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Rafael

Em meio ao noticiário político, indicadores de desemprego, inflação e setor externo

Desemprego

Hoje o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) publicou a última Pesquisa Mensal de Emprego (PME), que apontou taxa de desemprego de 8,2% em fevereiro, aumento de 0,6% em relação ao mês anterior e 2,3% em relação a fevereiro de 2015 (Gráfico 1). A taxa de desemprego observada ficou em linha com a previsão das instituições consultadas pelo Valor Econômico[1]. A partir do próximo mês, a PNAD contínua será a única pesquisa de emprego divulgada mensalmente pelo IBGE[2]. Além de diferenças na metodologia, a PNAD contínua compreende quase todo o território nacional, enquanto a PME restringia-se às principais regiões metropolitanas. A diferença de metodologia é o principal fator a explicar porque a taxa de desemprego da PNAD contínua é sistematicamente superior à da PME.

Um inconveniente é que só há dados para a PNAD contínua a partir de março de 2012, de modo que os dados de desemprego divulgados ao longo de 2016 somente terão base de comparação a partir de 2012. Não se trata da primeira vez que o IBGE modifica a metodologia de cálculo de desemprego, pois no início da década passada também ocorreu uma mudança na metodologia da PME. Em dezembro de 2002, último mês ada antiga PME, a taxa de desemprego era de 6,2% de acordo a metodologia antiga e 10,5% de acordo com a metodologia nova.

Não duvido que em meados de 2016 surjam análises comparando o desemprego medido pela PNAD contínua (a partir de mar/12) com a PME (mar/02 a fev/16) ou mesmo com a antiga PME (jan/80 a dez/02). Tal comparação seria absolutamente indevida, pois, por diferenças de método, a taxa de desemprego medida pela PNAD contínua é maior que a da PME, a qual, por sua vez, também apresentava números superiores aos da antiga PME.

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Inflação

O IBGE também publicou o Índice de Preços ao Consumidor Amplo entre a segunda quinzena de fevereiro e primeira quinzena de março (IPCA-15), considerado uma prévia do IPCA, indicador utilizado como referência para o regime de metas de inflação. O indicador desacelerou de 1,42% para 0,43%, abaixo da expectativa de 0,55% captada pelo Valor Data[3]. Além disso, o acumulado em 12 meses voltou para um dígito, o que não ocorria desde setembro de 2015.

Setor Externo

O Banco Central do Brasil (BCB) publicou a Nota de Setor Externo. Em decorrência de expressiva depreciação cambial e recessão, o déficit em transações correntes se reduziu novamente: entre março de 2015 e fevereiro de 2016, ele foi de 2,67% do Produto Interno Bruto (PIB), menor valor da série histórica iniciada em 2010 (Gráfico 2). Outra notícia positiva foi a continuidade do processo de redução do endividamento externo das empresas brasileiras: em fevereiro de 2016, a dívida externa era de USD 330,7 bilhões, contra USD 352,7 bilhões em dezembro de 2014 (redução de 6,2%)[4].

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Perspectivas para Selic e juros da dívida pública

A combinação de desemprego elevado com processo desinflacionário mais intenso que o esperado pode contribuir para a queda da taxa Selic em um futuro próximo, caso o processo de queda na inflação continue nos próximos meses. Outro aspecto relevante é que nos últimos dias o BCB tem sinalizado que não irá renovar integralmente o estoque de swaps cambiais, ao mesmo tempo em que oferta swaps cambiais reversos[5]. Além de sinalizar a existência de um piso para a taxa de câmbio – e a continuidade do ajustamento externo, a redução do estoque de swaps cambais combinada com a queda na inflação contribuirá para a redução dos juros da dívida pública, o que poderá ser intensificado com a provável queda da Selic.

[1]http://www.valor.com.br/brasil/4494968/taxa-de-desemprego-vai-82-e-e-maior-para-fevereiro-desde-2009

[2] http://www.ibge.gov.br/home/disseminacao/destaques/2016_03_09_pme.shtm

[3]http://www.valor.com.br/brasil/4495062/ipca-15-desacelera-para-043-e-e-o-mais-baixo-para-marco-desde-2012

[4] http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPEXT

[5]http://www.valor.com.br/financas/4494272/rolagem-de-swap-diminui-e-mercado-ve-piso-para-dolar

Rafael

Sobre a manifestação de 18/3/2016: outra vez, mais do mesmo!

Na última sexta-feira, 18/3/2016, 95 mil pessoas foram para a Avenida Paulista protestar contra o impeachment, de acordo com o Datafolha. Há pouco mais de um ano, em 13/3/2015, 40.800 pessoas manifestaram apoio à presidenta Dilma na Avenida Paulista. Coincidentemente, os atos contrários e favoráveis ao governo aumentaram praticamente na mesma proporção de 2015 para 2016 (Quadro 1):

Número de manifestantes nos atos de março de 2015 e março de 2016

  Mar/2015 (A) Mar/2016 (B) B/A
Pró governo            40.800            95.000 2,33
Anti governo          210.000          500.000 2,38

Embora tenham crescido na mesma proporção, a superioridade numérica dos atos contrários ao impeachment é inequívoca. Entre os fatores explicativos, cabe citar:

  1. Os atos contrários ao governo foram amplamente divulgados com razoável antecedência, ao passo que os atos favoráveis ao governo vieram a reboque, como mera reação aos atos contrários ao governo;
  2. Os atos favoráveis ao governo ocorreram em sextas-feiras, enquanto os atos contrários foram aos domingos. Trata-se de tentativa dos apoiadores do governo de evitar comparação direta entre os atos e minimizar a inferioridade numérica dos atos pró governo;
  3. Desde 2013, as pesquisas de opinião captam vontade de mudança entre os brasileiros, o que se intensificou com agravamento da crise econômica e política, o que favorece quem representa oposição ao governo;
  4. Há grande rejeição ao governo Dilma;
  5. Os números são de São Paulo, o segundo estado onde Dilma teve menor votação proporcional.

Os perfis de gênero e escolaridade dos atos contrários e favoráveis ao governo são idênticos: os homens foram 57% dos presentes, enquanto a proporção e homens no município de São Paulo é 47%. A perfil de escolaridade também é estatisticamente idêntico: no ato favorável ao governo, 78% possuía ensino superior e 4% possuíam ensino fundamental, contra 77% e 5% no ato de 13/3/2016.

Embora o ato pró-governo esteja mais próximo do perfil de renda da média da população, tanto o ato de 13/3/2016, quanto o ato de 18/3/2016 são mais elitizados que a média de renda das famílias paulistanas: as famílias com renda de até 3 salários mínimos representavam 14% dos presentes na manifestação contrárias ao governo de 21% na última sexta-feira, enquanto no município de São Paulo esse segmento representa quase metade da população (Gráfico 1):

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O fato do ato favorável ao governo ter o mesmo perfil de escolaridade, mas renda média menor que o ato contrário ao governo provavelmente se deve à presença de profissões de menor remuneração entre as ocupações que exigem ensino superior, como magistério da rede pública de educação básica. Isso também ajuda a explicar o maior percentual de servidores públicos no ato da última sexta-feira (15%, contra 5% no ato de 13/3/2016). A idade média de quem esteve na Avenida Paulista em 18/3/2016, 38,9 anos, é significativamente menor que a do ato de 13/3/2016, 45,5 anos. Em grande medida, devido à participação de entidades estudantis no dia 18.

No ato de sexta-feira, apenas 14% consideram o governo Dilma ruim ou péssimo, contra 98% no dia 13/3/2016. Lula teria sido o melhor presidente do Brasil para 88% dos presentes no dia 18, enquanto 60% dos presentes no dia 13 preferem Fernando Henrique Cardoso. Portanto, enquanto o grupo do dia 18 reflete uma clara preferência pelo legado dos governos petistas, o grupo do dia 13 define-se mais pelo antipetismo que pelo apoio a um grupo político específico, aspecto corroborado pela queda na preferência pelo PSDB nos atos favoráveis ao impeachmet, de 37% para 21% dos entrevistados. Essa maior heterogeneidade dos defensores do impeachment evidencia maior eficiência em angariar adeptos, ao mesmo tempo em que indica possíveis dificuldades que um eventual governo Temer teria.

O fato das manifestações realizada na Avenida Paulista terem perfil mais elitizado que a média da população é uma má notícia para o governo Dilma, pois deixa claro que quem a elegeu em 2014 não foi às ruas. Um indicador disso é que no Nordeste, região em que Dilma obteve vitória expressiva em 2014, houve relativo equilíbrio entre os atos favoráveis e contrários ao governo. Entretanto, o fato das manifestações apenas terem replicado 2015 em escala ampliada não significa que a correlação de forças tenha se mantido: segundo o Datafolha, no último mês o apoio ao impeachment aumentou de 60% para 68% dos eleitores, enquanto os eleitores contrários ao impeachment caíram para 27%[1]. Como os perfis dos manifestantes de 2016 não diferem significativamente de 2015, é provável que essa deterioração do apoio ao governo tenha sido causada pelas recentes investidas contra o ex-presidente Lula e pelo imbróglio de sua nomeação como Ministro da Casa Civil. Sem dúvidas, no último mês aumentou a probabilidade de efetivação do impeachment.

Em um aspecto há convergência entre quem protestou nos dias 13 e 18 de março: nos dois atos, 96% são favoráveis à cassação do mandato do deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ) que já é réu no âmbito da operação Lava Jato[2]. Apesar disso, o processo de cassação do deputado segue lento[3]. Deixo a interpretação disso para quem chegou até o final do texto.

[1]http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1751950-apoio-a-impeachment-de-dilma-cresce-e-chega-a-68-diz-datafolha.shtml

[2]http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/2016/03/maioria-do-supremo-aceita-denuncia-contra-eduardo-cunha-na-lava-jato.html

[3]http://oglobo.globo.com/brasil/processo-de-cunha-bate-recorde-de-lentidao-no-conselho-de-etica-18718112

Rafael

Comparação das pesquisas sobre manifestações

Após as manifestações da Avenida Paulista, há uma disputa de fotos e memes. Os críticos dos protestos enfatizam o elevado perfil socioeconômico e alguns cartazes mais radicais. Já quem defende o ato do último domingo argumenta que não seria possível encher a Avenida Paulista apenas com representantes da elite, o que seria evidenciado por exemplos de pessoas negras e/ou pobres que participaram do evento. Embora eu reconheça que algumas imagens são divertidas e outras sintetizam algumas relações sociais brasileiras, a guerra de imagens carece de representatividade estatística e pode nos tornar auto-referenciais.

