Autor: Rafael

Rafael

Despesas com educação e saúde no primeiro ano do terceiro governo Lula

Nos últimos dias, tem crescido o debate sobre eventual mudança das exigências constitucionais para gastos com educação e saúde. Neste artigo, procurarei mostrar o comportamento dessas despesas nos últimos anos e demonstrar que a revogação do teto de despesas reestabeleceu uma pauta bomba na área da saúde, criando problemas para o governo já em 2023.

No final de 2022, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional 126 que, entre outras medidas, revogou o teto de despesas reais instituído pela Emenda Constitucional 95. Com isso, reestabeleceram-se as vinculações de despesas com educação e saúde vigentes até 2016. No caso das despesas com manutenção e desenvolvimento de ensino (MDE), o art. 212 da Constituição Federal determina que sejam gastos no mínimo 18% da receita líquida de impostos da União, ao passo que a EC 95 fixou a despesa mínima no valor real de 2016, independentemente da arrecadação da União. Devido ao elevado patamar em 2016, a despesa com MDE só caiu abaixo de 18% dos impostos em 2021 (17,89%) e 2022 (16,66%). No primeiro ano do governo Lula, a despesa com MDE foi de 19,28% dos impostos, expressivo aumento em relação ao ano anterior e confortavelmente acima do mínimo constitucional.

A análise das despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS) é mais complexa porque a vinculação mínima sofreu diversas mudanças. Antes da EC 95, as despesas mínimas com ASPS da União eram calculadas com base na variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB). No segundo governo Dilma foi promulgada a EC 86, que estipulava o orçamento impositivo na saúde e despesa mínima com ASPS como percentual crescente da Receita Corrente Líquida (RCL) até atingir 15% da em 2020. Na época, isso foi considerado “pauta bomba” porque as emendas impositivas dificultavam a governabilidade e ampliavam despesas em um momento no qual o governo tentava promover ajuste fiscal. Devido às despesas atípicas com saúde da pandemia, as despesas com ASPS excederam o mínimo de 15% da RCL em 2020 e 2021. Em 2022, com o fim da pandemia, a despesa com ASPS representou 12,12% da RCL. Embora isso tenha excedido a despesa mínima determinada pela EC 95, esse baixo percentual denotava a dificuldade de se cumprir o disposto na EC 86.


Aparentemente por um lapso da equipe que redigiu a EC 126, a revogação do teto de despesas reestabeleceu a despesa mínima com ASPS instituída pela EC 86, uma pauta bomba de difícil atingimento. Em 2023, a despesa com ASPS representou 14,57% da RCL, crescimento expressivo em relação ao ano anterior e substancialmente maior que o mínimo estipulado pelo teto de despesas, mas inferior ao mínimo constitucional, como admitido pelo Tesouro Nacional (p. 50).

Portanto, independentemente da maneira que o governo encaminhe as vinculações de despesas com saúde e educação, no curto prazo a revogação do teto de despesas reestabeleceu a vinculação de 15% da RCL para ASPS, uma pauta bomba criada para dificultar a governabilidade e que já se revelou difícil de ser atingida em 2023.

Rafael

Razões pelas quais sou a favor da Proposta de Emenda à Constituição 65/2023 com ajustes

As afirmações e ideias contidas neste texto são minhas opiniões, não representado a opinião oficial do Banco Central do Brasil (BCB) ou de suas entidades representativas. Agradeço à colega Inês Ramos Cavalcante pela revisão rigorosa. Eventuais erros são de minha inteira responsabilidade.

  1. A consolidação das funções de banco central (BC) tornou o modelo autárquico inadequado

Antes da criação do BCB em 1964, as funções de típicas de um banco central eram divididas entre a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) e o Banco do Brasil (BB). Enquanto a SUMOC atuava como reguladora da moeda e do sistema financeiro e supervisora de instituições financeiras, o BB operacionalizava as políticas típicas de banco central, recebendo depósitos das outras instituições financeiras, operacionalizando as intervenções no mercado de câmbio e executando a compensação interbancária.

Mesmo após a criação do BCB, o BB continuou operacionalizando parte das atribuições do BCB, assim criou-se a conta movimento, para permitir que o BCB remunerasse o BB pelos serviços necessários à operacionalização das políticas monetária e cambial e que também permitiu que o BB e o BCB dividissem a função de emissor da moeda.

Ao longo dos anos, as funções de banco central mantidas no BB foram sendo transferidas para o BCB, com destaque para a extinção da conta movimento em meados da década de 1980 e a reestruturação do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) no início da década de 2000, a qual possibilitou que o BCB operasse diretamente e em tempo real sistema para as transferências de recursos entre as contas das instituições financeiras, criando as condições para o que viria a se tornar o Pix. Ao BB restou a operacionalização da compensação de cheques, meio de pagamento cada vez menos utilizado.

Com a progressiva operacionalização direta das políticas monetária e cambial e a execução de atividades relacionadas com essas políticas, as receitas e os custos do BCB aumentaram substancialmente. Embora sua lei de criação, a Lei 4.595/64, assegure ao BCB as receitas diretamente relacionadas com operações financeiras, o art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as despesas do BCB relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo e investimentos integrem as despesas da União e sejam incluídas na lei orçamentária. Em grande medida, essa restrição da LRF embasou o fim do Redi-BC, que foi importante fonte de recursos para custeio de projetos no BCB. Desse modo, compromete-se a execução de atividades não relacionadas diretamente às políticas monetária e cambial, ainda que essas atividades complementem essas políticas e tenham receitas próprias.

Portanto, manter a atual sistemática implica limitar a autonomia orçamentária do BCB no que não diz respeito diretamente à execução das políticas monetária e cambial, ou seja, às atividades de supervisão de intermediários financeiros, de atividades cuja operacionalização, mesmo que gerem receitas, tenham custos ou investimentos significativos, como o Pix e suas evoluções e o real digital/ Drex.

