Avanços feitos e por fazer na proposta de “reforma da previdência”

Desde que o governo enviou para o Congresso Nacional a PEC 287/16, a reforma da previdência a assistência social tem sido exaustivamente discutida. Conforme publiquei neste Blog[1], entendo que uma reforma ampla da previdência, com instituição de idade mínima para obtenção da aposentadoria, unificação de critérios para servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada é imprescindível e vedação ao acúmulo de benefícios. Vale lembrar que a maioria dos trabalhadores de menor remuneração já se aposenta por idade, de modo que a instituição de uma idade mínima torna o sistema mais qualificado. Naquela oportunidade, critiquei os seguintes aspectos do texto proposto pelo governo[2]:

  1. I) Equiparar a idade mínima de trabalhadores rurais e urbanos em 65 anos;
  2. II) Aumentar a idade mínima para obtenção do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para 70 anos, com benefício desvinculado do salário mínimo;

III) Regras de transição suaves com trabalhadores mais velhos;

  1. IV) Interpretação extremamente generosa do conceito de direitos adquiridos, que na prática serve para preservar privilégios regressivos;
  2. V) Exclusão de servidores militares, cuja previdência é estruturalmente deficitária e, na União, respondeu por 44% do déficit do Regime Próprio da Previdência Social (RPPS) em 2016.

Após uma profusão de artigos acadêmicos sobre o assunto, surgiram críticas a três outros aspectos regressivos da PEC 287/16, um relacionado à formula de cálculo dos benefícios, ao fato do aumento do tempo mínimo de contribuição de 15 para 25 anos penalizar trabalhadores informais e mulheres e aos erros sistemáticos nas projeções de receitas e despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS):

VI)O cálculo das aposentadorias como a média dos salários de contribuição pode criar situações em que uma pessoa que entrou mais cedo no mercado de trabalho (X) tenha um benefício menor que outra que começou a trabalhar mais tarde (Y), mesmo quando contribui mais para a previdência, como fica evidente neste exemplo das pessoas A e B:

  1. Contribui para a previdência de 17 a 65 anos. Dos 17 aos 30 anos, contribui sobre R$ 1.000 e dos 31 anos 65, contribui sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 49 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 100% (51+49) da média das contribuições, R$ 1.714,29;
  2. Contribui para a previdência de 31 a 65 anos, contribuindo sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 35 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 86% (51+35) da média das contribuições. Como a média das contribuições é de R$ 000, essa pessoa se aposenta com R$ 1.720 mensais.

Entre 31 e 65 anos, as pessoas X e Y contribuem igualmente para a previdência, mas a pessoa X acaba sendo punida pelos 14 anos a mais que contribuiu para a previdência. Trata-se de uma regra extremamente regressiva, que atinge principalmente as pessoas mais pobres, que entram para o mercado de trabalho mais cedo, e beneficia quem entra para o mercado mais tarde, após ensino superior e pós graduação, e, por essa razão, com uma remuneração inicial mais alta.

VII) O requisito mínimo de tempo de contribuição de 25 anos é trivial para homens e profissionais mais qualificados, mas pode extremamente difícil de obter para trabalhadores sujeitos à informalidade e mulheres, principais oneradas pela criação de filhos e, por consequência, pela falta de creches[3];

VIII) Há uma crítica relevante quanto aos erros sistemáticos observados nas predições de receitas e despesas do RGPS[4]. Entretanto, os erros atuaram na mesma direção sobre receitas e despesas e, portanto, os erros nas projeções de déficit não foram tão expressivos, ainda mais quando se compara o déficit estimado com o Produto Interno Bruto (PIB). Provavelmente, esses erros decorrem do fato que as revisões das Contas Nacionais de 2007 e 2015 captaram um Produto Interno Bruto (PIB) significativamente maior do que até então estimado.

