final de 2016. Levando-se em conta a tendência sazonal, a demanda aumentará ao longo do ano, atingindo pico por volta do terceiro trimestre (o que certamente será utilizado como argumento eleitoral contra o prefeito), para depois cair no último trimestre do ano. Ainda assim, o município fechará 2016 com demanda não atendida por vagas de creches, que atualmente é de 88.356 vagas.

A relação entre número de vagas e demanda é mais complexa, pois, conforme explicado no artigo anterior, o aumento do número de vagas ofertadas induz a um aumento na demanda, tornando a queda da demanda lenta comparativamente ao ritmo de criação de vagas. Isso explica porque, entre março de 2013 e março de 2016 houve aumento de 63.640 matrículas em educação infantil e a demanda caiu em apenas 14.953 vagas (Gráfico 4). Em decorrência do aumento da demanda induzido por aumento da oferta de vagas, a meta da PMSP é criar número de vagas igual à demanda registrada no início de mandato, o que frequentemente é confundido com a meta de atender toda a demanda. Em dezembro de 2012, a demanda não atendida era de 93.814 vagas em creches. Isso significa que, para cumprir integralmente com a meta, a atual administração deveria chegar ao fim do ano com cerca de 310 mil matrículas em creche. Portanto, embora crível, a meta da atual administração demanda aumento na velocidade de aumento de matrículas em creches.

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Fonte: SME

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/25/ritmo-de-criacao-de-vagas-de-ensino-infantil-foi-o-maior-dos-ultimos-10-anos-e-ha-quem-acredite-que-a-velocidade-relevante-e-a-das-marginais/ . No artigo explicito as fontes e a metodologia utilizadas para a obtenção dos números, além de enfatizar que, em decorrência de reorganizações da rede de ensino municipal, os números de 2009 a 2011 não são comparáveis com os dos demais anos.

[2] Em crises econômicas, algumas famílias tendem a tirar as crianças de escolas privadas e para matriculá-las na rede pública. Por essa razão, não se pode descartar a hipótese de que a demanda aumente mais que o crescimento de matrículas.