Dentre todas as análises realizadas, escolhi comparar as pesquisas do Datafolha de 15/03/2015[1] e 13/03/2016[2] para as manifestações de São Paulo. Utilizo o Datafolha por duas razões: i. Até o momento, é o único instituto que divulgou pesquisas de perfis de manifestantes nos dois protestos; ii. Em que pese as críticas, ao longo dos anos o Datafolha é o instituto que mais tem se aproximado do resultado das eleições – na véspera do segundo turno das eleições presidenciais de 2014, a pesquisa Datafolha apontava vitória da Dilma por 52%, enquanto Dilma foi eleita por 51,64% dos votos. A seguir, os principais aspectos das pesquisas:

  1. O primeiro elemento a se destacar é que a manifestação deste ano teve 500 mil pessoas, contra 210 mil no ano passado, algo que certamente pesará nesta etapa de deliberação acerca do impeachment;
  2. Apesar da proporção de homens ter caído de 63% para 57%, a proporção de homens nas manifestações é significativamente superior aos 47% da população paulistana;
  3. A idade média aumentou de 39,6 para 45,5 anos, o que pode indicar maior conservadorismo dos participantes;
  4. A escolaridade dos manifestantes é estatisticamente a mesma nos protestos de 2015 e 2016. Nada menos que 77% tinha ensino superior, contra 28% dos paulistanos. No outro extremo, apenas 4% possuía apenas ensino fundamental, contra 28% na população (Gráfico 1);    image001
  5. Em 2016, o número absoluto de pretos e pardos (95 mil) praticamente dobrou em relação ao ano anterior, mas o número absoluto de brancos aumentou ainda mais. Com isso, a manifestação de 2016 teve maior proporção de brancos (77%) que a do ano passado (69%), valor significativamente maior que a proporção de brancos do município de São Paulo (48%);
  6. O perfil de renda dos participantes praticamente não se alterou de 2015 para 2016: o único segmento com variação estatisticamente significativa na participação foi o com renda de 20 a 50 salários mínimos, cuja participação caiu de 16% para 11%. É possível que isso decorra da combinação de valorização real do salário mínimo e queda na renda real. Como se pode observar no Gráfico 2, embora quem ganhe até 3 salários mínimos represente 48% da população, eles foram apenas 14% dos manifestantes; no outro extremo, 37% dos participantes da manifestação de 13/3 aufere renda superior a 10 salários mínimos, mais que o quádruplo da proporção da população que obtém essa renda na cidade de São Paulo (Gráfico 2);

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  1. Apenas 3% dos manifestantes afirmou ter votado em Dilma, contra 79% que disseram ter votado em Aécio Neves, praticamente o mesmo percentual (82%) da manifestação de 15/03/2015;

Portanto, embora significativamente maior que as manifestações de 2015, o protesto de 13/03/2016 não é uma amostra representativa do eleitorado brasileiro, o que evidentemente não a torna menos legítima. As únicas alterações relevantes foram o aumento da proporção de brancos e da idade dos manifestantes. O aumento quantitativo é um indício que o topo da pirâmide social tem se tornado ainda mais avesso ao governo Dilma. A grande maioria dos eleitores de Dilma não estavam na Avenida Paulista em 13/03/2016.

Isso não significa, entretanto, que a situação da presidenta Dilma seja confortável. Na última pesquisa Datafolha sobre o assunto, de 24 e 25/02/2016, 60% dos brasileiros se disseram favoráveis ao afastamento da presidenta Dilma e 64% o consideram ruim ou péssimo, percentual estatisticamente igual à pesquisa realizada em abril do ano passado[3]. Embora o Nordeste seja a região onde a avaliação negativa de Dilma seja menor, 51% dos nordestinos avaliam a presidenta como ruim ou péssima. O perfil regional da avaliação da presidenta Dilma está intimamente relacionado à evolução das economias regionais: no centro-sul do Brasil, a recessão já vem ocorrendo desde 2014, enquanto no Norte e Nordeste a recessão começou em 2015[4]. Em outras palavras, o grande risco para a presidenta Dilma não foi o protesto gigantesco em São Paulo, mas a manutenção de má avaliação decorrente do aprofundamento da recessão em regiões com concentração dos eleitores petistas. Se eu pudesse sintetizar em uma frase minha impressão, diria que cresceu a probabilidade de impeachment de Dilma porque aumentou a disposição de quem se opõe a ela, ao passo que quem votou nela em 2014 se encontra desencantado com o governo e não parece disposto a defendê-lo.

Sinais de alerta

Embora o perfil socioeconômico dos manifestantes não tenha variado significativamente entre 2015 e 2016, há dois sinais muito preocupantes. O primeiro é captado na pesquisa Datafolha: em 15/03/2015, 37% dos manifestantes afirmavam preferir o PSDB, contra 21% na manifestação do último domingo. Isso significa dizer que o aumento no número de manifestantes do ano passado para 2016 foi composto majoritariamente por pessoas sem preferência partidária. Certamente reflete os escândalos de corrupção que atingem os políticos tradicionais. Isso ajuda a explicar as vaias a Geraldo Alckmin, Aécio Neves (PSDB) e Marta (PMDB). Sou bastante pessimista quanto a isso. Há quem veja nessa aversão aos políticos tradicionais a possibilidade do surgimento de novas lideranças de perfil mais conciliador e não associadas às denúncias de corrupção, como Marina Silva. Parece-me, entretanto, que seguiremos o caminho da Itália após a Operação Mãos Limpas, no qual o eleitorado tenderá a apoiar candidatos com discursos mais radicais e pessoas já expostas pela mídia. Geraldo Alckmin (PSDB) parece ter captado essa mudança no perfil do eleitorado ao apoiar a candidatura de João Dória Jr. à prefeitura de São Paulo.

A aversão aos políticos tradicionais é acompanhada por um aspecto assustador: em pesquisa realizada nas manifestações de março e abril de 2015 em São Paulo, o cientista Político Jairo Pimentel constatou que pouco mais de um terço era favorável a uma intervenção militar[5], praticamente o mesmo percentual apurado pelo Instituto Paraná em 13/03/2016[6]. A combinação de aversão à política tradicional, recessão e pouco apreço à democracia é muito perigosa e deve ser acompanhada de perto.

[1] http://media.folha.uol.com.br/datafolha/2015/03/17/manifestacao-15-03.pdf

[2] http://media.folha.uol.com.br/datafolha/2016/03/14/manifestacao_13_03_2016.pdf

[3] http://media.folha.uol.com.br/datafolha/2016/02/29/avaliacao_dilma_rousseff.pdf e http://media.folha.uol.com.br/datafolha/2015/04/13/avaliacao_governo_dilma.pdf

[4] http://www.bcb.gov.br/pec/boletimregional/port/2016/01/br201601P.pdf

[5]http://opiniaopublica.ufmg.br/site/files/artigo/4-Dossie-Abril-2014-Jairo-Pimentel1.pdf

[6] http://www.oantagonista.com/posts/pesquisa-na-paulista-13-milicos-nunca-mais

Rafael

Taxa de desemprego é menor que a esperada pelo terceiro mês consecutivo

Em janeiro de 2016, a taxa de desemprego medida na Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), foi de 7,6%, 2,3% maior que o registrado em janeiro de 2015 e a maior taxa desde janeiro de 2009. Em situações normais, é de se esperar que a taxa de desemprega exiba comportamento sazonal, com aumento no primeiro trimestre, relativa estabilidade ao longo do ano e queda no último trimestre. No entanto, 2015 foi um ano de forte recessão, resultando em expressivo aumento do desemprego até o mês de outubro e queda apenas em novembro e dezembro (Gráfico 1).

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Fonte: IBGE

A evolução dos indicadores econômicos deve ser analisada conjuntamente com as expectativas dos agentes – isso explica, por exemplo, porque quando uma empresa anuncia lucros recordes, mas inferiores ao esperado, as ações dessa empresa perdem valor. Infelizmente, as expectativas para os índices de desemprego não são captadas pelo Boletim Focus, publicado semanalmente pelo Banco Central do Brasil (BCB). Uma alternativa é recorrer à pesquisa realizada mensalmente pelo Valor Econômico com duas dezenas de instituições financeiras[1]. O que se observa é que, de janeiro a julho de 2015, as instituições entrevistadas subestimaram sistematicamente o aumento da taxa de desemprego (linha azul acima da linha laranja no Gráfico 2). De novembro de 2015 a janeiro de 2016 tem ocorrido o inverso: as estimativas nos três meses foram 0,4% superiores às taxas efetivamente observadas (linha azul abaixo da linha laranja no Gráfico 2). Conforme publicamos neste Blog, é comum que no início das recessões os agentes econômicos subestimem a profundidade da crise e, no início de 2015, os erros das estimativas para a taxa de desemprego corroboram os erros de predição para Produto Interno Bruto (PIB)[2]. Nos três últimos meses têm ocorrido o inverso: alguns indicadores, como a taxa de desemprego (Gráfico 2) e o saldo externo, têm tido desempenho significativamente melhor que o esperado[3].

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Fonte: IBGE e Valor Econômico[4]

Seria esse um indício de que a recessão chegou ao fim? Provavelmente não. A PME tem mostrado que ainda há diminuição no emprego formal e que a taxa de desemprego só não aumentou mais porque houve aumento do trabalho por conta própria. Outros indicadores, como arrecadação federal, continuam exibindo comportamento muito ruim. Entretanto, é bastante sugestivo que o mercado esteja projetando taxas de desemprego maiores que as observadas reiteradas vezes. É possível que, em 2016, a recessão seja menos intensa que a projetada.

Por fim, cabe observar que a última medição da PME será no mês que vem e, a partir de então, o IBGE passará a publicar apenas a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) contínua, que, no trimestre encerrado em novembro de 2015, registrou taxa de desemprego de 9%, 2,5% maior que o registrado em igual período de 2014. Como se pode observar no Gráfico 1, a PNAD contínua, realizada a partir de março de 2012, capta uma taxa de desemprego maior que a PME. Logo, não será possível comparar diretamente as taxas de desemprego de 2016 com valores das décadas passadas. Isso não é algo novo: em 2002, o IBGE mudou a metodologia da PME, de modo que os valores captados pela pesquisa antiga (linha vermelha) eram significativamente inferiores aos da pesquisa atual (linha verde).

[1] Diferentemente do Boletim Focus, o Valor Data divulga a média das predições.

[2]https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/14/expectativas-para-2016-ruim-mediocre-na-melhor-das-hipoteses/

[3]http://www.valor.com.br/brasil/4450340/deficit-nas-contas-externas-em-janeiro-fica-abaixo-das-previsoes

[4] http://www.valor.com.br/brasil/3883962/taxa-de-desemprego-atinge-minima-historica-em-2014-aponta-ibge

http://www.valor.com.br/brasil/3928428/taxa-de-desemprego-sobe-para-53-em-janeiro-aponta-ibge

http://www.valor.com.br/brasil/3976752/desemprego-sobe-para-59-em-fevereiro-aponta-ibge

http://www.valor.com.br/brasil/4024608/taxa-de-desemprego-sobe-para-62-em-marco-mostra-ibge

http://www.valor.com.br/brasil/4060010/taxa-de-desemprego-sobe-para-64-em-abril

http://www.valor.com.br/brasil/4108444/taxa-de-desemprego-aumenta-e-e-maior-para-maio-desde-2010

http://www.valor.com.br/brasil/4239626/taxa-de-desemprego-e-maior-para-agosto-desde-2009

http://www.valor.com.br/brasil/4281780/taxa-de-desemprego-e-maior-para-setembro-desde-2009

http://www.valor.com.br/brasil/4322152/desemprego-alcanca-79-em-outubro-o-maior-para-o-mes-desde-2007

http://www.valor.com.br/brasil/4361758/taxa-de-desemprego-cai-mas-e-maior-para-novembro-desde-2008

http://www.valor.com.br/brasil/4411634/para-economistas-desemprego-chegou-73-em-dezembro

http://www.valor.com.br/brasil/4451718/para-analistas-desemprego-chegou-8-em-janeiro

Rafael

Duas propostas para a redução da carga de juros da dívida pública

Tenho argumentado que a carga de juros da dívida pública brasileira é alta não apenas em decorrência da taxa Selic elevada, mas também da política cambial, da deterioração de expectativas para a economia brasileira[1] e do elevado percentual da dívida pública vincenda no curto-prazo[2]. Provavelmente nenhum economista discorde da importância de se reduzir a carga de juros da dívida pública, embora existam diversas interpretações sobre a melhor maneira para se fazer isso. É extremamente improvável que isso seria alcançada com voluntarismos como uma redução forçada da taxa Selic, que perdeu importância relativa como indexador da dívida pública, ou auditoria da dívida pública nos moldes propostos pela Auditoria Cidadã. E o que entendo ser uma estratégia adequada para reduzir a carga de juros da dívida pública? Não renovação dos swaps cambiais atrelada à venda de parte das reservas internacionais.

