Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? I. O valor da dívida não tem sentido

No site da Auditoria Cidadã há um “dividômetro” informando que, no final de novembro de 2015, o valor da dívida interna era de R$ 3.794 bilhões e a dívida externa era de USD 546 bilhões[1]. Um primeiro problema é que os conceitos utilizados pela Auditoria Cidadã para dívida interna e externa são diferentes. Enquanto a dívida interna seria a dívida interna pública, a externa seria a dívida externa total, pública e privada. Adicionalmente, o conceito usado para dívida interna não corresponde ao do Manual de Finanças Públicas, nem seguem metodologia aceita internacionalmente.

  1. A dívida interna

Até a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o BCB emitia títulos próprios para operacionalizar a política monetária, tal como ocorre na maioria dos países. Como o BCB emitia títulos próprios, não era necessária a manutenção de títulos em carteira, pois a emissão ocorria conforme as necessidades da política monetária. O art. 34 da LRF alterou essa sistemática ao vedar a emissão de títulos de dívida pública pelo BCB. O objetivo de tal medida foi aumentar a transparência da relação Tesouro Nacional e BCB e impedir que, por meios indiretos, o BCB financiasse o Tesouro Nacional, algo vedado pelo art. 164 da Constituição Federal. Como o BCB já não pode emitir títulos próprios, é necessário que ele tenha uma carteira de títulos do Tesouro Nacional maior que a necessária para a operacionalização da política monetária. Caso contrário, a Autoridade Monetária teria que recorrer ao Tesouro Nacional sempre que precisasse realizar operações de mercado aberto, criando um complicador desnecessário para a execução da política monetária e submetendo a administração da política monetária ao Tesouro Nacional. Por essa razão, o BCB não utiliza todos os títulos do Tesouro Nacional de sua carteira para a execução da política monetária. No caso dos títulos não utilizados, os juros líquidos são nulos: os juros apropriados pelo BCB são transferidos para o Tesouro Nacional. Por essa razão, os títulos em carteira do BCB e não utilizados nas operações compromissadas (I) não integram a dívida interna, algo que recentemente foi reconhecido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI)[2].

A metodologia da Auditoria Cidadã desconsidera essa diferença porque entendem que o governo “OMITE o montante de títulos da dívida interna em poder do Banco Central (BC)[3]”. O que eles parecem ignorar é que os títulos na carteira do BCB utilizados nas operações compromissadas (H), por resultarem em despesas líquidas de juros para o Estado, são incluídos no conceito de dívida interna (DI). A exclusão se dá apenas para os títulos emitidos, mas não utilizados. Esse equívoco aumenta a dívida interna em
R$ 294 bilhões (24% dos títulos do Tesouro Nacional na carteira do BCB).

Outra questão é a exclusão das aplicações de entes da Administração federal e governos subnacionais em títulos públicos federais, o que infla a dívida interna em R$ 41,1 bilhões. Neste caso, os credores do Tesouro Nacional são entes estatais. Para os entes da Administração federal, trata-se de mera transferência de recursos entre órgãos do mesmo ente federativo. Desse modo, o impacto líquido sobre a dívida do governo é nulo. Adicionalmente, é omitida a dedução dos títulos sob custódia do Fundo de Garantia à Exportação (FGE) (C), fundo de natureza contábil vinculado ao Ministério da Fazenda e que, assim como os títulos do Tesouro Nacional na carteira do BCB, não têm impacto líquido sobre a dívida do governo[4].

Curiosamente, essa associação que visa a combater as relações entre Estado e rentistas não inclui na dívida interna as dívidas bancárias dos entes estatais de quase R$ 133 bilhões. Além de ser tecnicamente equivocada, a omissão exclui da dívida pública justamente as obrigações com maiores limitações impostas pela LRF (arts. 32 a 38) e com probabilidade não desprezível de ocorrência de ilegalidades.

Deste modo, a Auditoria Cidadã infla a dívida pública interna em R$ 341 bilhões e simultaneamente desconsidera dívidas bancárias de R$ 133 bilhões, de modo que o que eles chamam de dívida interna é 5,8% maior que a dívida interna.