Embora ainda não se tenha certeza da versão final do texto da PEC 287/16, o governo e o Congresso Nacional sinalizaram diversas mudanças positivas, como: I) idade mínima reduzida em 5 anos para trabalhadores rurais, professores e policiais, II) possibilidade de obtenção de BPC equivalente a 70% do salário mínimo aos 65 anos e 100% do salário mínimo a partir dos 70 anos[5], III) uma regra de transição mais equilibrada, que atinja a maioria dos trabalhadores atualmente na ativa e impeça aposentadorias antes dos 57 anos para homens e 55 anos para mulheres[6] e IV) Cálculo dos benefícios previdenciários com base na sistemática atual, que exclui os salários de contribuição 20% mais baixos[7], o que diminui significativamente a possibilidade de distorções como a mencionada no item 4. No exemplo numérico citado, a pessoa X se aposentaria com R$ 1.892,86, contra R$ 1.720,00 mensais da pessoa Y.

A reforma ainda peca por não atingir grupos muito privilegiados, como servidores públicos aposentados e militares. Neste sentido, a quase exclusão de servidores públicos de entes subnacionais reforçaria ainda mais este aspecto. No caso da previdência dos militares, a justificativa é que as regras para aposentadoria não estão disciplinadas na Constituição. Já a não tributação de aposentados e pensionistas inativos decorre do argumento de preservação de direitos adquiridos. Neste último caso, trata-se de um argumento falacioso, pois o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que há imunidade tributária apenas nos valores que não excedem o teto do RGPS. Para os valores que excedem esse montante, o STF decidiu pela possibilidade de cobrança de CPSS de aposentados e pensionistas com base na solidariedade inter geracional, princípio estruturante da previdência estatal, sendo vedada apenas o tratamento discriminatório[8]. Por essa razão, a reforma da previdência poderia introduzir alíquotas progressivas naquilo que já existe – a cobrança de contribuição previdenciária de servidores inativos, fazendo com que pessoas que se aposentaram com regras extremamente generosas e regressivas também contribuam com o ajuste do sistema.

Há dois aspectos nos quais mudei de entendimento após ler diversos textos sobre a reforma da previdência. Embora continue defendendo que a idade mínima deva ser mantida em 65 anos para ambos os sexos, fui convencido que a exigência de tempo mínimo de contribuição de 25 anos pode ser excessiva para mulheres e trabalhadores de menor renda. Neste sentido, a reforma deveria estabelecer um requisito menor de tempo de contribuição para as mulheres e para trabalhadores de renda mais baixa, p. ex. até dois salários mínimos[9]. Do mesmo modo, o requisito de 49 anos de contribuição para obtenção de aposentadorias integrais poderia ser aplicável apenas aos benefícios a partir de 2 salários mínimos. Atualmente, apenas 27,1% dos benefícios do RGPS urbano e 0,1% dos benefícios do RGPS rural são de 2 salários mínimos ou mais. Ou seja, a grande maioria dos brasileiros não estaria sujeita à necessidade de contribuir por 49 anos para obtenção de benefícios integrais.

Conclusão

 

O Congresso Nacional tem melhorado muito a proposta de reforma da previdência. A proposta a ser votada irá reconhecer especificidades do trabalho rural, estabelece uma transição mais adequada entre previdência e assistência, cria uma regra de transição mais equânime e estipula uma fórmula de cálculo de benefícios previdenciários mais justa, sem perder o principal aspecto positivo: a necessidade de instituição de uma idade mínima que aumente conforme a expectativa de sobrevida se eleve. A reforma ainda peca por não atingir grupos privilegiados como militares e servidores inativos, sobre os quais poderia incidir alíquotas progressivas da contribuição previdenciária. Por fim (e aqui deixo claro que mudei meu ponto de vista em relação ao texto anterior), é necessário que os requisitos de tempo de contribuição sejam flexibilizados para mulheres e trabalhadores de menor remuneração.

[1] https://bianchini.blog/2017/02/14/breves-consideracoes-sobre-a-pec-28716-reforma-da-previdencia/

[2] O economista Marcelo Medeiros, ao criticar a proposta de reforma da previdência, também criticou esses aspectos da PEC 287/16: http://www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2017/04/1873529-mudar-a-previdencia-exige-cuidado-social-diz-pesquisador-brasileiro.shtml

[3]https://bianchini.blog/2017/03/29/acesso-a-creche-demanda-oculta-judicializacao-e-grupos-mais-prejudicados/

[4] http://plataformapoliticasocial.com.br/wp-content/uploads/2017/03/Doc-3_final-redes.pdf

[5] http://www.valor.com.br/politica/4934767/idade-minima-de-60-anos-deve-valer-para-trabalhadores-rurais