Antes de desenvolver meus argumentos, é necessário dizer que aquilo que defendo é uma opinião pessoal e não necessariamente reflete a postura institucional do Banco Central do Brasil (BCB). Em momento algum usei ou usarei informações de fontes internas para respaldar meus argumentos. Todos os dados aqui apresentados são públicos e podem ser obtidos no site do BCB.

Proposta 1: não renovar os swaps cambiais

Conforme já escrevi neste Blog, boa parte da alta na carga de juros da dívida pública em 2015 se deve às perdas com swaps cambias. Como se pode observar no Gráfico 1, mais da metade do aumento da carga de juros da dívida pública de 2015 comparativamente a 2014 se deve a isso. Logo, o estancamento das perdas com swaps cambiais geraria considerável redução da carga de juros, para algo em torno de 7% do PIB – ainda acima do padrão dos últimos anos.

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Fonte: BCB

Como a maioria dos contratos de swap cambial vence em seis meses e o real teve depreciação expressiva em agosto e setembro de 2015 (Gráfico 2), é de se esperar que no primeiro trimestre de 2016 as perdas com swaps cambiais continuem elevadas e comecem a cair a partir de abril, quando os contratos renovados a partir de setembro começam a vencer.

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Fonte: BCB

Entretanto, isso causaria algum estresse no mercado de câmbio, o que poderia resultar em nova rodada de depreciação cambial, algo in desejável porque o atual patamar da taxa de câmbio já torna o Brasil competitivo e um dólar mais alto aumentaria o desequilíbrio patrimonial das empresas endividadas em dólares e impediria queda na inflação, que ainda se encontra em dois dígitos. Por essa razão, entendo que a não renovação dos swaps cambiais deveria ser vinculada à venda de parte das reservas internacionais.

 

Proposta 2: Vender de parte das reservas internacionais

O BCB deveria conjugar a não renovação dos swaps com a venda de parte das reservas internacionais, que atualmente somam mais de USD 370 bilhões[3]. Se todo o estoque de swaps cambiais – aproximadamente USD 110 bilhões em valor nocional – fosse substituído pela venda de dólares das reservas, isso resultaria em USD 260 bilhões de reservas, patamar ainda bastante confortável.

Não se pode ignorar que a redução das reservas poderia ser interpretada como sinal de fragilidade, deteriorando ainda mais a percepção de risco quanto à combalida economia brasileira. Por isso, ela deveria ser parte de uma estratégia – articulada entre as áreas de câmbio e política monetária do BCB e o Tesouro Nacional – de redução da dívida pública vincenda no curto-prazo e diminuição do peso da Selic nas operações compromissadas. Antes de tratar da redução da dívida pública, é necessário fazer um parêntesis sobre os diferentes conceitos de dívida pública que uso no Gráfico 3:

– Dívida Bruta do Setor Público (DBSP) (linha verde) = Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) + Títulos emitidos pelo BCB para fins de política monetária. Em decorrência de vedação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o BCB não pode emitir títulos próprios e, por essa razão, desde 2006 não existem títulos emitidos pelo BCB. A partir de então, a DBSP corresponde exatamente à DBGG. A criação do conceito de DBSP é para que se possa comparar os valores da dívida pública bruta antes de 2006;

– DBSP + Títulos do Tesouro na carteira do BCB (linha vermelha) = Como a LRF veda a emissão títulos próprios do BCB, o BCB utiliza títulos do Tesouro Nacional para realizar a política monetária. Para não ter que solicitar títulos para o Tesouro Nacional periodicamente, o BCB costuma ter sobra de títulos do Tesouro Nacional em carteira. A diferença entre as linhas vermelha e verde são esses títulos que estão na carteira do BCB, mas não são utilizados. Representam uma dívida do Tesouro com o BCB, mas como, em decorrência da LRF o BCB aporta seus resultados no Tesouro Nacional, o impacto líquido sobre o setor público é nulo. Essa vedação à emissão de títulos próprios por parte do banco central é uma especificidade brasileira e, por essa razão, algumas publicações internacionais usam esse conceito de dívida pública. Apenas recentemente o Fundo Monetária Internacional (FMI) reconheceu que esse conceito não se aplica ao Brasil;

– Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) = DBGG – haveres do setor público, como recursos em caixa e os aportes do Tesouro Nacional no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Embora as reservas internacionais sejam haveres do Estado brasileiro, elas não são deduzidas diretamente para o cálculo da DLSP. O reflexo do acúmulo de reservas, atualmente me quase 20% do PIB, combinado com a depreciação cambial é o acúmulo de recursos na conta única do Tesouro Nacional: no final do ano passado, os recursos decorrentes do relacionamento entre Tesouro Nacional e BCB chegaram a R$ 882 bilhões, quase 15% do PIB;

Internacionalmente, é mais usual que a dívida bruta seja utilizada como indicador de endividamento público. No caso do Brasil, até há alguns anos, a maioria dos analistas utilizada a DLSP. Entretanto, em decorrência de pedaladas fiscais e manobras contábeis utilizadas a partir do final de 2012, diversos analistas passaram a observar o comportamento da dívida bruta. Como entre o segundo semestre de 2014 e dezembro de 2015 essas distorções foram corrigidas, entendo que a DLSP e a DBGG devem ser analisadas em conjunto.

Como se pode observar no Gráfico 3, no final do ano passado a DBGG era de 66% do PIB e a DLSP 36% do PIB. Grosso modo, essa diferença se deve ao acúmulo de reservas, que em dezembro do ano passado representavam mais de 20% do PIB, e aos aportes do Tesouro no BNDES, que em dezembro de 2015 representavam quase 9% do PIB. O grande problema é que a DBGG paga taxas de juros bem mais altas que o rendimento das reservas ou a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela qual os aportes do Tesouro são remunerados pelo BNDES. Por isso que, mesmo com o fim das pedaladas e manobras contáveis, a DBGG deve ser analisada em conjunto com a DLSP.

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Fonte: BCB

Como um dos reflexos da entrada de capitais e do acúmulo de reservas nos últimos anos foi o aumento das operações compromissadas realizadas pelo BCB para “enxugar” o impacto expansionista da base monetária da entrada de capitais (Gráfico 4), é possível que a venda das reservas contribua para reduzir o estoque, alongar o prazo e diminuir o peso da Selic nas operações compromissadas, aumentando a potência da política monetária, algo que Nakano vem defendendo há anos[4].

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Fonte: BCB

Conclusão

Se o BCB não renovar os swaps cambiais vincendos, o prejuízo com esses derivativos cambiais irá se reduzir progressivamente a partir do segundo trimestre. Para impedir que isso gere turbulência no mercado de câmbio, a não renovação de swaps deveria ser compensada com a venda de parte das reservas vinculadas exclusivamente à redução da dívida pública bruta e melhoria do perfil (alongamento de prazos e diminuição da importância da Selic como indexador) das operações compromissadas, o que aumentaria a potência da política monetária. A eliminação da perda com swaps combinada com a redução da dívida bruta gerariam diminuição da carga de juros da dívida pública dos atuais 8,5% do PIB para algo em torno de 6% do PIB. Trata-se de patamar estrutural que, para ser reduzido, depende de reformas na estrutura de despesas primárias, especialmente na previdência. Os próximos artigos do Blog serão sobre esse assunto.

[1]https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/03/sobre-o-aumento-nos-juros-da-divida-publica-em-2015/

[2]https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/21/por-que-a-auditoria-cidada-nao-e-levada-a-serio-ii-o-grafico-em-formato-de-pizza/

[3] http://www.bcb.gov.br/?RP20160219

[4] http://www.valor.com.br/opiniao/4437522/luz-no-fim-do-tunel

Rafael

Ainda sobre a auditoria da dívida pública: o caso do Equador

Após publicar três textos em que critico a Auditoria Cidadã, resta explicar os folhetos distribuídos pela Auditoria Cidadã que mencionam “redução de 70% da dívida após a realização da auditoria no Equador”.

Breve precedente histórico

Antes de descrever os resultados da auditoria da dívida pública no Equador, é necessário considerar o histórico da dívida equatoriana. Desde sua independência, em 1831, até o início do século XXI, o Equador nunca conseguiu pagar a dívida externa tempestivamente. Assim como o Brasil e a maioria das nações emergentes, houve aumento da dívida externa na década de 70, moratória no início dos anos 80, progressiva estatização da dívida externa durante os anos 80 e, nos anos 90, renegociação da dívida externa âmbito do Plano Brady. Diferentemente do Brasil, a renegociação da dívida equatoriana não foi suficiente para tornar o Estado solvente e, após a crise de 1999, a dívida externa pública chegou a quase 65% do PIB, acarretando nova moratória seguida de reestruturação da dívida externa. Em decorrência da péssima reputação do país, o setor privado já não tinha acesso a empréstimos externos de fontes privadas. Na década de 2000, a combinação de reestruturação da dívida pública externa, crescimento econômico e superávits fiscais nominais entre 2000 e 2008 (Gráfico 1) fez com que a dívida pública caísse de quase 80% do PIB em 1999 para pouco mais de 20% do PIB em 2007-08 (Gráfico 2).

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Fonte: Comissión Economica para America Latina y el Caribe (CEPAL)

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Fonte: CEPAL

Auditoria da dívida pública no Equador

Neste contexto ocorreu a auditoria da dívida pública equatoriana, cujas principais conclusões foram assim resumidas[1]:

”No processo de auditoria dos créditos, identificaram-se características e condicionalidades prejudiciais, restringindo, inclusive, qualquer ato de defesa por parte do país no resguardo de seus direitos, tais como:  a. Ingerência em assuntos internos do país com a consequente lesão à soberania; b. Renúncia à imunidade soberana do país, à imunidade de jurisdição e ao direito de defesa; c. Violação de direitos fundamentais das pessoas e povos, assim como desrespeito aos instrumentos internacionais de direito; d. cláusulas abusivas que violam aos direitos de país soberano; e. Violação aos estatutos do Fundo Monetária Internacional (FMI), Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e leis de Estados prestamistas e prestatários; f. Relação assimétrica entre as partes contratantes; g. Usura e anatocismo.”