2. BCs na forma de empresas públicas são mais comuns que BCs como autarquias

Os primeiros bancos centrais foram criados por bancos e, portanto, eram privados. Partia-se da constatação de que em corridas bancárias a moeda dificilmente vazava do sistema bancário, assim uma instituição que recolhesse depósitos das instituições superavitárias e concedesse empréstimos às deficitárias aumentaria a confiança para o sistema como um todo. Embora ainda existam bancos centrais controlados por bancos (p. ex. Itália) ou por acionistas privados (p. ex. África do Sul), desde meados do século XX predominam bancos centrais estatais. O modelo de BC estatal me parece mais adequado em decorrência das funções desempenhadas pelos BCs atualmente, mas não discorrerei sobre esse aspecto porque em nenhum momento se cogita a privatização do BCB.

Privados ou estatais, BCs desempenham tanto atividades disciplinadas por normas de Direito Público, como a emissão de moeda, quanto de Direito Privado, como intervenções no mercado cambial. Por essa razão, mesmo BCs privados possuem competência para implementar políticas públicas, algumas imunidades e poderes especiais, o que implica a regulamentação de limites de atuação dos BCs, inclusive quanto à distribuição de dividendos. Pesquisa publicada pelo Bank for International Settlements (BIS) com BCs de 47 jurisdições avançadas e emergentes constatou que, mesmo entre os BCs públicos, predomina a constituição na forma de empresa, o que evidentemente não é incompatível com a regulamentação dos objetivos institucionais e limites de atuação do BCB, especialmente no que tange à necessidade de coordenação entre as políticas executadas pelos BCs e as outras políticas macroeconômicas.

É desonesto afirmar que a transformação em empresa pública seria inadequada ao arcabouço institucional brasileiro porque o BCB desempenha atividades de interesse público sem objetivo necessário de lucro. No Brasil, há diversos exemplos de instituições, como a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás) e o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), que realizam atividades tipicamente estatais e que têm a forma de empresa pública porque esta é mais adequada às instituições que, como o BCB, desempenham atividades com fontes de receita própria.

3. A PEC 65/2023 não possui vício de iniciativa

Circula em grupos de servidores do BCB o argumento de que, por afetar normas relativas a servidores públicos da União, incluindo estabilidade e aposentadoria, bem como criação e extinção de órgão da administração pública, a PEC 65, de iniciativa do Poder Legislativo, seria inconstitucional. Isso porque o art. 61 da Constituição da República (CR) atribui ao Presidente da República competência privativa para legislar sobre esses assuntos.

Isso ocorreria se, em vez de PEC, um parlamentar elaborasse um projeto de lei complementar que modificasse o art. 6º da Lei Complementar 179/2021 e o art. 8º da Lei 4.595/64 para transformar o BCB de autarquia em empresa pública. Entretanto esse dispositivo não se aplica às emendas constitucionais, conforme jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (STF): ““no plano federal, o poder constituinte derivado submete-se aos limites formais e materiais fixados no art. 60 da Constituição da República, a ele não extensível a cláusula de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista de modo expresso no art. 61, § 1º, apenas para o poder legislativo complementar e ordinário” (Medida Cautelar na ADIN 5296 MC/DF).

É provável que, por ter melhor interlocução com parlamentares que com o Presidente da República, o presidente do BCB tenha escolhido articular uma emenda constitucional, que exige maior quórum parlamentar de aprovação, mas que não depende de iniciativa nem está sujeita ao veto do Presidente da República. É legítimo criticar a estratégia política adotada, bem como o risco para a imagem do BCB, assim como é legítimo ser contra a PEC no mérito, mas isso não torna a PEC inconstitucional.

Riscos na redação original da PEC 65

Embora eu entenda que a transformação do BCB em empresa pública forneça meios mais adequados para a instituição perseguir seus objetivos institucionais, a redação da PEC 65 pode e deve ser aprimorada.

Em primeiro lugar, assim como o BCB deve ter autonomia para perseguir seus objetivos institucionais, os atuais servidores, futuros empregados públicos, devem ser blindados de pressões políticas e do mercado. Nesse sentido, é imprescindível que a proposta de emenda constitucional assegure algum grau de estabilidade aos futuros empregados públicos e seja mantida a regra de ocupação de funções comissionadas exclusivamente por pessoas admitidas por concurso público.

Outro aspecto que deve ser levado em conta é que, embora no longo prazo o BCB gere resultados positivos, são comuns períodos de ganhos excepcionais seguidos de perdas temporárias devido à atuação inerentemente estabilizadora dos BCs. Isso ocorre de maneira pronunciada nas operações cambiais que, embora tenham resultado em ganho líquido acumulado de R$ 47,4 bilhões de 2008 a 2023, acarretaram a necessidade de aportes de R$ 887,7 bilhões pelo Tesouro Nacional[1]. Embora a Lei 13.820/2019 tenha representado avanço ao criar uma sistemática diferenciada para a transferência dos resultados cambiais, a transformação do BCB em empresa pública demanda a definição de parâmetros de distribuição de dividendos do BCB que assegurem sua autonomia patrimonial, evitando que o aporte de dividendos do BCB no Tesouro comprometa sua autonomia patrimonial.

Por fim, o aspecto que considero mais problemático no texto da PEC 65 é dar margem à interpretação de que competências atualmente desempenhadas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) passariam ao Senado Federal. Em que peso o papel imprescindível do Senado Federal na regulação econômica, a política do BCB deve ser coordenada com outras políticas macroeconômicas e, no desenho institucional brasileiro, o CMN é o órgão mais adequado para tal função.

Um apelo aos colegas do BCB

A votação eletrônica promovida pelo Sindicato Nacional dos Funcionários do Banco Central (Sinal) evidenciou que a transformação do BCB em empresa pública afetaria a categoria de maneira heterogênea, dado que procuradores, servidores aposentados ou em vias de se aposentar preferem o modelo atual, ao passo que analistas de concursos mais recentes, sujeitos às regras de aposentadoria mais próximas do setor privado preferem a transformação em empresa pública. Além do imprescindível respeito às divergências, o debate da categoria deve ser transparente para mapear propostas para servidores em posições sensíveis. O grupo que me parece ter a situação mais delicada são os colegas que irão se aposentar nesta década e que, pelo regime previdenciário, tendem a optar pelas carreiras congêneres. Além do impacto negativo sobre a vida pessoal de mudança tão grande, o BCB correria o risco de perder conhecimento institucional se não incentivar a permanência desses servidores no BCB até sua aposentadoria e a União dificilmente conseguiria treinar esses servidores em tempo hábil para exercer suas funções.