Quadro 1 – Dívida pública interna em bilhões de reais)

  Set/15 Nov/15
Dívida interna (DI=A+H+J+K+L)  3.522  3.586
          Dívida mobiliária em mercado (A=B+C+D+E+F)  2.539  2.529
             Dívida mobiliária do Tesouro Nacional (B)  2.579  2.564
             Títulos sob custódia do FGE (C) – 6 – 6
             Dívidas securitizadas e TDA (D)   9   11
             Aplicações de entidades da adm. Federal (E) -44 -41
             Aplicações dos governos subnacionais (F) -0,1 -0,1
          Títulos na carteira do Bacen (G=H+I)  1.214  1.219
             Operações compromissadas do Bacen (H)   854   925
             Títulos não utilizados (I)   360   294
          Dívida bancária do Governo Federal (J)   11   12
          Dívida bancária dos governos estaduais (K)   100   103
          Dívida bancária dos governos municipais (L)   17   18
Títulos emitidos pelo Tesouro Nacional (DE=B+D+G)  3.803  3.794

Fonte: BCB (Nota de Política Fiscal, Quadros 17 e 36)

I2. A dívida externa

O valor da dívida externa considerado pela Auditoria Cidadã inclui a dívida privada e empréstimos intercompanhias, os quais atualmente não são classificados como empréstimos externos. A justificativa dada pela Auditoria Cidadã é que a dívida externa considerada inclui a dívida externa privada, pois a mesma (sic) envolve uma obrigação do Estado, tendo em vista que é o BC o responsável por disponibilizar dólares para o pagamento desta dívida, se necessário, às custas (sic) de privatizações, juros altos, e aceitação das políticas do FMI, como sempre ocorreu e continua ocorrendo[5].”

Trata-se de uma tese no mínimo questionável. A Lei 4.595/64, art. 11, III atribui ao BCB a competência para intervir no mercado de câmbio visando a “estabilidade relativa das taxas de câmbio e do equilíbrio no balanço de pagamentos”. Como o regime cambial adotado é de câmbio flexível, não há compromisso da Autoridade Monetária em disponibilizar moedas estrangeiras. O que pode ocorrer é que, em situações de excepcional desequilíbrio – efetivo ou iminente – do balanço de pagamentos o Conselho Monetário nacional (CMN) outorgue ao BCB o monopólio das operações de câmbio (Lei 4.595/64, art. 4º, XVIII).

Parte da confusão entre dívida externa pública com dívida externa total decorre de uma leitura descontextualizada do art. 26 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o qual determinava “exame analítico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro”. Quando a Constituição Federal foi promulgada, o Brasil se encontrava em plena crise da dívida externa e quase toda a dívida externa era pública: de acordo com o BCB, em 1988, a dívida externa registrada era de USD 103,5 bilhões, dos quais 88% pública e 12% privada. Atualmente, a maioria da dívida externa é privada e emitida a partir dos anos 80 e 90. Adicionalmente, houve renegociação da dívida externa brasileira no âmbito do Plano Brady e esses títulos já foram quitados na década passada. Portanto, o mandamento constitucional perdeu a eficácia.

A dívida externa pública (A+B+C) é de USD 69,7 bilhões, sendo quase 44% com agências governamentais e organismos internacionais. Isso inclui, por exemplo, os Direitos Especiais de Saque (DES) no FMI[6] e crédito para obras de infraestrutura do Banco Mundial. Se incluir as dívidas de empresas (D) e bancos estatais (E), o que não corresponde aos critérios internacionais de cálculo da dívida pública externa, mas que poderia fazer sentido em uma auditoria do setor público, a dívida externa chegaria a USD 133,5 bilhões, valor que corresponde apenas a 12% da dívida externa informada pela Auditoria Cidadã. O restante (F+G+H) são passivos exclusivamente privados. Além da auditoria ser de questionável constitucionalidade, como o foco declarado da Auditoria Cidadã são os juros da dívida pública, não faz sentido auditar a dívida externa privada.