É necessário fazer algumas observações sobre as diferenças das irregularidades apontadas pela Auditoria Cidadã no Equador em relação ao Brasil. Os itens a e b dizem respeito às cláusulas dos títulos emitidos a partir da renegociação da dívida externa no Plano Brady e, como o Brasil quitou esses títulos de dívida externa na década passada, essas críticas não se aplicam ao Brasil. Adicionalmente, como a dívida pública do Equador era e ainda é majoritariamente externa, a soberania é mencionada com frequência no relatório da auditoria, o que não faz sentido para o Brasil. A auditoria da dívida pública equatoriana dividiu a análise por tipo de credor, encontrando irregularidades nas dívidas com todas as classes de credores:

  • Dívida externa comercial (com agentes privados) – renegociação dos Bradies com renúncia de prerrogativas soberanas (itens a e b), troca dos títulos antigos antes do vencimento e anatocismo (item g);
  • Dívida externa com organismos multilaterais (FMI, Banco Mundial e BID) – “As condições impostas através dos empréstimos multilaterais limitaram o gozo de direitos fundamentais de pessoas e povos, como direito à saúde, educação, trabalho, direito à alimentação e ao ambiente são, resultando em ausência de melhora das condições de vida da população (especialmente povos indígenas, trabalhadores rurais, afrodescendentes, em particular das mulheres); al contrário, se aprofundou a pobreza, aumentou o êxodo rural e se deterioraram as condições ambientais”;
  • Dívida externa bilateral (com outros Estados) – o Estado teve de assumir dívidas em decorrência da inadimplência de agentes privados;
  • Dívida interna – “a. A emissão interna de títulos do Estado tem servido, majoritariamente, para atender ao serviço da dívida pública externa, assim como para cobrir ineficiências dos grandes setores empresariais e bancários nacionais, os quais se beneficiaram, primeiramente, com a estatização da dívida privada (securitização) e, posteriormente, com salvamento bancário; c. A emissão de colocação dos títulos “AGD” transformaram o Estado, de credor dos bancos, em devedor do Banco Central; d. Ao emitir dinheiro para adquirir os títulos ADG, o Banco Central se omitiu da função de manter a estabilidade da moeda atribuída pela Constituição – ao contrário, contribuiu para uma acelerada perda de valor da moeda e posterior desvalorização cambial”

Como procurei demonstrar em artigo precedente[2], é extremamente improvável que os tribunais acatassem essas supostas irregularidades. Apesar do relatório da auditoria da dívida apontar irregularidades das dívidas contraídas com todos os tipos de credores, houve reestruturação de apenas dois Eurobonds correspondentes a 85% da dívida externa comercial. A redução de 70% na dívida do Equador que a Auditoria Cidadã divulga em seus folhetos diz respeito apenas os dois Eurobonds objeto da reestruturação. A dívida representada por esses títulos foi reduzida em USD 3,2 bilhões[3] (aproximadamente 5% do PIB do Equador). Como em 2008 a dívida pública era de USD 13,6 bilhões, sendo USD 10 bilhões (73%) externa e USD 3,6 bilhões (27%) interna, a auditoria resultou em redução de cerca de um terço da dívida externa e um quarto da dívida pública total – valores expressivos, mas distantes do que a Auditoria Cidadã dá a entender (Gráfico 3).

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Fonte: CEPAL

O fato de a auditoria da dívida pública ter apontado irregularidades nas dívidas com todos os credores e não ter ocorrido reestruturação da dívida pública interna, nem das dívidas públicas externas contraídas com outros Estados ou organismos multilaterais é um indício de que a renegociação da dívida equatoriana foi guiada por juízo de conveniência e oportunidade e apenas utilizou a auditoria como pretexto. A razão do Equador não ter reestruturado unilateralmente a dívida pública externa bilateral e multilateral e a dívida interna é simples: nesses casos, o Estado perderia acesso a crédito com taxas mais baixas. Após a reestruturação da dívida, foram justamente as dívidas interna e externa com organismos multilaterais que aumentou. Internacionalmente, a auditoria da dívida pública equatoriana foi interpretada como uma reestruturação unilateral de dívida[4]. As razões de sucesso da estratégia podem assim ser resumidas[5]:

  • Nos anos anteriores à reestruturação da dívida, o governo acumulou superávits fiscais nominais, de modo que não necessitava de financiamento no curto e médio prazo, além de ter caixa suficiente para pagar parte da dívida em dólares (moeda adotada pelo Equador);
  • O Equador tinha histórico de ser mau pagador da dívida externa e em meados da década passada tanto o governo, quanto as empresas equatorianas já haviam perdido acesso aos mercados financeiros internacionais. Em outras palavras, não havia praticamente nada a perder com um default nos credores externos privados;
  • O governo equatoriano esperou momento oportuno para impor reestruturação da dívida: a crise financeira internacional de 2008-09, momento em que um dos principais credores do governo tinha necessidade liquidar ativos financeiros para fazer caixa;
  • Uso de um banco local para adquirir os já mencionados Eurobonds e reduzir o poder de eventuais fundos abutres, evitando, com isso, incorrer no problema que a Argentina está enfrentando;

Os benefícios da reestruturação da dívida foram evidentes: como se pode observar no Gráfico 1, a carga de juros da dívida pública (diferença entre saldo primário e saldo nominal) teve queda expressiva a partir de 2009. Por essa razão, embora as dívidas públicas interna e externa tenham aumentado após a reestruturação de 2009, ela se tornou sustentável: em 2014, o país voltou a realizar captações privadas[6] e, em dezembro de 2015 o governo do Equador pagou tempestivamente a dívida externa pela primeira vez na história[7], o que quase foi obtido à custa de atraso no pagamento do décimo-terceiro salário dos servidores públicos.

Lições da experiência equatoriana para o Brasil

Embora o Equador tenha utilizado a auditoria da dívida pública como pretexto para reestruturar parte da dívida pública externa, a decisão foi essencialmente pragmática – decidiu-se pela preservação dos credores com poder de retaliação e pela reestruturação da dívida com os credores nos quais os benefícios da reestruturação excederiam os custos. Se a roupagem jurídica da auditoria tivesse sido realmente considerada, a reestruturação da dívida teria atingido todos os credores e o governo equatoriano não teria utilizado um banco local para evitar a compra de títulos da dívida por parte de fundos abutre. A perda de credibilidade do governo tampouco era uma questão muito relevante, pois não pagar dívida externa era a regra histórica do país.

Há duas hipóteses em que a moratória da dívida pública deve ser considerada: i. os custos de uma moratória – perda de credibilidade (o que se traduz em maiores taxas de juros para novas dívidas contraídas) e/ou retaliação de credores prejudicados (na dívida externa, isso pode resultar inclusive em constrição judicial sobre as reservas internacionais) – são menores que os benefícios (redução da carga de juros incidente sobre a dívida pública); ii. o Estado é insolvente, como o Brasil do início dos anos 90 ou a Grécia atual. Nesses casos, a decisão relevante não é se haverá moratória ou não, mas quando e como. No caso do Equador, a reestruturação da dívida do início da década passada foi motivada pela insolvência do Estado. Já a reestruturação de 2009 decorreu do sopesamento dos custos e benefícios de uma moratória.

No Brasil, embora a dívida bruta do setor público seja relativamente grande (66,2% do PIB), com elevado percentual vencendo no curto-prazo e taxas de juros altas[8], o Estado brasileiro é solvente, pelo menos no médio-prazo. Logo, a análise de uma eventual moratória deveria ser guiada por uma análise custo-benefício. Conforme já ressaltado por este Blog[9], a maior parte da dívida externa é privada, de modo que uma reestruturação da dívida pública externa traria poucos benefícios para o Estado, mas prejudicaria o setor privado ao elevar o custo dos empréstimos externos. O principal componente da dívida do governo federal é a dívida mobiliária interna, cuja composição pode ser visualizada no Gráfico 4

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Fonte: Tesouro Nacional (os valores referentes ao governo eram classificados como instituições financeiras e fundos de investimento)

Da dívida mobiliária federal interna, 25,5% é detido pelas instituições financeiras – o que inclui os bancos estatais, como Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (CEF) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que representam parcela expressiva do Sistema Financeiro Nacional (SFN), 19,4% pelos fundos de investimento, 21,4% pelos fundos de previdência complementar, 18,8% pelos não residentes, 5,8% por entes governamentais ou fundos administrados pela União, como Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), 4,6% seguradoras e resseguradores e 4,9% outros credores, como pessoas físicas.

Embora a parcela da dívida pública detida pelas instituições financeiras esteja caindo ao longo do tempo e atualmente o estoque de crédito representar quase cinco vezes (2,5 vezes se levarmos em conta apenas o crédito ofertado com recursos livres) o valor dos títulos públicos na carteira das instituições financeiras, a consequência direta de um default da dívida interna seria a descapitalização dos bancos e a insuficiência de capital frente aos requerimentos regulatórios, levando a uma necessidade de capitalização por parte dos acionistas – no caso de BB, CEF e BNDES, a própria União. Além do mais, a insuficiência de capital das instituições financeiras poderia levar a uma crise sistêmica com consequências imprevisíveis, gerando a necessidade de resgates por parte do Banco Central. Não é coincidência que historicamente o não pagamento da dívida pública esteja associado a reformas monetárias e confisco dos depósitos bancários. Para as seguradoras e resseguradoras, uma moratória também levaria a um desenquadramento nos requerimentos regulatórios e possível crise no setor. No caso dos fundos de previdência complementar, a moratória traria a necessidade de aportes adicionais por parte dos beneficiários e empregadores – em grande parte, empresas estatais. O não pagamento dos títulos detidos por fundos de investimento afetaria grandes investidores, mas também as classes A e B, que aplicam parte expressiva da poupança em fundos.

Portanto, uma reestruturação da dívida interna não afetaria apenas o “andar de cima”, como muitos dão a entender. Ela teria efeitos sistêmicos de difícil mensuração sobre instituições financeiras, seguradoras e fundos de pensão. Mais que isso: dado o peso dos bancos estatais e dos fundos de previdência complementar de empresas estatais, parte do esforço da moratória seria anulado pela necessidade de aporte de dinheiro público nestas instituições.

Conclusão

 Como procuramos demonstrar nesses quatro artigos sobre a auditoria da dívida pública, os argumentos apresentados pela Auditoria Cidadã apresentam diversas falhas: i. a Associação fornece valores equivocados para a dívida pública e parte de premissas equivocadas, como a de que a União seria garantidora da dívida privada externa; ii. embora a carga de juros da dívida pública brasileira seja muito alta, é metodologicamente equivocada e totalmente despropositada a ideia de que quase metade do orçamento é para o serviço da dívida pública; iii. as supostas irregularidades encontradas não são respaldadas pela jurisprudência, pois juridicamente os argumentos são frágeis; iv. embora a redução da dívida do Equador tenha sido bem menor que os 70% propagandeados pela Auditoria Cidadã, é inegável o sucesso da estratégia do país. No entanto, como procuramos demonstrar, a reestruturação da dívida partiu de uma análise de custo-benefício, de modo que as irregularidades apontadas pela auditoria foram mero pretexto para o corte de parte da dívida externa pública – a maioria dos credores sequer foi afetada; v. dado o perfil da dívida pública brasileira, os custos de uma moratória da dívida pública provavelmente excederiam os benefícios. Ainda assim, é essencial reduzir os juros elevados da dívida pública brasileira. Pretendo tratar do assunto nos próximos artigos.

[1]http://www.auditoriadeuda.org.ec/images/stories/documentos/informe_final_CAIC.pdf , pp. 149-152 (Tradução livre).