[6] http://www.valor.com.br/politica/4934030/relator-propoe-nova-regra-de-transicao-na-reforma-da-previdencia

[7] http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/03/1870794-temer-recua-em-base-de-calculo-na-reforma-da-previdencia.shtml

[8] ADI 3105 / DF. EMENTAS: 1. Inconstitucionalidade. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Ofensa a direito adquirido no ato de aposentadoria. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Emenda Constitucional nº 41/2003 (art. 4º, caput). Regra não retroativa. Incidência sobre fatos geradores ocorridos depois do início de sua vigência. Precedentes da Corte. Inteligência dos arts. 5º, XXXVI, 146, III, 149, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, da CF, e art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. No ordenamento jurídico vigente, não há norma, expressa nem sistemática, que atribua à condição jurídico-subjetiva da aposentadoria de servidor público o efeito de lhe gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad aeternum a percepção dos respectivos proventos e pensões à incidência de lei tributária que, anterior ou ulterior, os submeta à incidência de contribuição previdencial. Noutras palavras, não há, em nosso ordenamento, nenhuma norma jurídica válida que, como efeito específico do fato jurídico da aposentadoria, lhe imunize os proventos e as pensões, de modo absoluto, à tributação de ordem constitucional, qualquer que seja a modalidade do tributo eleito, donde não haver, a respeito, direito adquirido com o aposentamento. 2. Inconstitucionalidade. Ação direta. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária, por força de Emenda Constitucional. Ofensa a outros direitos e garantias individuais. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Regra não retroativa. Instrumento de atuação do Estado na área da previdência social. Obediência aos princípios da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial, bem como aos objetivos constitucionais de universalidade, equidade na forma de participação no custeio e diversidade da base de financiamento. Ação julgada improcedente em relação ao art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. Votos vencidos. Aplicação dos arts. 149, caput, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, e 201, caput, da CF. Não é inconstitucional o art. 4º, caput, da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que instituiu contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e as pensões dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Inconstitucionalidade. Ação direta. Emenda Constitucional (EC nº 41/2003, art. 4º, § únic, I e II). Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Bases de cálculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatório entre servidores e pensionistas da União, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de outro. Ofensa ao princípio constitucional da isonomia tributária, que é particularização do princípio fundamental da igualdade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões “cinquenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constante do art. 4º, § único, I e II, da EC nº 41/2003. Aplicação dos arts. 145, § 1º, e 150, II, cc. art. 5º, caput e § 1º, e 60, § 4º, IV, da CF, com restabelecimento do caráter geral da regra do art. 40, § 18. São inconstitucionais as expressões “cinqüenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constantes do § único, incisos I e II, do art. 4º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e tal pronúncia restabelece o caráter geral da regra do art. 40, § 18, da Constituição da República, com a redação dada por essa mesma Emenda.

[9] A referência não é arbitrária, pois há proposta no sentido de permitir o acúmulo de benefícios previdenciários se o total chegar a até 2 salários mínimos.

17 comentários sobre “Avanços feitos e por fazer na proposta de “reforma da previdência”

  1. Mas os aposentados do serviço publico, pelo menos o federal, ja contribuem com 11% sobre o que excede o teto do RGPS. Já é assim há um bom tempo. Sobre esse assunto deve-se alertar que o servidor publico contribui sobre seu salario integral. Pergunto se um trabalhdor privado, que contribui até o teto do RGPS e contribui para um plano de previdencia privada, ao aposentar-se passara a contribui ao INSS sobre o beneficio pago pela previdência privada?

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    1. Mas eu não falei que não contribui. Faço menção a outro texto no qual explico como se dá a contribuição de inativos. O que proponho são alíquotas adicionais em relação aos 11% que já são cobrados. Por exemplo: 11% entre 5,5 e 10 mil; 22% penetre 10 e 20 mil; 33% entre 20 e 30 mil, 50% no que excede 30 mil.

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  2. Rafael, essa flexibilização do tempo de contribuição para mulher poderia se aplicar somente as mulheres com filhos? Para não gerar uma desigualdade entre homens e as mulheres que decidiram não ter filhos, já que elas tem uma estimativa de vida maior.