[1] Em outra oportunidade, analisamos neste Blog como a política cambial, embora no longo prazo tenda a tenda a gerar pequeno ganho líquido, é responsável por grande parte dos fluxos de moeda do BCB para o Tesouro Nacional e de títulos públicos federais do Tesouro Nacional para o BCB. Às perdas de R$ 654,2 bilhões em 14 semestres entre 2008 e 2018, somam-se os aportes do Tesouro Nacional para o BCB de R$ 119,3 e R$ 114,2 bilhões devido às perdas com operações cambiais de 2022 e 2023, respectivamente.

Destacado Rafael

Afinal, o teto de despesas reduziu os recursos da educação e saúde?

A emenda constitucional 95/2016 introduziu o novo regime fiscal, que limitou as despesas primárias da União ao valor real de 2016 e modificou os valores mínimos a serem aplicados em manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e ações e serviços públicos de saúde (ASPS) por 20 anos. Após meia década de sua aprovação, quais os resultados efetivamente observados?

  1. Despesas primárias reais da União

Com exceção do ano de 2020, quando a EC 106/2020 instituiu o regime extraordinário fiscal, permitindo a realização de despesas para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia da Covid-19, as despesas primárias reais da União têm se mantido no mesmo patamar desde 2015: em 2021, a despesa real foi 4,6% maior que a de 2014. A maior parte desse aumento real se deu em 2019, quando uma interpretação criativa da equipe econômica sancionada pelos órgãos de controle permitiu que uma receita extraordinária de concessões de mais de R$ 80 bilhões obtida em dezembro fosse gasta ainda naquele ano (vide item IV), resultando em despesa real 3,7% maior que a de 2016. Como o teto de despesas é calculado a partir do ano anterior, o aumento real de 2019 elevou o teto de despesas de 2021 em diante (Gráfico 1).

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Portanto, a estabilização da despesa primária real da União teve início 2 anos antes do teto de despesas, sendo que este não impediu aumento da despesa primária real da União a partir de 2019.

  1. Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE)

Além do teto real de despesas, a EC 96/2016 também modifica, durante sua vigência, o montante mínimo que a União deve gastar com MDE: em vez de 18% da receita líquida de impostos do ano corrente, o valor real correspondente a 18% da receita líquida de impostos de 2016. Como no longo prazo a receita real de impostos tende a crescer, aumentando com isso os recursos mínimos a serem aplicados em MDE, a mudança visou a impedir que a vinculação de despesas com educação inviabilizasse o cumprimento do teto de despesas.

Como consequência do elevado patamar inicial de despesas com MDE e do teto de despesas, as despesas com MDE caíram anualmente como proporção da receita líquida de impostos, com exceção de 2020. Entretanto, somente em 2021 as despesas com MDE foram menores que os 18% da receita líquida de impostos preconizados pelo art. 212 da Constituição Federal (Gráfico 2). Ainda assim, em montante inferior a R$ 0,5 bilhão.

Fonte: STN – Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)

Em outras palavras, embora as despesas reais com educação da União estejam em queda desde 2017, foi somente no ano passado que ficaram abaixo do mínimo estipulado pelo art. 212 da Constituição – por pequena margem. Essa distância tende a se aprofundar nos próximos anos.

  1. Despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS)

No caso das ASPS, a sistemática de aplicação de recursos era um pouco mais complexa, pois a EC 86/2015 havia estabelecido um cronograma gradual de implementação dos gastos mínimos com ASPS, de 13,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) em 2016 para 15% da RCL a partir de 2020. O novo regime fiscal determinou que a aplicação mínima em ASPS fosse equivalente ao valor real de 15% da RCL de 2017.

Já as despesas com ASPS foram inferiores ao valor mínimo estipulado pela sistemática anterior apenas em 2019, quando foram gastos 13,4% da RCL em vez dos 14,5% estimulados na EC 86/2015, diferença que corresponde a R$ 10,2 bilhões (valor não atualizado). Em parte, devido à queda de receitas causada pela recessão de 2020, em parte devido ao esperado aumento de despesas com saúde em uma pandemia, as despesas com ASPS foram superiores a 15% da RCL em 2020 e 2021 (Gráfico 3).

Fonte: STN – RREO

Em suma, não fosse a pandemia, o teto de despesas teria reduzido os gastos com saúde da União para valores inferiores aos mínimos estipulados pela EC 86/2015. Por essa razão, espera-se que, com o fim da pandemia, as despesas com saúde caiam abaixo do estipulado pelo art. 198 da Constituição Federal.

  1. Despesas discricionárias e sujeitas a controle de fluxo

Como a maior parte das despesas da União é obrigatória, irredutível por determinação constitucional e/ou tende a crescer vegetativamente com o envelhecimento da população, uma consequência da manutenção do patamar real das despesas primárias da União desde 2015 (vide item I) tem sido a incidência de ajuste em despesas obrigatórias sujeitas a controle de fluxo ou discricionárias, como investimentos, desde aquele ano. Como expliquei neste Blog, em 2019 isso foi um elemento fundamental dos cortes em recursos destinados às universidades federais que motivaram diversas manifestações contra o governo.

A trajetória de queda das despesas discricionárias como proporção das despesas totais foi interrompida com o aumento de despesas possibilitado pelas receitas extraordinárias de dezembro de 2019 (vide item I). O regime extraordinário fiscal, que possibilitou expansão fiscal sem precedentes, distorceu essa comparação porque a maior parte das despesas criadas foi obrigatória, como o auxílio emergencial. Em 2021, as despesas obrigatórias com controles de fluxo e as discricionárias foram 16,7% das despesas primárias da União, menor valor da série histórica, considerando que os números de 2020 foram atípicos (Gráfico 4).

Fonte: STN

Como as despesas sujeitas a controle de fluxo estão em patamares mínimos, o cumprimento do teto de despesas depende de cortes adicionais nos investimentos, adiamento de despesas para os próximos exercícios e interpretações criativas da EC 95/2016. Como neste ano o presidente é pré candidato à reeleição, é muito provável que ocorra algo similar ao que ocorreu em dezembro de 2019 para acomodar aumento de despesas típico de ano eleitoral. Infelizmente, acredito que o posicionamento dos órgãos de controle dependerá mais da popularidade do presidente que do texto constitucional.