[2] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/28/por-que-a-auditoria-cidada-nao-e-levada-a-serio-iii-as-supostas-irregularidades-encontradas/

[3] https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/042613.pdf

[4] Mesmo defensores da estratégia equatoriana reconhecem tratar-se de medida unilateral: http://laurocampos.org.br/2009/06/equador-auditoria-garante-resultados-positivos-ao-pais

[5] http://blogs.reuters.com/felix-salmon/2009/05/29/lessons-from-ecuadors-bond-default/ ;

http://www.economist.com/node/13854456 e http://www.ft.com/cms/s/3/da0bb8fc-a348-11e5-bc70-7ff6d4fd203a.html#axzz3yNI54hK8

[6] http://www.ft.com/cms/s/0/3fead266-f300-11e3-85cd-00144feabdc0.html

[7]http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-12-15/ecuador-makes-history-with-650-million-payment-to-bondholders

[8] Vide Gráficos 6 e 7 do post: https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/21/por-que-a-auditoria-cidada-nao-e-levada-a-serio-ii-o-grafico-em-formato-de-pizza/

[9] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/16/por-que-a-auditoria-cidada-nao-e-levada-a-serio-i-o-valor-da-divida-nao-tem-sentido/

Rafael

Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? III. As supostas irregularidades encontradas

Contexto histórico da proposta de auditoria da dívida externa

Durante os anos 70, os bancos centrais de países avançados praticaram taxas de juros baixas e frequentemente menores que a inflação para tentar aquecer a economia e sair da estagflação na qual se encontravam. Como as taxas de juros apresentavam tendência de queda, diversos países periféricos, incluindo as nações então socialistas, passaram a tomar empréstimos com taxas de juros flutuantes, tais como a London Interbank Offer Rate (LIBOR). Isso parecia extremamente vantajoso no contexto de taxas de juros baixas dos anos 70, até que, em 1979, o Federal Reserve, banco central norte-americano, subiu os juros para patamares sem precedentes. Além de causar uma recessão global, essa alta de juros tornou excessivamente oneroso o serviço da dívida externa e, por essa razão, diversos países da América Latina, Leste Europeu África declararam moratórias. Em 1988, quase 90% da dívida externa era pública e as reservas internacionais eram de pouco mais de 9 bilhões de dólares.

É neste contexto histórico que deve ser interpretado o art. 26 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o qual determina o “exame analítico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro”. Quando a Constituição Federal foi promulgada, o Brasil se encontrava em plena crise da dívida externa. No início dos anos 90, a dívida externa pública foi renegociada no âmbito do Plano Brady e na década passada o setor público acumulou mais de 300 bilhões de dólares em reservas, de modo que, atualmente, o setor público brasileiro é credor líquido externo. Ademais, diferente dos anos 80, atualmente a maior parte da dívida externa é privada, algo já tratado neste Blog[1].

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Fonte: BCB (séries 3564, 3566 e 3545)

Devido à renegociação e melhora significativa no perfil do endividamento externo, entendo que o mandamento do art. 26 do ADCT perdeu a eficácia, embora ainda não tenha sido decidida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na questão na ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) 59. O relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da dívida pública de 2010 também concluiu que o objeto da auditoria da dívida externa perdeu importância e, diante da ausência de fundamentos concretos de irregularidades no processo de renegociação da dívida externa, a contratação e auditoria externa não foi recomendada:

“Acreditamos que o mecanismo de auditoria não teria sido hoje indicado no âmbito dos trabalhos desta Comissão, até mesmo porque seu objeto perdeu a importância que teve 20 anos atrás, com a solução satisfatória posterior da crise da dívida externa e nenhuma indicação de recrudescimento recente de problemas nessa área. Acresça-se aos argumentos acima o fato de que diversos expositores, inclusive o representante do TCU, especificamente perguntados, disseram desconhecer qualquer indício de ilegalidade ou comportamento suspeito de agentes públicos nos períodos em que observaram ou participaram do processo de contratação e de renegociação da dívida pública. Aqueles que levantaram críticas ao processo de endividamento e aos termos acertados nas sucessivas renegociações não ofereceram à CPI elementos que fundamentassem acusações concretas contra procedimentos ou pessoas (…) Pelas razões expostas acima, não nos inclinamos a sugerir a contratação de auditoria externa para esse fim.”[2]

Ainda assim, a Auditoria Cidadã menciona frequentemente a CPI da dívida pública, dizendo que “A CPI identificou sérios e vários indícios de ilegalidades do endividamento externo e interno (…)”[3]O que eles omitem é que as supostas ilegalidades não constam do relatório final da CPI.

As principais ilegalidades apontadas pela Auditoria Cidadã:

– Boa parte da dívida atual decorre da obscura e questionável dívida da ditadura (ou seja, um governo ilegítimo), com clausulas ilegais e sem documentação;

É verdade que antes da ditadura militar as dívidas pública e externa tinham valor pouco significativo – em 1965, a dívida federal interna era de 0,5% do PIB. Portanto, grosso modo pode-se dizer que as dívidas surgiram durante o governo militar. Ainda assim, o fato da dívida ter sido contratada por um governo ilegítimo não é apto a torna-la nula, pois se admite a recepção de leis e atos normativos realizados durante o governo militar, desde que não sejam incompatíveis com a atual Constituição.

Adicionalmente, poucos especialistas em finanças públicas irão discordar que, quando a Constituição de 1988 foi promulgada, o Estado brasileiro se encontrava praticamente insolvente. Em decorrência dessa crise fiscal, nos primeiros anos após a promulgação da Constituição Cidadã, a dívida pública interna e externa foi repactuada. Primeiramente isso ocorreu com a dívida interna: em decorrência das medidas de redução da liquidez (“confisco”) e troca compulsória de indexadores da dívida federal interna do Plano Collor, houve redução de 82,5% da dívida em poder do público em 1990[4]. Ainda no início dos anos 90, a dívida externa foi renegociada em decorrência do Plano Brady e o trecho citado do relatório da CPI da dívida pública deixa claro que não foram encontradas irregularidades neste processo de renegociação. Portanto, a dívida pública brasileira – interna e externa – já foi renegociada nos primeiros anos da ordem constitucional vigente e atualmente é composta exclusivamente de títulos emitidos durante o regime democrático.

– Utilização de juros flutuantes, ilegais segundo o Direito Internacional;

A correção de contratos e instrumentos financeiros por taxas flutuantes, como a LIBOR e a taxa de Depósito Interfinanceiro (DI), é prática corriqueira no mercado financeiro internacional, sendo explicitamente reconhecida pelo art. 8.6 da Convenção Internacional de Notas de Câmbio e Notas Promissórias[5]. A Convenção admite a utilização de taxas flutuantes, desde que as isso conste do instrumentos negocial, as taxas sejam publicas e não dependam do arbítrio unilateral de outra pessoa, podendo haver limitação prévia das bandas de variação para as taxas de juros[6]. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tampouco questiona a validade dessas cláusulas: “é válida a taxa Libor como indexadora dos juros remuneratórios, desde que prevista no contrato, uma vez que não decorre de imposição unilateral do credor, tratando-se de percentual flutuante conforme as variações do mercado internacional.” (REsp 164929/RS, de 14/12/2000, que reitera entendimento já adotado no REsp 11593 / RJ, de 29/03/1993).

– Aplicação de juros sobre juros (“anatocismo”, vedado pela Súmula 121 do STF);

É verdade que a Súmula 121 do STF veda a capitalização de juros, ainda que expressamente pactuada. No entanto, o próprio STF reconhece que a vedação enunciada pela Súmula 121 do STF não se aplica se houver norma especial autorizando a capitalização de juros em prazo inferior a um ano (RE 100336/PE, de 10/12/1984). Nos negócios realizados com instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional (SFN) a capitalização de juros em prazo inferior a um ano é autorizada pela Medida Provisória 2.170/01, desde que expressamente pactuada (Súmula STJ 539). Em 04.02.2015, o STF decidiu pela constitucionalidade da MP 2.170/01 (RE 592377/RS). Assim como ocorre com alguns negócios bancários, a capitalização dos títulos da dívida pública interna também é disciplinada por normas especiais, o que exclui a aplicação da Súmula 121 do STF. O Decreto 3.859/01 é a norma que estabelece as características dos principais títulos da dívida pública federal[7].

– O pagamento antecipado de parcelas da dívida externa com ágio de até 70%;

A Auditoria Cidadã limita-se a fazer acusação genérica, sem apresentar indícios de irregularidades nas operações do Tesouro Nacional. Nada impede que o Tesouro Nacional realize resgate antecipado de títulos se justificadamente isso significar benefício para a administração. No caso da dívida externa, as recompras visam a melhorar o perfil de prazos e taxas da dívida[8]. Ao contrário do que a Auditoria Cidadã dá a entender, os resgates antecipados são divulgados no Relatório Mensal de Dívida do Tesouro Nacional[9] e estão sujeitos às auditorias da Controladoria Geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU).

– A realização, pelo Banco Central, de reuniões trimestrais com representantes de bancos e outros rentistas, para a estimar variáveis como juros e inflação, que depois são utilizadas pelo COPOM para a definição das taxas de juros (ou seja, é “colocar a raposa para tomar conta do galinheiro”)

O Comitê de Política Monetária (COPOM) se reúne a cada seis semanas para definir meta para a taxa Selic, de modo a atingir a meta de inflação estipulada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). O contato com agentes do mercado financeiro ocorre porque um dos canais de atuação da política monetária – na verdade, de toda a política econômica – é pelas expectativas. Por essa razão, o BCB possui uma sistemática de coleta semanal das expectativas dos agentes econômicos e realiza reuniões periódicas para eliminar ruídos na comunicação com o público. Não se pode esquecer que o BCB também tem competência para regulamentar, fiscalizar e zelar pela estabilidade do sistema financeiro, de modo que as reuniões com instituições financeiras são inerente à atividade da Autoridade Monetária. Deve-se lembrar que a relação entre a meta da taxa Selic definida pelo COPOM e o custo da dívida pública não é tão direta como a Auditoria Cidadã dá a entender: embora a taxa Selic seja indexador direto de parcela considerável da dívida pública e influencie na formação das taxas dos outros títulos públicos federais, o custo da dívida pública é influenciado pela inflação, taxa de câmbio e expectativas, conforme já analisado neste Blog[10]. Os apontamentos quanto a possíveis conflitos de interesses existentes no relacionamento entre o BCB e as instituições financeiras podem ser de grande valia parta o aprimoramento da governança do BCB ou mesmo reforma das leis que regulam a atuação da Autarquia, mas é uma crítica vazia no âmbito de uma auditoria da dívida pública.

– A grande destinação dos recursos orçamentários para o pagamento da dívida viola os direitos humanos e sociais.

Trata-se de argumento extremamente aberto e impreciso: em tese, toda despesa pública concorre com despesas que visam à concretização de direitos humanos e sociais. Inclusive as próprias despesas sociais concorrem com outras despesas sociais – maiores gastos com ensino superior implicam menos recursos para educação básica, por exemplo. Podem colocar o nome que for, mas cancelar, anular ou reduzir a dívida pública com base neste tipo de argumento equivale a uma moratória. É exatamente isso que foi feito no Equador e é esse o objetivo da Associação na auditoria da dívida grega.