 Quadro 2 – Dívida externa por credores e devedores (Setembro de 2015)

USD bilhões Organismos internacionais e agências governamentais Bancos Outros Total
Tesouro Nacional (A) 1,4 1,1 31,5 33,9
Banco Central (B) 4,1 4,1
Estados e Municípios (C) 25,0 3,7 3,0 31,8
Empresas públicas (D) 9,4 0,0 3,5 13,0
Bancos estatais (E) 6,0 30,2 14,5 50,8
Bancos privados (F) 2,4 71,7 30,7 104,8
Setor privado não bancário (G) 8,1 68,6 30,0 106,6
Operações intercompanhia (H) 203,8 203,8
Total 56,3 175,3 317,1 548,7

Fonte: BCB (Nota de Política Externa, Quadro 23)

Conclusão

Para uma associação que se propõe a auditar a dívida pública, a Auditoria Cidadã utiliza conceito equivocado de dívida interna que deixa de incluir a dívida interna bancária e inclui artificialmente a dívida interna com títulos emitidos pelo Tesouro Nacional e detidos por outros entes públicos e curiosamente. No que se refere à dívida externa, há uma leitura descontextualizada do art. 26 dos ADCTs e entendimento equivocado do papel do BCB no mercado de câmbio, levando-os a incluir a dívida externa privada e empréstimos intercompanhia no que deveria ser auditado.

É essencial que auditores tenham conhecimento profundo das contas analisadas. Como levar a sério quem se propõe a auditar a dívida pública, mas apresenta números tão imprecisos? Em breve postarei um texto sobre como o famoso gráfico pizza que mostra 40% a 50% do orçamento público comprometido com a dívida pública passa uma ideia completamente equivocada e repetida pelos dois candidatos presidenciais mais descolados[7].

[1] http://www.auditoriacidada.org.br/

[2] http://oglobo.globo.com/economia/fmi-vai-considerar-calculo-do-banco-central-para-divulgar-divida-bruta-do-brasil-12801806 e http://www2.valor.com.br/valor-investe/casa-das-caldeiras/3217106/relacao-institucional-entre-bc-e-divida-publica-%E2%80%93-alvo-do-f

[3] http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/04/Numerosdivida.pdf

[4] http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/manualfinpublp.pdf

[5] http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/04/Numerosdivida.pdf

[6] Não se deve confundir DES com os empréstimos tomados junto ao FMI na década passada e que foram quitados.

[7] http://www.auditoriacidada.org.br/auditoria-da-divida-e-destaque-em-debate-de-presidenciaveis/

7 comentários sobre “Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? I. O valor da dívida não tem sentido

  1. Gostaria de saber sua opinião sobre a auditoria realizada no Equador em 2007 e suas consequências. Se não me engano, Maria Lúcia Fattoreli (filiada ao PSOL que prega a auditoria cidadã no Brasil a quatro ventos) participou da comissão da mesma no Equador e até na Grécia, onde não deu em nada.