Conclusões

i. A estabilização das despesas reais da União precede em dois anos a vigência do teto de despesas;

ii. Desde 2015, o ano de maior aumento real de despesas foi 2019, a despeito da vigência do novo regime fiscal;

 iii. Como o teto de despesas é calculado com base nas despesas dos anos anteriores, a interpretação criativa de 2019 perenizou o aumento do teto de despesas;

iv. Embora o teto de despesas tenha modificado os gastos mínimos com educação e saúde, essas despesas só ficaram abaixo do mínimo anteriormente estipulado em 2021 para educação e 2019 para saúde. Como eu havia previsto neste Blog quando o novo regime fiscal era uma proposta de emenda à constituição, as despesas com educação e saúde seriam inferiores aos mínimos vigentes anteriormente a partir do início desta década;

v. Como há poucas despesas passíveis de compressão, o teto de despesas só será cumprido com cortes adicionais de investimentos, adiamento de despesas para os próximos anos ou interpretações criativas do texto constitucional, algo que eu também havia previsto em 2016 ao concluir que o teto de despesas traria “maior ineficiência na administração orçamentária”.

Quem me acompanha neste Blog ou nas redes sociais sabe que defendo a necessidade de ajuste fiscal estrutural nas contas públicas brasileiras, em especial no que diz respeito às despesas previdenciárias, dado que servidores civis de entes subnacionais e militares não foram atingidos pela reforma de 2019. Embora eu reconheça que o teto de despesas foi importante para estabilizar expectativas após o impeachment, os números divulgados pelo Tesouro Nacional demonstram que o teto de despesas não foi necessário para que um importante ajuste fiscal nas despesas fosse iniciado em 2015. Além disso, a partir 2022 ele tende a criar diversas ineficiências na gestão fiscal. O próximo presidente, que desejo não ser o atual, deverá apresentar propostas de reformas fiscais que equilibrem a necessária revogação do teto de despesas com a necessidade de ancorar expectativas fiscais e estabilizar a relação dívida pública/PIB. Em breve, espero escrever neste Blog para comentar como uma medida provisória que promova acerto de contas entre o Banco Central do Brasil e o Tesouro Nacional pode simultaneamente diminuir a dívida pública e reforçar a autonomia da Autoridade Monetária concedida por meio da Lei Complementar 179/2021.

Rafael

O trade-off entre inflação e desemprego de 2021

Ao atualizar os dados de uma aula de macroeconomia sobre o trade-off entre inflação e desemprego, deparei-me com os seguintes indicadores:

Em set/20, a taxa de desocupação foi de 14,6% e a de subutilização da força de trabalho, que inclui, além dos desempregados, trabalhadores que gostariam de trabalhar mais horas ou desistiram de procurar emprego devido ao alto desemprego, de 30,3%, patamares recordes da série histórica (Gráfico 1).

Fonte: IBGE

Em nov/20, o IPCA acumulado em 12 meses foi de 4,31%, entre o centro (4%) e o teto (5,5%) da meta de inflação deste ano. Para 2021, a expectativa mediana é que o IPCA seja de 3,34%, entre o centro (3,75%) e o piso (2,5%) da meta de inflação (Gráfico 2).

Fonte: IBGE e BCB

Na mesma base de comparação, o IGP-DI foi de 24,27%. O componente do consumo do IGP-DI, que representa 30% do índice, foi de 4,85%, patamar similar ao do IPCA, como na maior parte do tempo (Gráfico 3).

Fonte: IBGE e FGV

A expressiva alta no IGP-DI se deve principalmente pelos preços no atacado, que representam 60% do índice e aumentaram 33,90% entre dez/19 e nov/20. Trata-se do segundo maior valor do Plano Real, só superado pela alta nos preços do atacado acarretadas pela maxidesvalorização cambial de 2002 (Gráfico 4).

Fonte: FGV

Nos últimos 12 meses, a Selic acumulada foi de 2,97%, resultando em uma taxa Selic real de -1,3%, a menor do Plano Real (Gráfico 5).

Fonte: IBGE e BCB

Devido ao aumento esperado da taxa de inflação, o mercado espera que, ao longo de 2021, a meta para a taxa Selic aumente de 2% para 3% a.a, sendo de 2,31% no acumulado do ano, significativamente abaixo da inflação ao consumidor esperada. Assim como a taxa Selic real efetivamente observada, em 2021 se espera manutenção de taxas de juros reais, o que é inédito no regime de metas de inflação (Gráfico 6).

Fonte: BCB

Conclusão: apesar de uma política monetária excepcionalmente expansiva praticada em 2020, quase 1/3 dos brasileiros adultos precisa de trabalho, apontando para a necessidade de continuidade de estímulos monetários (e fiscais), ainda mais tendo em vista que a segunda onda da Covid-19 pode adiar e diminuir o já lento ritmo de retomada da economia. Embora as expectativas de inflação futura ainda apontem para o cumprimento da meta de inflação, o grande aumento de preços no atacado representa risco significativo para o cenário de inflação de 2021. Caso as empresas repassem a alta de custos para os consumidores, o Banco Central pode se ver forçado a aumentar a Selic para além do patamar esperado de 3% a.a. para cumprir a meta de inflação, cujo teto é de 5%. Em uma situação na qual os níveis de desemprego e o subemprego já estão excepcionalmente elevados, não há dúvida que se trata de uma escolha difícil.

Devido ao teor deste texto, reitero que, embora seja servidor do Banco Central do Brasil há mais de 12 anos, as opiniões expressas aqui são pessoais e não refletem posição institucional.

Rafael

A inflação atual brasileira é um problema? Depende.

O Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado em 12 meses está em 2,44%, levemente abaixo do piso da meta de inflação de 2020 (Gráfico 1). Além disso, a expectativa do mercado é que o IPCA fique próximo da meta – que vem caindo anualmente – até 2023. Sob essa perspectiva, a inflação não é um problema relevante no presente e no futuro próximo.