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  3. Rafael, ótimo texto vc tem feito na minha opinião reflexões muito importantes sobre a reforma. Agora uma pergunta de leigo em economia e direito: É possível uma mudança da idade da aposentadoria de acordo com a expectativa de vida da unidade federativa? Essa relação Idade para se aposentar X Expectativa de vida nos estados tem me preocupado

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    1. Obrigado pelo incentivo. Operacionalmente até seria possível para empregados, pois é possível que as bases de dados da previdência e do CAGED se comuniquem. Mas não sei se seria algo eficiente porque acabaria beneficiando as pessoas de maior renda nas regiões mais pobres, que também são as mais desiguais. Eu preferiria tempo de contribuição menor para quem quiser se aposentar com 1 salário mínimo, o que atenderia à maioria das pessoas.

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  4. Mais uma vez, ótimo texto. Infelizmente esse tipo de discussão não existe no meu trabalho (sou servidor de uma fundação federal); só vejo pessoas raivosas porque não querem perder “direitos” (privilégios, na verdade).

    Rafael, você aderiu à Funpresp ou é servidor pré Lei 12.618? Eu sou servidor desde 2009, e estou pensando em migrar. Você tem alguma opinião sobre o assunto?

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    1. Obrigado pelo feedback, Cláudio. Os servidores públicos, especialmente os mais velhos, estão muito mal acostumados com as regras benéficas e. Ao se identificam como privilegiados. Só falar de previdência que eles irão atacar assistência e rurais pra esconder o problema que é a previdência do setor público. Sobre adesão ao Funpresp, ainda não sei.

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  5. Rafael, relativo ao padrão de desigualdade brasileiro. Não ocorre um afunilamento seguido de “espichamento” no topo?

    Ou seja, a diferença entre o 1-4% para com o 6-10% não seria muito maior proporcionalmente do que o 6-10% em relação aos 10-30%?

    E colocar então o 6-10% num saco misturado com o 1-4%, ou pior, 1-2% não faria os primeiros na verdade regredirem patamares e aumentaria ainda mais a distância? Não levaria o 6-10% para estratos abaixo sem tocar na posição relativa do percentil acima, agravando ainda mais o padrão de desigualdade brasileira?

    Falo isto porque tenho visto sempre manifestações no sentido de que se alguém ganha mais de três salários mínimos já é privilegiado e assim, coloca no mesmo balaio de quem ganha mais de dez, quinze, vinte, o que seria inadequado.

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    1. Você está coberto de razão. Ambos grupos estão em posição relativamente privilegiada na sociedade brasileira. Mas certamente que o privilégio relativo de quem ganha R$ 3 mil/mês é diferente de quem ganha R$ 20 mil/mês (extrato onde este Blogueiro se insere) e grandes capitalistas.

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  6. Rafael, vi que você cita o defict dos estados, poderia me auxiliar dizendo aonde encontro esses dados dos estados? E saberia me informar aonde encaixa o BPC beneficio de prestação continuada? Ele entra no RPPS?

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  7. Rafael, sou aluno de engenharia civil, da UFRJ, e tenho extremo interesse em convidá-lo para um debate que tratará da reforma da previdência ou da reforma trabalhista ou da auditoria da dívida, temas que carecem de um debate sério. Gostaria de ter um meio de contato para tratar melhor convosco.
    Meu email estará visível a você. Desde já agradeço.

    Curtido por 1 pessoa

    1. Quanta honra, Matheus! Não estou conseguindo visualizar seu e-mail. O eu e-mail é rafaelbianchini@hotmail.com (estou sem telefone por esses dias, mas resolverei em breve). Já adianto minhas posições: Totalmente contrário à auditoria da dívida pública – embora convirja com o pessoal da Auditoria Cidadã que a caraga de juros é absurdamente elevada e precisa ser enfrentada, considero que o enfrentamento proposto por eles não é uma estratégia boa; Totalmente contrário à reforma trabalhista – ela é o caminho mais rápido para a recuperação da margem de lucros da indústria, mas produzirá brutal concentração de renda, precarização e enfraquecerá sindicatos de trabalhadores; Favorável à reforma da previdência, mas com críticas pesadas à exigência de 25 anos de contribuição, o que vai penalizar muito os mais pobres, especialmente mulheres.

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