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    1. O Caso do Equador é bastante interessante: em 2008, a dívida pública era de USD 13,6 bilhões, sendo USD 10 bi (73%) externa (%) e USD 3,6 bi (27%) interna. A auditoria da dívida pública não resultou em reestruturação da dívida interna, mas encontrou irregularidades em dois Eurobonds da dívida externa. Nesses dois títulos, houve deságio de cerca de 2/3 do valor de face. Em decorrência disso, em 2009 a dívida pública externa caiu para USD 7,3 bi, queda de 37% na dívida externa. Em 20014, a dívida pública do Equador era de USD 31 bilhões, sendo USD 12,6 bi (42%) interna e USD 17,6 bi (58%) externa (Dados da CEPAL). Apesar do relativo sucesso da estratégia equatoriana, alguns elementos devem ser ressaltados: i. quando a auditoria da dívida foi realizada, o país se encontrava sem financiamento externo, resultado da moratória do início da década de 2000; ii. a maior parte da dívida pública equatoriana é externa e em dólares, utilizado como moeda do país; iii. o setor privado do Equador não tinha acesso a crédito externo; iv. apesar da auditoria ter uma roupagem jurídica, ela foi interpretada como default similar ao realizado pela Argentina no início da década passada; v. o deságio nos dois Eurobonds decorreu muito mais de uma estratégia bem sucedida do presidente equatoriano que da auditoria, pois a) o presidente segurou os resultados da auditoria até o momento em que um dos principais credores do governo precisasse liquidar rapidamente os ativos, b) uso de um banco local para reduzir o poder de eventuais fundos abutres e não incorrer no problema que a Argentina está enfrentando (http://blogs.reuters.com/felix-salmon/2009/05/29/lessons-from-ecuadors-bond-default/ ). Os itens i e ii são muito semelhantes ao que ocorre hoje na Grécia – que além de tudo é insolvente e em algum momento terá de decretar default, mas não se aplicam ao Brasil: aqui a maior parte da dívida externa é privada e a dívida pública externa é parcela diminuta da dívida pública (menos de 7%) e, conforme mencionei no texto, boa parte da dívida pública externa é com governos e organismos internacionais – credores que foram preservados no Equador. Ademais, o setor público é credor externo líquido – se houver um default na dívida externa, as partes prejudicadas poderiam recorrer ao judiciário e solicitar congelamento de parte das nossas reservas.

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    2. O Caso do Equador é bastante interessante: em 2008, a dívida pública era de USD 13,6 bilhões, sendo USD 10 bi (73%) externa (%) e USD 3,6 bi (27%) interna. A auditoria da dívida pública não resultou em reestruturação da dívida interna, mas encontrou irregularidades em dois Eurobonds da dívida externa. Nesses dois títulos, houve deságio de cerca de 2/3 do valor de face. Em decorrência disso, em 2009 a dívida pública externa caiu para USD 7,3 bi, queda de 37% na dívida externa. Em 20014, a dívida pública do Equador era de USD 31 bilhões, sendo USD 12,6 bi (42%) interna e USD 17,6 bi (58%) externa (Dados da CEPAL). Apesar do relativo sucesso da estratégia equatoriana, alguns elementos devem ser ressaltados: i. quando a auditoria da dívida foi realizada, o país se encontrava sem financiamento externo, resultado da moratória do início da década de 2000; ii. a maior parte da dívida pública equatoriana é externa e em dólares, utilizado como moeda do país; iii. o setor privado do Equador não tinha acesso a crédito externo; iv. apesar da auditoria ter uma roupagem jurídica, ela foi interpretada como default similar ao realizado pela Argentina no início da década passada; v. o deságio nos dois Eurobonds decorreu muito mais de uma estratégia bem sucedida do presidente equatoriano que da auditoria, pois a) o presidente segurou os resultados da auditoria até o momento em que um dos principais credores do governo precisasse liquidar rapidamente os ativos, b) uso de um banco local para reduzir o poder de eventuais fundos abutres e não incorrer no problema que a Argentina está enfrentando (http://blogs.reuters.com/felix-salmon/2009/05/29/lessons-from-ecuadors-bond-default/ ). Os itens i e ii são muito semelhantes ao que ocorre hoje na Grécia – que além de tudo é insolvente e em algum momento terá de decretar default, mas não se aplicam ao Brasil: aqui a maior parte da dívida externa é privada e a dívida pública externa é parcela diminuta da dívida pública (menos de 7%) e, conforme mencionei no texto, boa parte da dívida pública externa é com governos e organismos internacionais – credores que foram preservados no Equador. Ademais, o setor público é credor externo líquido – se houver um default na dívida externa, as partes prejudicadas poderiam recorrer ao judiciário e solicitar congelamento de parte das nossas reservas. Em suma, eu vejo como levemente positivo o caso equatoriano, ainda que atualmente a dívida pública seja maior que no início da auditoria. Talvez tenha lição útil para a Grécia – ainda que, como na Grécia os credores são Estados da UE, um default provavelmente resultaria em saída da Eurozona. No caso brasileiro, seria completamente despropositado, pois a dívida externa é parcela ínfima da dívida pública.

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