Fonte: IBGE e BCB

No Brasil, a crise econômica e as medidas de distanciamento acarretada pela Covid-19 tiveram início em março de 2020. Os impactos econômicos da Covid-19 são complexos porque ocorrem simultaneamente a diminuição da oferta, resultado direto do menor nível de produção em diversos setores, e da demanda, resultado do desemprego – aberto ou oculto – em massa.

De março a agosto de 2020, o IPCA acumulado foi de 0,24% (Gráfico 2), patamar muito baixo que, ao menos em parte, resulta da profunda recessão que estamos vivendo, evidenciando o predomínio do choque de demanda na dinâmica da inflação aos consumidores dos últimos meses. Esse índice parece corroborar a afirmação anterior de que a inflação não é um problema relevante no presente. Infelizmente, a realidade é mais complexa.

A evolução dos componentes do IPCA, embora intuitiva, é muito desigual: a elevada deflação em transportes, educação (concentrada em agosto) e vestuário contrasta com a elevada inflação dos alimentos e comunicações (Gráfico 2). Esse movimento tem ocorrido em outros países e reflete as medidas de distanciamento social. Como alimentos tendem a representar maior parcela do orçamento das famílias de menor renda, essa inflação é regressiva. Embora o auxílio emergencial compense a maior inflação para as pessoas mais pobres, há o risco de piora dos hábitos alimentares na base da pirâmide, com troca de produtos in natura por alimentos processados, cujo resultado inevitável é a piora de doenças como obesidade, hipertensão e diabetes, que figuram há anos entre as causas mais relevantes de mortes entre brasileiros. Portanto, além de regressivo, o aumento no preço dos alimentos pode afetar negativamente indicadores de saúde da população mais pobre.

Fonte: IBGE

Outro aspecto que merece atenção é a evolução dos preços do atacado desde maio. Nesta semana, a Fundação Getúlio Vargas (FGV) divulgou que o Índice de Preços ao produtor Amplo (IPA) aumentou 5,44% em agosto, resultando em aumento acumulado de 21,6% nos últimos 12 meses, patamar que não ocorria desde o terceiro trimestre de 2003 (Gráfico 3). Até o momento, os empresários têm acomodado a alta de custos com redução de margens de lucros. Há o risco de que, caso ocorra retomada da atividade econômica, essa alta de custos seja repassada aos consumidores, forçando o Banco Central a elevar a taxa Selic, o que, por sua vez, prejudicaria a (insuficiente) recuperação econômica prevista para 2021.

Fonte: FGV

Conclusão

O IPCA acumulado nos últimos meses e as expectativas até 2023 indicam que, atualmente, a inflação não seria um problema no Brasil. Por outro lado, a decomposição do IPCA evidencia que a inflação tem sido mais alta para os mais pobres. Embora o aspecto regressivo possa ser compensado pelo auxílio emergencial (supondo que o auxílio persista por tanto ou mais tempo que a alta inflação dos alimentos), a possibilidade de piora de padrão alimentar resultará em problemas de saúde pública. Outro aspecto relevante é saber como, quando e com que intensidade os empresários irão repassar a alta nos custos dos últimos meses. Em suma, a inflação brasileira não tem sido um problema para as pessoas de maior renda, mas pode ter repercussões graves nas famílias mais pobres, nas empresas e na inflação ao consumidor dos próximos meses.

Rafael

Sobre o financiamento do Tesouro Nacional pelo Banco Central

Como muita gente tem comentado sobre a possibilidade que o Banco Central financie o Tesouro Nacional, deixo alguns comentários, que pretendo desenvolver um pouco mais assim que terminar de ministrar um curso de macroeconomia na GVLaw:

  1. O art. 164 da Constituição Federal veda que o Banco Central do Brasil (BCB) financie o Tesouro Nacional (TN) direta ou indiretamente, de modo que o financiamento do TN pelo BCB depende de Emenda Constitucional;
  2. Bancos centrais emitem moeda e são depositários das contas dos governos centrais (no caso do Brasil, por determinação constitucional) e, em alguns casos, regionais. Em muitos países, também são “propriedade” do Estado, seja integralmente (p. ex. Brasil, por determinação da Lei 4.595/64), seja por meio de participação acionária com poder de controle (p. ex. Japão). Mesmo bancos centrais privados (p. ex. Suíça) funcionam como uma espécie de concessão estatal. Ou seja, independentemente de ser públicos ou privados, exercem uma competência que está indissociavelmente relacionada ao Estado;
  3. Embora a União, como na maioria dos Estados soberanos, tenha competência constitucional para tributar e emitir moeda, a cisão dessas competências é importante e funcional na maioria do tempo. A política econômica tem múltiplos objetivos e é uma boa prática atribuir diferentes objetivos a diferentes instituições com instrumentos diferentes, até mesmo como forma de facilitar a prestação de contas por parte de dirigentes de instituições, algo fundamental em democracias;
  4. Como BCs exercem competência estatal, há evidente conflito de interesses no financiamento do Estado pelos bancos centrais. Em tempos excepcionais, como a atual crise econômica, é a vedação desse financiamento que pode ser disfuncional: no curto prazo, o único problema inflacionário que temos é inflação projetada abaixo do piso da meta devido à iminente depressão econômica. O Tesouro Nacional ainda se financia a taxas nominais baixas, mas que são muito altas em termos reais. Aceitar que o BCB financie o TN com juros baixos ou sem juros não necessariamente implica render-se à MMT, mas sim aceitar a realidade;
  5. Sei que seu professor de introdução à economia, youtubers e memes dos inflacionistas falaram que o governo imprime dinheiro e isso gera inflação. Além da relação ser mediata, a ideia da impressora é equivocada. Estados não fazem expansão monetária imprimindo meio circulante. Por essa razão, uma eventual privatização da Casa da Moeda não privatizaria a política monetária e a “moeda eletrônica” lançada pelo BC chinês não é tão disruptiva como parece, está muito mais ligada a questões concorrenciais do mercado local de moedas eletrônicas. Do mesmo modo, o fato de criptoativos serem eletrônicos não tem nada demais. Pense um pouco quanto da sua renda tem existência meramente eletrônica e quanto da sua renda você converte para meio circulante.
Rafael