Conclusão: Por que não fazer uma auditoria da dívida? 

Mesmo discordando das teses da Auditoria Cidadã, muitos defendem a auditoria da dívida pública pela ideia de que “quem não deve, não teme”. Não se trata de medo de realização de auditoria, mas do reconhecimento que auditorias da dívida pública já são realizadas rotineiramente pela CGU e pelo TCU e que na CPI da dívida pública os argumentos da Auditoria Cidadã não foram acatados. Adicionalmente, muitos dos questionamentos apresentados pela Auditoria Cidadã podem ser encontrados em uma pesquisa nos sites do Tesouro Nacional e BCB, que mensalmente publicam dados detalhados a respeito da dívida pública e variáveis fiscais. Finalmente, mesmo que todos os auditores sejam voluntários, o atendimento aos questionamentos de auditores consome recursos humanos e financeiros não desprezíveis para fazer algo que já é feito.

Procurei demonstrar em três artigos que os argumentos da Auditoria Cidadã são frágeis:

– Cálculo incorreto da dívida pública interna e tese equivocada que o BCB é obrigado a ofertar divisas para o pagamento da dívida externa privada, erro elementar para quem se propõe a realizar auditoria;

– Soma indevida de despesas de juros com rolagem da dívida, o que dá a falsa impressão que quase metade do orçamento é direcionado para o serviço da dívida pública;

– Interpretação excessivamente ampla e fora do contexto histórico do art. 26 das ADCTs;

– Omissão de que tanto a dívida pública interna quanto a externa foram repactuadas no início dos anos 90;

– Argumentos jurídicos superficiais e que não encontram respaldo na jurisprudência.

Em razão da fragilidade dos argumentos econômicos e jurídicos, a Auditoria Cidadã não costuma ser levada a sério pelos especialistas em políticas públicas e o mercado a interpreta como ela realmente é: uma roupagem econômica e jurídica para a realização de uma moratória da dívida pública. Se a presidenta Dilma não tivesse vetado a realização da Auditoria Cidadã, o mercado teria interpretado a medida como um aumento da probabilidade de default da dívida pública, o que elevaria fortemente os juros para a rolagem da dívida. Em alguns dias publicarei o último artigo a tratar da auditoria da dívida pública, com considerações sobre as consequências da auditoria da dívida pública realizada no Equador.

[1] Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? I. O valor da dívida não tem sentido

[2]http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/parlamentar-de-inquerito/53a-legislatura-encerradas/cpidivi/relatorio-final-aprovado/relatorio-final-versao-autenticada

[3]http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Verdades-e-mentiras-sobre-a-divida.pdf

[4] Em 1965, a dívida federal interna representava apenas 0,5% do PIB. Fonte: http://www3.tesouro.gov.br/divida_publica/downloads/Parte%201_2.pdf

[5] https://www.uncitral.org/pdf/english/texts/payments/billsnotes/X_12_e.pdf

[6] For the protection of debtors, the Convention permits rates to vary only in accordance with provisions stipulated in the instrument and in relation to one or more reference rates published or otherwise publicly available. As a further protection, the reference may not be subject, directly or indirectly, to unilateral determination by a person who is named in the instrument at the time the bill is drawn or the note is made, unless the person is named only in the reference rate provisions. There may also be stipulated limits to the permissible variations in the interest rate. (…) Instruments with floating rates of interest 34. The Convention permits instruments to bear interest at a variable rate without loss of negotiability. Where the technique used is in accordance with the requirements of the Convention, the sum payable is deemed to be a definite sum despite the variable rate of interest. Disponível em: http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/payments/billsnotes/Bills_of_Exchange_expl_Note.pdf

[7] As normas que disciplinam outros títulos públicos federais podem ser consultadas no site do Banco Central do Brasil (BCB) http://www.bcb.gov.br/htms/demab/CaracteristicaTitulos.pdf

[8] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/programa-de-resgate-antecipado

[9] https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/relatorio-mensal-da-divida

[10] No início deste mês, publiquei texto sobre os juros da dívida pública no Blog: https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/03/sobre-o-aumento-nos-juros-da-divida-publica-em-2015/

Rafael

Ritmo de criação de vagas de ensino infantil foi o maior dos últimos 10 anos. E há quem acredite que a velocidade relevante é a das marginais

Como hoje São Paulo comemora 462 anos, decidi escrever sobre a cidade. Entusiastas e críticos da administração de Haddad costumam enfatizar políticas públicas de transporte e urbanismo, mas deixam de lado áreas essenciais. Sintomático disso foi um dos pré candidatos do PSDB fazer alusão à polêmica redução na velocidade máxima das marginais em seu slogan[1]. Embora reconheça a importância de alguns desses temas, entendo que pouca atenção tem sido dada aos dois principais legados da administração Haddad: o ajuste fiscal e a criação de vagas na educação infantil em ritmo acelerado. Nos três primeiros anos da administração, o município de São Paulo foi um dos entes federativos que mais reduziu endividamento. Em 2015, o ritmo de criação de vagas em creches foi o maior da série histórica. Ainda assim, muitos falam como se as principais ações da administração fossem a redução na velocidade máxima nas marginais e ciclovias. Comprometo-me a escrever um artigo sobre ajuste fiscal assim que o Banco Central do Brasil (BCB) atualizar as estatísticas fiscais regionais. Neste artigo, o assunto é a ampliação do acesso ao ensino infantil.

Um dos problemas mais graves enfrentados pelo município é o déficit de vagas na educação infantil. Em dezembro de 2015 o município de São Paulo tinha demanda não atendida de 75,2 mil vagas em creches e 3,6 mil vagas em pré-escolas. O ensino infantil é etapa de ensino de competência dos municípios (Constituição Federal, art. 211, §2º) e que, acordo com o art. 30 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), compreende as creches (crianças de até 3 anos) e pré-escolas (crianças de 4 e 5 anos), sendo o ensino obrigatório dos 4 aos 17 anos (Constituição Federal, art. 208, I). Além de facilitar o acesso ao mercado de trabalho para as mães de famílias mais pobres, estudos empíricos apontam que crianças que frequentam essa etapa de ensino possuem desempenho acadêmico mais alto e recebem maiores salários na vida adulta[2]. Por essa razão, não tenho dúvidas que educação infantil é um dos assuntos mais relevantes no âmbito da competência municipal. Em 2015, um dos maiores êxitos da administração municipal foi o aumento de 34.800 matrículas na educação infantil, sendo 32.581 (94%) em creches[3], o maior incremento anual desde que a Secretaria Municipal da Educação (SME) passou a divulgar dados de matrícula e demanda (Gráfico 1)[4]. Cabe observar que as quedas no número de matrículas em 2010 e 2011 são reflexo de mudanças na organização da rede de ensino e não devem ser interpretadas como eliminação de vagas (vide Notas F e G).

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Fonte: SME[5]

Se o ritmo de criação de vagas de 2015 for mantido neste ano, a atual administração terá criado 102,7 mil vagas, 7% a mais que a demanda registrada em dezembro de 2012. Ainda assim, a meta de zerar a demanda no ensino infantil não será atendida: nos três primeiros anos de governo foram criadas quase 70 mil vagas, ao passo que a demanda caiu de 96,2 mil para 78,8 mil. Isso ocorre porque, conforme mais vagas são oferecidas, mais famílias passam a procurar a rede municipal de ensino, sendo difícil precisar qual a demanda oculta.

É possível e provável que o déficit de vagas em pré-escolas seja eliminado ainda em 2016, pois ele é concentrado na zona sul da cidade, onde estão 7 dos 8 distritos com demanda superior a 100 vagas. No que diz respeito às creches, no ritmo atual, o déficit de vagas seria eliminado em 2,3 anos, contra 5,1 anos em dezembro de 2012. Como mencionado no parágrafo anterior, é improvável que isso ocorra: entre 2013 e 2015, houve aumento de 46,7 mil matrículas na rede municipal paulistana, ao passo que a queda na demanda foi de apenas 18,6 mil. Ainda assim, é factível que a demanda seja zerada até o final desta década, o que eliminaria um dos problemas mais graves do município de São Paulo.

Notas sobre o método utilizado

Além da série histórica de dados educacionais ser relativamente curta, diversas mudanças na organização do ensino devem ser levadas em conta para a realização de comparações ao longo do tempo:

A) Antes da LDB, as creches não eram consideradas etapa de ensino, mas apenas assistência social. Por essa razão, o o município de São Paulo passou a informar dados completos referentes a matrículas de vagas em creches somente a partir de 1999 (Gráfico 2);

B) Nos anos 90, o foco das políticas educacionais foi a universalização do ensino fundamental, que até a Emenda Constitucional 53/06 era a única etapa de ensino obrigatória, e a diminuição dos índices de repetência e evasão escolar;

C) No início da década passada, houve esforço concentrado de crição de vagas em pré-escolas municipais: as matrículas aumentaram de 208 mil em 2000 para 285 mil em 2005, incremento de 37% (Gráfico 2);

D) Até 2005, os Centros de Educação Infantil (CEI) eram informados como creches, independentemente da idade dos alunos, o que estava em desacordo com a nomenclatura adotada pela LDB, a qual define creche e pré-escola em função da idade das crianças. Desse modo, apesar do Censo Escolar mostrar queda no número de matrículas em creches de 107,7 mil para 61,4 mil, não houve eliminação de vagas (Gráfico 2);

E) Até 2006, os únicos dados disponíveis são os do Censo Escolar do Ministério da Educação (MEC), com números referentes ao mês de maio. A partir de 2007, a SME divulga dados detalhados sobre matrícula e demanda com periodicidade inferior a um ano. Como há componente sazonal nas matrículas e demanda, os valores do Gráfico 2 referentes a 2007 a 2015 são do mês de junho (Gráfico 2);

F) Entre o final da década passada e início de 2014, a rede municipal de ensino realizou a transição para o ensino fundamental em 9 anos. Desse modo, crianças de 6 anos, que antes estavam matriculadas em pré-escolas, passam a estar matriculadas no ensino fundamental. Como isso ocorreu simultaneamente à redução da fecundidade e melhora nas taxas de aprovação, esse ano a mais de ensino fundamental não alterou a tendência de queda no número de matrículas na primeira etapa do ensino fundamental. A única exceção foi o início de 2014, quando a transição se completou. Isso ajuda a explicar a queda no número de matrículas em pré-escolas entre 2008 e 2012 (Gráficos 2 e 3);

G) Em 2011, houve reorganização da rede municipal de ensino, a qual passou a considerar matriculadas em creches as crianças de 4 anos incompletos, que antes eram classificadas como pré-escola[6]; Isso explica o aumento excepcional do número de matrículas em creches em 2011 e, junto com a ampliação da oferta do ensino fundamental em 9 anos, explica a redução nas matrículas de pré-escola (Gráficos 2 e 3);

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Fonte: MEC/Censo Escolar (1999-2006) e SME

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Fonte: SME

[1]http://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/2015/08/joao-doria-jr-lanca-pre-candidatura-prefeitura-de-sp-pelo-psdb.html

[2]https://www.researchgate.net/profile/Naercio_MenezesFilho/publication/4731339_OS_EFEITOS_DA_PRESCOLA_SOBRE_OS_SALRIOS_A_ESCOLARIDADE_E_A_PROFICINCIA_ESCOLAR/links/0fcfd51127b6ee5561000000.pdf

[3] Utilizei o número de matrículas porque isso permite comparação ao longo do tempo e evita o inconveniente de misturar vagas efetivamente criadas com vagas em processo de criação, como convênios celebrados, escolas em construção etc.