Sobre o estudo do Banco Mundial que embasa a proposta de reforma administrativa do governo

Estudo do Banco Mundial constatou que o Brasil, apesar de ter número de servidores públicos “modesto”, tem gasto de pessoal “alto” porque a remuneração das carreiras públicas tende a ser maior que as carreiras privadas. Além da questão previdenciária, o estudo aponta a necessidade de rever: a) alto salário de entrada, b) a progressão muito rápida e c) o número excessivo de carreiras. Como servidor público de uma carreira relativamente privilegiada, concordo com essas conclusões: além de ser a favor da reforma da previdência que vai adiar minha aposentadoria em pelo menos 5 anos e reduzir meu salário líquido em quase 5%, reconheço que subimos rápido demais na carreira: com 37 anos, já tive todas as promoções e terei direito a apenas uma progressão, ou seja, passarei a maior parte da minha vida no topo da carreira. Economistas liberais e o governo têm usado o estudo de maneira bastante desonesta, dando a entender que o aumento na despesa com funcionalismo tem sido contínuo nos últimos anos:

  1. Como já publiquei no meu Blog, no governo Lula, a despesa com funcionalismo da União (ativos, inativos e pensionistas, civis e militares) caiu de 4,8% para 4,3% do PIB. A escolha do ano de 2008 para o início das séries não é aleatória: aquele foi o ano em que a despesa com funcionalismo atingiu o menor valor de todo o governo Lula;
  2. O governo Dilma (jan/11 a mar/16) foi rígido com funcionalismo e os dissídios da maioria das carreiras ficaram abaixo da inflação. Como a despesa com funcionalismo também depende da evolução funcional, de aposentadorias e de abertura de concursos, em todo seu governo, a despesa real com funcionalismo aumentou menos de 2%, diminuindo a despesa de pessoal para 4% do PIB;
  3. Economistas liberais e os que hoje estão no governo foram entusiastas defensores do impeachment insistem em ignorar os custos de oportunidade dessa escolha política: além da paralisia legislativa que contribuiu para agravar a crise econômica, a campanha de Temer à presidência teve de angariar apoio entre diversos grupos, como o funcionalismo federal. Em menos de 3 anos de governo Temer, diversas categorias foram agraciadas com reajustes muito acima da inflação e, mesmo quase sem realizar concursos, a despesa de pessoal aumentou 8% em seu governo, sem contar reajustes que passaram a valer neste ano;
  4. A reforma administrativa proposta pelo governo é para Executivo e o próprio estudo do Banco Mundial admite que: “A decomposição dos gastos federais com pessoal mostra que, apesar de os gastos totais serem estáveis, as despesas com pessoal do Poder Judiciário tiveram um crescimento expressivo”. Aliás, mesmo com o aumento do teto constitucional, as despesas com auxílio moradia continuam altas;
  5. Leio na imprensa que o governo estuda efetivar servidor depois dele ser trainee por dois anos. Alguém pode contar para o Ministro da Economia que o estágio probatório já existe e desde o governo FHC dura três anos.

Vocês querem reforma administrativa? Eu também quero, mesmo que individualmente ela me prejudique. Só que sou bem cético quanto a isso pelas seguintes razões: a) Economistas liberais, entusiastas do impeachment, precisam fazer autocrítica e admitir que tiraram um governo que estava fazendo ajuste fiscal e colocaram um governo que cumpriu promessa de conceder aumentos expressivos para funcionalismo; b) Sucessivas entrevistas do Ministro da Economia deixam claro que ele não conhece orçamento, administração pública e Direito Administrativo. Não tem como sair boa coisa com embasamento técnico tão ruim; c) Será que o governo eleito por causa da Lava Jato terá coragem de enfrentar os privilégios do Poder Judiciário em sentido amplo? Duvido. Polícia Federal e Militares, dois setores da burocracia muito próximos do presidente, passarão praticamente incólumes da reforma da previdência.

http://documents.worldbank.org/curated/en/449951570645821631/pdf/Gest%C3%A3o-de-Pessoas-e-Folha-de-Pagamentos-no-Setor-P%C3%BAblico-Brasileiro-o-Que-Os-Dados-Dizem.pdf

 

Rafael

Recolhimentos compulsórios e direcionamento de crédito

A decisão do Banco Central do Brasil (BCB) de reduzir, a partir de 15.07.2019, a alíquota dos recolhimentos compulsórios dos depósitos a prazo de 33% para 31% foi seguida de declaração de Paulo Guedes sobre reduções adicionais dos compulsórios e posterior nota de esclarecimento da Autoridade Monetária:

O efeito financeiro dos R$16,1 bilhões de redução decorrentes da regulamentação dos depósitos compulsórios à (sic) prazo, divulgada ontem, ocorrerá em 15/7/19. A redução estrutural dos compulsórios é uma das ações da Agenda BC#, parte do pilar de eficiência de mercado. O aprimoramento dos atuais instrumentos de assistência financeira de liquidez, também previsto na Agenda BC#, nos permitirá trabalhar com um nível de compulsório mais baixo no futuro. A ação ainda está em curso, sem definições de prazos ou montantes. O BC não antecipa decisões ou regulações.

A determinação de que parte dos depósitos captados pelas instituições financeiras fique retido nos bancos centrais em tese permite que se regule a capacidade de concessão de crédito pelas instituições captadoras de depósitos. Em um mundo de finanças reguladas, tratava-se de um importante instrumento de regulação sistêmica e de política monetária por regular simultaneamente a exposição ao risco de crédito das instituições financeiras e a liquidez da economia.

Entretanto, inovações financeiras surgidas desde o final do Século XX criaram novas fontes de captação para as instituições financeiras e tornaram os instrumentos creditícios mais complexos. A diversificação das fontes de captação cria passivos sem recolhimentos compulsórios, enquanto os novos produtos de crédito fazem com que a administração de risco de instituições financeiras seja mais complexa. Essa mudança na atividade de intermediação financeira está subjacente aos acordos de Basileia, que estabelecem requerimentos de capital ponderados pela exposição a riscos das instituições financeiras. Por essa razão, os recolhimentos compulsórios têm perdido importância, sendo muito baixos em diversas jurisdições, como Estados Unidos, Zona do Euro e Japão, e inexistentes em outras, como Reino Unido e México. Atualmente, praticamente só os países que ainda não adotaram Basileia III ou que enfrentam boom de crédito, o que não é o caso do Brasil, adotam alíquotas expressivas de recolhimentos compulsórios.

Em que pese as reduções desde o final de 2017, as alíquotas vigentes ainda são altas para o padrão mundial, tanto que o BCB tem a intenção de reduzi-las ainda mais. Mas o BCB tem receio de reduzir para os padrões internacionais porque atualmente não dispõe de instrumentos suficientes para atuar em uma crise bancária nos maiores bancos. Em uma crise bancária, a primeira linha de atuação é a solução privada dada pelo Fundo Garantidor de Crédito (FGC), que além de garantir depósitos de até
R$ 250.000, pode socorrer instituições financeiras em dificuldades. Entretanto, o patrimônio líquido do FGC, de R$ 75,7 bilhões, pode não ser suficiente para crise em instituições de grande porte ou quebra simultânea de diversas instituições financeiras. As operações de redesconto e empréstimo realizadas pelo BCB devem ser inferiores a 360 dias devido ao art. 28 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que exige edição de lei específica para operações de salvamento de prazo maior, algo que pode ser intempestivo em uma crise sistêmica.

Na crise de 2008, por exemplo, o socorro às instituições financeiras ocorreu pela liberação de parte dos compulsórios para que instituições financeiras injetassem recursos em outras instituições com necessidade de liquidez, via compra de carteiras de crédito. Foi também após essa crise que o FGC foi autorizado a realizar operações de salvamento em instituições financeiras em dificuldades. Finalmente, a medida provisória 443/2008, convertida na Lei 11.908/2009, autorizou o Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econômica Federal (CEF) a constituírem subsidiárias e a adquirirem participação em instituições financeiras sediadas no Brasil, resultando na compra de participações societárias do Banco Votorantim pelo BB e do Panamericano pela CEF.

Enquanto não for aprovada a nova legislação de regimes de resolução, mais alinhada com as melhores práticas internacionais, é prudente que seja mantido um nível mais alto de compulsórios.

Dimensionar as alíquotas de compulsório não é tarefa trivial, pois quando a alíquota de um determinado tipo de depósito aumenta, as instituições financeiras incentivam clientes migrarem para outras formas de captação. Em exemplo disso ocorreu em julho de 2002, quando o BCB aumentou as alíquotas de compulsórios da caderneta de poupança e as instituições financeiras criaram Certificados de Depósitos Bancários (CDBs) que induziam clientes a acreditarem trata-se de poupança, o que gerou a necessidade posterior de elevação das alíquotas dos recolhimentos compulsórios dos depósitos a prazo. No Relatório de Economia Bancária (REB) de 2017, um estudo concluiu que a redução dos compulsórios teria efeito muito pequeno sobre o spread bancário, sendo mais significativo no aumento da oferta de crédito. O Conselho Monetário Nacional (CMN) regulamenta os compulsórios da caderneta de poupança e o BCB os demais. As alíquotas vigentes são as seguintes:

  1. 21% dos depósitos à vista que excedam R$ 0,5 bilhão. Trata-se da menor alíquota do Plano Real, sendo inferior ao que era aplicado antes do Real (Gráfico 1). Dado o limite de isenção, só os bancos grandes recolhem. Não há remuneração;
  2. 20% dos depósitos na caderneta de poupança, superior ao piso de 15% praticado até 2002 (Gráfico 2). A remuneração é o rendimento da caderneta de poupança;
  3. 31% dos depósitos a prazo (Gráfico 3). A remuneração é Selic porque a taxa dos Depósitos Interfinanceiros (DI), marginalmente inferior à Selic, é a referência desse tipo de captação. Essa alíquota já foi nula;
  4. A alíquota para garantias realizadas é de 45%. Ela não tem relação com o controle de liquidez, mas com a imposição de um custo nos riscos assumidos pelos bancos. Não há remuneração;
  5. Estão zeradas alíquotas sobre posição de câmbio dos bancos, voltadas à suavização dos ciclos de apreciação e depreciação cambial, e sobre leasing de sociedades de arrendamento mercantil, utilizadas para mitigar expansão do crédito antes da crise de 2008 (Gráfico 4).

Além dos recolhimentos compulsórios, existem os direcionamentos de crédito definidos por resoluções do CMN e regulamentados e fiscalizados pelo BCB no caso de depósitos à vista e da caderneta de poupança. A racionalidade é que passivos bancários mais baratos devem servir a fins definidos socialmente. Por serem reguladas, as taxas de juros do crédito direcionado são significativamente menores que as do segmento livre (Gráfico 5). Se as instituições financeiras não comprovarem que direcionaram os depósitos, pagam multa de Selic + 4% ao ano sobre o que falta para cumprir com os requerimentos. Do ponto de vista da instituição financeira, só faz sentido direcionar o crédito nos termos definidos pelo CMN e pelo BCB se a margem financeira líquida esperada (juros das linhas de crédito menos juros de captação e perdas esperadas com inadimplência) do crédito direcionado for superior ao custo de descumprimento. Era exatamente o que ocorria com o crédito imobiliário até a edição da Lei 10.931/04, que, entre outros, fortaleceu garantias de financiamentos com garantias em bens. Até então, o saldo de financiamento imobiliário era ínfimo e muito menor que o saldo depositado na caderneta de poupança (Gráfico 6). As alíquotas vigentes para o crédito direcionado são as seguintes (Gráfico 7):