[4] http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/Main/Noticia/Visualizar/PortalSMESP/Demanda-Escolar

[5] Comparação de dezembro com dezembro do ano anterior, exceto 2013 e 2014, pois em 2013 o último relatório de demanda é de outubro de 2013. Desse modo, o número de 2013 é o acumulado entre dezembro de 2012 e até outubro de 2013 e o número de 2014 inclui os dois últimos meses de 2013.

[6]http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/Documentos/demanda/Nota_tecnica_demanda_publicacao_2011.pdf

Rafael

Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? II. O Gráfico em formato de pizza

Quando se discute a necessidade de ajuste fiscal, reformas da previdência ou mesmo o aumento das tarifas de transporte público nas capitais, é frequente que alguma pessoa, mesmo desconhecendo a Auditoria Cidadã, cite o famoso gráfico em formato de pizza em que praticamente metade do orçamento seria destinada para juros e amortizações da dívida pública. Logo, se o governo deixasse de direcionar tantos recursos para a dívida pública, seria possível aumentar despesas com previdência, subsídios ao transporte público, educação superior etc: Em 2014, o governo federal gastou R$ 978 bilhões com juros e amortizações da dívida pública, o que representou 45,11% de todo o orçamento efetivamente executado no ano. Essa quantia corresponde a 12 vezes o que foi destinado à educação, 11 vezes aos gastos com saúde, ou mais que o dobro dos gastos com a Previdência Social (…).[1]” De acordo com o “Dividômetro”, “em 2015, até 01/dez, a dívida consumiu R$ 958 bilhões = 46% do gasto federal[2]”

A maioria dos especialistas em finanças públicas nunca deu maior atenção para o gráfico da Auditoria Cidadã porque analistas familiarizados com estatísticas fiscais costumam se lembrar de cabeça algumas ordens de grandeza: se há anos a carga tributária encontra-se entre 30% e 35% do PIB, a despesa com juros em torno de 5% do PIB, conclui-se, por meio da regra de três, que os juros representam de 15 a 20% da carga tributária – 17% em 2014 (Gráfico 1). Evidentemente que tal comparação é imprecisa, pois, embora os tributos constituam a principal fonte de receitas públicas, o Estado conta com receitas de seu próprio patrimônio (receitas originárias), tais como royalties sobre recursos naturais e dividendos de empresas estatais. Ainda assim, essa comparação simples é suficiente para que o gráfico em formato de pizza da Auditoria Cidadã não seja levado em conta, embora seja consensual que a carga de juros da dívida pública é muito alta no Brasil.

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Fonte: Banco Central do Brasil (BCB), Receita Federal (RF) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) [3]

Entretanto, críticas deste tipo não levam em conta a lógica interna dos argumentos que procuramos refutar. Neste sentido, antes de passar às críticas, é necessário entender como a Auditoria Cidadã chegou a números tão impressionantes. O conceito de “orçamento executado” da Auditoria Cidadã é o de valores pagos, excluídos aqueles referentes a restos a pagar[4]. Conforme se pode ver nos Gráficos 1 e 2, as despesas com a dívida pública teriam correspondido a 45% dos pagamentos em 2014 e 42% em 2015 (a diferença com o “Dividômetro” se dá porque o valor do Gráfico 2 já leva em conta o mês de dezembro de 2015).

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Fonte: Senado Federal

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Fonte: Senado Federal

Diferentemente das imprecisões no cálculo da dívida pública, algo já tratado neste Blog[5], os percentuais de despesas públicas referentes a juros, amortizações e refinanciamentos da dívida apresentados pela Auditoria Cidadã estão corretos e são facilmente encontrados no site do Senado Federal[6]. Embora os valores estejam corretos, a comparação entre os pagamentos com juros, amortizações e refinanciamentos e as demais despesas não tem significado prático. O aspecto-chave para se entender a falha no raciocínio da Auditoria Cidadã é que boa parte do orçamento do governo central também é composta de receitas financeiras, como pode observar no Gráfico 4.

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Fonte: Senado Federal

Isso ocorre porque, devido à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), art. 5º, § 1º, “Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que atenderão, constarão da Lei Orçamentária Anual”. Ou seja, devem constar do orçamento tanto as emissões de títulos que aumentam a dívida pública, quanto emissões que não a alteram (p. ex. refinanciamento de principal). Por exemplo, para pagar um título de R$ 1 milhão que vence em uma semana, o Tesouro Nacional emite hoje um título de R$ 1 milhão, o que resulta simultaneamente em uma receita financeira hoje e uma despesa com a dívida pública em uma semana. Como se pode observar no Gráfico 5, boa parte dos resgates da dívida pública (93,3% entre janeiro de 2007 e novembro de 2015) foi coberta com novas emissões. Em 2014, por exemplo, houve resgates de R$ 637 bilhões (65% da área vermelha do Gráfico 2) e emissões de R$ 567 bilhões (56% da área vermelha do Gráfico 3). Trata-se de um mecanismo que “infla” tanto as despesas quanto as receitas com a dívida pública e visa tão somente a aumentar a transparência das operações do Tesouro Nacional. Se a dívida fosse cancelada ou anulada, a queda no encargo da dívida seria integralmente compensada por uma perda de receita financeira. Portanto, é falsa a ideia de que despesas sociais e investimentos públicos poderiam dobrar se a dívida fosse cancelada ou anulada – o espaço no orçamento seria significativamente menor que aquilo que a Auditoria Cidadã dá a entender com o gráfico em formato de pizza.

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Fonte: Tesouro Nacional

Em larga medida, o elevado valor de emissões e resgates ocorre porque parcela significativa da dívida pública brasileira vence no curto-prazo – e isso é uma das razões pelas quais é indevido comparar o nível de endividamento público brasileiro com o de outros países para se concluir que a dívida pública brasileira não seria assim tão alta. Em novembro de 2015, 22% da dívida mobiliária federal (R$ 568 bilhões) venceriam em até 12 meses. Ou o setor público realiza um superávit primário dessa magnitude (quase 10% do PIB), ou terá que refinanciar parte deste montante no mercado financeiro ou deixa de pagar a dívida pública vincenda. Cabe mencionar que, apesar de precário, o perfil da dívida pública interna já foi pior: em dezembro de 1999, 55% da dívida mobiliária federal tinha vencimento em até 12 meses (Gráfico 6).

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Fonte: Tesouro Nacional[7]

Antes do vencimento dos títulos, o Tesouro Nacional realiza leilões com regras e prazos pré-definidos a fim de ter os recursos necessários para pagar juros e amortizar os títulos vincendos[8]. Caso realizasse os leilões na data de vencimento dos títulos, o Tesouro Nacional correria riscos de ter de refinanciar a dívida a taxas muito altas ou mesmo não conseguir refinanciar o montante desejado. Em algumas situações, o Tesouro Nacional realiza resgate antecipado de títulos com o objetivo de eliminar distorções de mercado ou aproveitar-se de condições favoráveis de financiamento. Apesar dessas informações serem públicas[9], a Auditoria Cidadã trata como uma descoberta da CPI da Dívida: A CPI da Dívida revelou que antes de cada vencimento de obrigações da dívida é feita nova oferta de títulos ao mercado, por meio dos “dealers” (grandes bancos que tem (sic) a prioridade na negociação dos títulos), ficando o Tesouro sujeito à chantagem do mercado financeiro, que só compra os títulos quando as taxas de juros se elevam até onde desejam os bancos. Assim, não se trata de mera troca, mas novas operações em novas condições, sujeitas às comissões e demais custos que tampouco são revelados de forma transparente pelo governo.[10]

Há outros casos de correspondência entre receitas e despesas de juros, embora em geral as receitas com juros sejam menores que as despesas a que estão relacionadas. Parte da dívida pública emitida pelo governo central (=despesas com juros, amortizações e resgates) tem como contrapartida haveres do governo central que também rendem juros (receitas financeiras), tais como:

– Reservas internacionais de aproximadamente USD 369 bilhões (novembro de 2015 e 18 de janeiro de 2016)[11], em sua grande maioria em títulos públicos de países emissores de moedas conversíveis[12];

– Dívidas de estados, municípios e empresas estatais com a União no valor de R$ 561 bilhões (novembro de 2015) decorrentes de renegociações (Lei 8.727/93, 9.496/97, Medida Provisória 2.185-35/2001) e reestruturações de dívidas. No passado, a União assumiu essas dívidas, resultando em expansão da dívida mobiliária federal e contratos de empréstimos da União com os entes subnacionais e estatais. Tais contratos em geral são remunerados por um índice de inflação mais taxas de juros e tiveram as taxas de juros diminuídas pela Lei Complementar 148/2014;

– Créditos do Tesouro Nacional junto Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que, em novembro de 2015 atingiram o montante de R$ 526 bilhões, os quais são remunerados pela Taxa de Juros de Longo-Prazo (TJLP), atualmente em 7,5% ao ano[13];

Portanto, em decorrência de elevado estoque da dívida mobiliária interna com vencimento no curto-prazo, de operações do Tesouro Nacional que visam a corrigir distorções e aproveitar-se de condições de mercado favoráveis e da expansão da dívida pública vinculada aos ativos da União, a comparação dos valores brutos dispendidos com juros, amortizações e resgates da dívida pública com outras despesas do governo central são de pouca utilidade prática para se entender o custo da dívida pública e o que isso representa em termos de sacrifício social. Não por outra razão, a metodologia internacionalmente aceita para finanças públicas leva em conta os juros e amortizações líquidos.

Em 2015, o Mercado Popular publicou texto no qual, partindo de uma metodologia distinta da adotada por este artigo, também refuta a ideia de que quase metade do orçamento é para pagar a dívida pública[14]. Ironicamente o texto do Mercado Popular incorre na mesma premissa falaciosa da Auditoria Cidadã: a comparação entre dívida e orçamentos do Estado com dívida e orçamentos pessoais, como se não houvesse muita diferença entre economia e economia doméstica. Isso fica evidente no início do texto do Mercado Popular, quando ressaltam que a dívida pública idealmente é emitida para financiamento de longo-prazo e para suavizar os impactos sociais das crises econômicas. Curiosamente, uma das razões pelas quais a Auditoria Cidadã considera a dívida pública ilegítima e ilegal é que não veem na dívida pública uma contrapartida em financiamento de longo-prazo ou políticas anticíclicas.

O aspecto que tanto a Auditoria Cidadã quanto o Mercado Popular desconsideram é que a dívida pública não é apenas resultado da política fiscal adotada, mas também das políticas monetária e cambial. Em outro texto publicado no início do mês[15], demostrei como o aumento do déficit público de 6% para 9,3% do PIB decorre de: a) aumento do déficit primário de 0,6% para 0,9% do PIB; b) aumento nas perdas com swaps cambiais de 0,2% para 1,8% do PIB; c) aumento da carga de juros de 5,3% para 6,7% do PIB sendo este último devido pelo do aumento da taxa Selic, inflação mais alta e deterioração das expectativas. Ao simplificar a questão a um denominador comum facilmente explicável – dívida adquirida sem contrapartida ou um Estado intrinsecamente perdulário – ambos deixam de tratar de aspectos essenciais da dívida pública brasileira. Desse modo, explicações como o gráfico em formato de pizza da Auditoria Cidadã são de pouca valia para a compreensão das variações da carga de juros ao longo do tempo. Levando-se em conta os números dos Gráficos 1 e 2, as despesas com juros, amortizações e refinanciamentos teriam caído de 45% para 42% do total de pagamentos realizados de 2014 para 2015, mas o que ocorreu foi exatamente o oposto.