  1. 2% dos depósitos a vista para microcrédito e, se o tomador estiver no CadÚnico, o valor emprestado conta em dobro. Embora o microcrédito tenha taxas de juros significativamente mais altas que o crédito direcionado, a elevada inadimplência da carteira faz com que essas operações não sejam lucrativas (Gráfico 8). Em junho de 2019, o saldo do microcrédito foi de R$ 5,6 bilhões, (0,1% do PIB), sendo mais de 95% voltado para empreendedores;
  2. 65% dos depósitos em caderneta de poupança para crédito imobiliário e rural, ou seja, dado o compulsório de 20%, sobram 15% dos depósitos em caderneta de poupança para as instituições financeiras aplicarem livremente. As taxas são reguladas e um pouco acima do rendimento da poupança. O financiamento imobiliário é de longo-prazo, o rural de médio, e a caderneta de poupança pode ser sacada a qualquer momento sem custo. Em junho de 2019, o saldo da caderneta de poupança era de R$ 800,6 bilhões (11,5% do PIB), enquanto os saldos de financiamento imobiliário e de crédito rural foram de, respectivamente, 9,5% e 3,6% do PIB (Gráfico 7). Os saldos de financiamento imobiliário e rural excedem a caderneta de poupança porque há fontes de funding alternativas para o financiamento imobiliário (letras de crédito imobiliário, LCI, e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, FGTS) e rural (letras de crédito do agronegócio, LCA);

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) não depende do direcionamento dos depósitos bancários, mas do direcionamento de 40% do PIS-PASEP (Constituição Federal, art. 239), dos aportes do Tesouro Nacional, cujo saldo foi de
R$ 268,2 (3,8% do PIB) em junho de 2019, de contas do FGTS e outros fundos, bem como captações no mercado.

Não há direcionamento de depósitos a prazo, cuja remuneração e condições contratuais, como prazo de carência e custos de resgate antecipado são definidas pelo mercado. O direcionamento de depósitos a prazo, além de reduzir a oferta de crédito no segmento livre, tenderia a favorecer captações dos bancos brasileiros no mercado internacional e incentivar captações por LCIs e LCAs, que contam com ausência de recolhimentos compulsórios e isenção de imposto de renda.

No Relatório de Economia Bancária (REB) de 2017, um estudo concluiu que a liberação de 10% dos direcionamentos de crédito resultaria em aumento de 5,6% no volume do crédito livre e redução de 1,3% na taxa de juros desse segmento. No REB de 2018, outro estudo constatou que a taxa interna de retorno do crédito direcionado é muito próxima do custo do crédito, indicando lucratividade baixa, a ser compensada no crédito livre.

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Conclusão

Embora as alíquotas de recolhimentos compulsórios tenham caído expressivamente nos últimos anos, o Brasil segue entre os países com compulsórios mais elevados do mundo. Tal prudência se deve principalmente à precariedade do atual arcabouço que o BCB dispõe para lidar com crises sistêmicas. Já o crédito direcionado corresponde a quase metade do estoque de crédito ofertado no Sistema Financeiro Nacional (SFN). Como as fontes de captação são determinadas pela legislação, o crédito direcionado conta com taxas de juros significativamente menores e prazos mais longos que o segmento livre.  Por um lado, o crédito direcionado diminui a necessidade de endividamento externo e permite o financiamento de áreas consideradas prioritárias, como microcrédito, habitação, agropecuária e infraestrutura. De outro, contribui para aumentar o custo do crédito livre e representa um subsídio de quem contribui para o funding – contribuintes tributários (PIS/PASEP e aportes do Tesouro no BNDES), trabalhadores formais do setor privado (FGTS) e pequenos poupadores (caderneta de poupança) – para os tomadores desses créditos. Nesse sentido, deveria ser reavaliado constantemente. Infelizmente, no debate sobre o crédito direcionado predominam visões ideológicas: de um lado, quem defende sua supressão; de outro, quem defende a manutenção do status-quo, como se não houvesse distorções a serem mitigadas.

Rafael

A inflação argentina tem caído, mas em ritmo insuficiente para evitar uma desvalorização do peso

Esta semana, o Instituto Nacional de Estatísticas e Censos (INDEC) divulgou que, na Argentina, a inflação aos consumidores foi de 2,7% em junho. Embora alta para padrões brasileiros, foi a terceira redução mensal consecutiva e primeira redução de 2019 no acumulado de 12 meses, de 57,4% para 55,9% (Gráfico 1). À primeira vista, isso parece indicar que a política de controle da inflação baseada em controle das taxas de câmbio e dos preços de alguns produtos da cesta básica esteja surtindo efeito, o que é crucial para os planos de reeleição de Macri.

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Fonte: INDEC

Entretanto, as perspectivas não são tão alvissareiras quanto parecem: tanto a inflação acumulada em 12 meses, 55,9%, quanto a inflação esperada para os próximos 12 meses, 30%, são muito elevadas. Um dos maiores problemas acarretados pela inflação elevada é a sobrevalorização da taxa de câmbio efetiva que, por sua vez, gera a necessidade de novas desvalorizações cambiais, que realimentam a já elevada inflação. Nos últimos 12 meses, a cotação do dólar aumentou de 27 para 42 pesos, mas, devido à elevada inflação, a taxa de câmbio efetiva ficou no mesmo patamar. Com isso, o déficit em transações correntes acumulado nos 12 meses encerrados em março de 2019, último dado disponível, foi de quase USD 22 bilhões, mais de 4% do Produto Interno Bruto (PIB) argentino, consideravelmente elevado para uma economia em recessão.
Como a inflação dos principais parceiros comerciais da Argentina é baixa, isso significa que, mantida atual cotação de cerca de 42 pesos por dólar, a taxa de câmbio efetiva da Argentina também irá se apreciar em quase 30% nos próximos 12 meses, atingindo o mesmo patamar efetivo do final da década de 1990 e do final do mandato de Cristina Kirchner, ou seja, claramente sobrevalorizado (Gráfico 2).

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Fonte: BCRA

Embora a desvalorização cambial seja inevitável, é provável que os ajustes sejam postergados para depois das eleições, estratégia adotada por Macri nas eleições legislativas de 2017. Embora conte com instrumentos limitados, o Banco Central da República Argentina (BCRA) pode auxiliar o presidente nessa tarefa, pois as reservas internacionais estão em cerca de USD 64 bilhões (Gráfico 3) em decorrência de aportes do Fundo Monetário Internacional (FMI). A experiência recente tem mostrado que o adiamento de ajustes em função do calendário eleitoral tem custado muito caro para a Argentina. Ironicamente, se o BCRA fosse autônomo e com mandato explícito, como defendido pela maioria dos economistas liberais, o uso eleitoreiro do BCRA poderia ser evitado.

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Fonte: BCRA