No Gráfico 7, referente aos últimos 18 anos, pode-se observar que as despesas líquidas com juros da dívida pública sempre representaram entre 10% e 30% das despesas do governo central, patamar estruturalmente alto. Mesmo entre 2012 e 2013, quando a Selic esteve na mínima histórica, 15% das despesas eram com juros. Além de estruturalmente altas, as despesas com juros chegam próximas de 30% do total nos anos em que há depreciação cambial intensa (1999, 2002 e 2015) e sofrem flutuações de curto-prazo relacionadas aos ciclos da política monetária, embora a partir de 2012 a relação entre Selic e despesas com juros já não seja tão forte. Finalmente, no Gráfico 7 pode-se observar como as perdas com swaps cambiais explicam a maior parte do recente aumento na carga de juros.

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Fonte: Tesouro Nacional e BCB

Conclusão

Em novembro de 2015, a despesa com juros da dívida do setor público correspondia 26,7% das despesas do governo central, sendo 19,6% apropriação de juros propriamente ditos e 7% perdas com swaps cambiais. Sem sombra de dúvida um percentual elevadíssimo, mas longe dos 45% propalados pela Auditoria Cidadã. Ademais, embora sedutora, a ideia de que bastaria direcionar os recursos com a dívida para saúde, educação e outras áreas é falsa. Finalmente, tampouco concordo com quem vê na elevada dívida pública apenas o reflexo de um Estado perdulário. A dinâmica do déficit e da dívida pública resulta não apenas da política fiscal, mas também das políticas monetária e cambial.

[1] http://www.auditoriacidada.org.br/e-por-direitos-auditoria-da-divida-ja-confira-o-grafico-do-orcamento-de-2012/#_edn4.

[2] http://www.auditoriacidada.org.br/

[3] O Gráfico 1 utiliza o conceito de setor público consolidado, algo mais amplo que governo central (Tesouro Nacional, INSS e BCB) por incluir estados e municípios. Entretanto, como a União emitiu títulos próprios para assumir a dívida de estados e municípios, a dívida e despesas com juros do governo central é muito próxima da despesa com juros do setor público consolidado.

[4] Uma coisa é orçamento aprovado na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), que pode ser alterado ao longo do ano. Outra é a execução orçamentária, que pode ser medida pelo critério de despesas empenhadas, liquidadas (a Administração admite que tem uma obrigação) ou pagas.

[5] Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? I. O valor da dívida não tem sentido

[6] http://www12.senado.leg.br/orcamento/loa

[7] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/relatorio-mensal-da-divida

[8] http://www.tesouro.gov.br/resultados-dos-leiloes

[9] http://www3.tesouro.gov.br/divida_publica/downloads/Parte%202_4.pdf

[10] http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/04/Numerosdivida.pdf

[11] http://www.bcb.gov.br/?RESERVAS

[12] http://www.bcb.gov.br/pec/sdds/port/templ1p.shtm . O resultado fiscal da política cambial não depende apenas do diferencial entre o custo da dívida pública e a remuneração das reservas (custo de carregamento das reservas). É importante que se leve em conta o resultado do BCB com swaps cambiais e a variação do valor das reservas em moeda nacional decorrentes das oscilações da taxa de câmbio. O Quadro 52 da Nota de Política Fiscal do BCB informa esses resultados mês a mês, com defasagem de um mês http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC. O resultado da política cambial, por sua vez, é parte do resultado do BCB – superávits do BCB resultam em aportes na Conta Única do Tesouro Nacional e déficits do BCB demandam aportes do Tesouro Nacional no BCB (LRF, art. 7º).

[13] O texto de estreia deste Blog trouxe algumas considerações sobre o volume e custo fiscal dos aportes realizados pelo Tesouro Nacional no BNDES: https://bianchiniblog.wordpress.com/2015/12/15/consideracoes-sobre-o-papel-do-bndes-um-debate-desonesto-2/

[14] http://mercadopopular.org/2015/10/faca-aqui-sua-auditoria-da-divida-publica/

[15]https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/01/03/sobre-o-aumento-nos-juros-da-divida-publica-em-2015/

Rafael

Por que a Auditoria Cidadã não é levada a sério? I. O valor da dívida não tem sentido

No site da Auditoria Cidadã há um “dividômetro” informando que, no final de novembro de 2015, o valor da dívida interna era de R$ 3.794 bilhões e a dívida externa era de USD 546 bilhões[1]. Um primeiro problema é que os conceitos utilizados pela Auditoria Cidadã para dívida interna e externa são diferentes. Enquanto a dívida interna seria a dívida interna pública, a externa seria a dívida externa total, pública e privada. Adicionalmente, o conceito usado para dívida interna não corresponde ao do Manual de Finanças Públicas, nem seguem metodologia aceita internacionalmente.

  1. A dívida interna

Até a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o BCB emitia títulos próprios para operacionalizar a política monetária, tal como ocorre na maioria dos países. Como o BCB emitia títulos próprios, não era necessária a manutenção de títulos em carteira, pois a emissão ocorria conforme as necessidades da política monetária. O art. 34 da LRF alterou essa sistemática ao vedar a emissão de títulos de dívida pública pelo BCB. O objetivo de tal medida foi aumentar a transparência da relação Tesouro Nacional e BCB e impedir que, por meios indiretos, o BCB financiasse o Tesouro Nacional, algo vedado pelo art. 164 da Constituição Federal. Como o BCB já não pode emitir títulos próprios, é necessário que ele tenha uma carteira de títulos do Tesouro Nacional maior que a necessária para a operacionalização da política monetária. Caso contrário, a Autoridade Monetária teria que recorrer ao Tesouro Nacional sempre que precisasse realizar operações de mercado aberto, criando um complicador desnecessário para a execução da política monetária e submetendo a administração da política monetária ao Tesouro Nacional. Por essa razão, o BCB não utiliza todos os títulos do Tesouro Nacional de sua carteira para a execução da política monetária. No caso dos títulos não utilizados, os juros líquidos são nulos: os juros apropriados pelo BCB são transferidos para o Tesouro Nacional. Por essa razão, os títulos em carteira do BCB e não utilizados nas operações compromissadas (I) não integram a dívida interna, algo que recentemente foi reconhecido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI)[2].

A metodologia da Auditoria Cidadã desconsidera essa diferença porque entendem que o governo “OMITE o montante de títulos da dívida interna em poder do Banco Central (BC)[3]”. O que eles parecem ignorar é que os títulos na carteira do BCB utilizados nas operações compromissadas (H), por resultarem em despesas líquidas de juros para o Estado, são incluídos no conceito de dívida interna (DI). A exclusão se dá apenas para os títulos emitidos, mas não utilizados. Esse equívoco aumenta a dívida interna em
R$ 294 bilhões (24% dos títulos do Tesouro Nacional na carteira do BCB).

Outra questão é a exclusão das aplicações de entes da Administração federal e governos subnacionais em títulos públicos federais, o que infla a dívida interna em R$ 41,1 bilhões. Neste caso, os credores do Tesouro Nacional são entes estatais. Para os entes da Administração federal, trata-se de mera transferência de recursos entre órgãos do mesmo ente federativo. Desse modo, o impacto líquido sobre a dívida do governo é nulo. Adicionalmente, é omitida a dedução dos títulos sob custódia do Fundo de Garantia à Exportação (FGE) (C), fundo de natureza contábil vinculado ao Ministério da Fazenda e que, assim como os títulos do Tesouro Nacional na carteira do BCB, não têm impacto líquido sobre a dívida do governo[4].

Curiosamente, essa associação que visa a combater as relações entre Estado e rentistas não inclui na dívida interna as dívidas bancárias dos entes estatais de quase R$ 133 bilhões. Além de ser tecnicamente equivocada, a omissão exclui da dívida pública justamente as obrigações com maiores limitações impostas pela LRF (arts. 32 a 38) e com probabilidade não desprezível de ocorrência de ilegalidades.

Deste modo, a Auditoria Cidadã infla a dívida pública interna em R$ 341 bilhões e simultaneamente desconsidera dívidas bancárias de R$ 133 bilhões, de modo que o que eles chamam de dívida interna é 5,8% maior que a dívida interna.

Quadro 1 – Dívida pública interna em bilhões de reais)

  Set/15 Nov/15
Dívida interna (DI=A+H+J+K+L)  3.522  3.586
          Dívida mobiliária em mercado (A=B+C+D+E+F)  2.539  2.529
             Dívida mobiliária do Tesouro Nacional (B)  2.579  2.564
             Títulos sob custódia do FGE (C) – 6 – 6
             Dívidas securitizadas e TDA (D)   9   11
             Aplicações de entidades da adm. Federal (E) -44 -41
             Aplicações dos governos subnacionais (F) -0,1 -0,1
          Títulos na carteira do Bacen (G=H+I)  1.214  1.219
             Operações compromissadas do Bacen (H)   854   925
             Títulos não utilizados (I)   360   294
          Dívida bancária do Governo Federal (J)   11   12
          Dívida bancária dos governos estaduais (K)   100   103
          Dívida bancária dos governos municipais (L)   17   18
Títulos emitidos pelo Tesouro Nacional (DE=B+D+G)  3.803  3.794

Fonte: BCB (Nota de Política Fiscal, Quadros 17 e 36)

I2. A dívida externa

O valor da dívida externa considerado pela Auditoria Cidadã inclui a dívida privada e empréstimos intercompanhias, os quais atualmente não são classificados como empréstimos externos. A justificativa dada pela Auditoria Cidadã é que a dívida externa considerada “inclui a dívida externa privada, pois a mesma (sic) envolve uma obrigação do Estado, tendo em vista que é o BC o responsável por disponibilizar dólares para o pagamento desta dívida, se necessário, às custas (sic) de privatizações, juros altos, e aceitação das políticas do FMI, como sempre ocorreu e continua ocorrendo[5].”

Trata-se de uma tese no mínimo questionável. A Lei 4.595/64, art. 11, III atribui ao BCB a competência para intervir no mercado de câmbio visando a “estabilidade relativa das taxas de câmbio e do equilíbrio no balanço de pagamentos”. Como o regime cambial adotado é de câmbio flexível, não há compromisso da Autoridade Monetária em disponibilizar moedas estrangeiras. O que pode ocorrer é que, em situações de excepcional desequilíbrio – efetivo ou iminente – do balanço de pagamentos o Conselho Monetário nacional (CMN) outorgue ao BCB o monopólio das operações de câmbio (Lei 4.595/64, art. 4º, XVIII).

Parte da confusão entre dívida externa pública com dívida externa total decorre de uma leitura descontextualizada do art. 26 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o qual determinava “exame analítico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro”. Quando a Constituição Federal foi promulgada, o Brasil se encontrava em plena crise da dívida externa e quase toda a dívida externa era pública: de acordo com o BCB, em 1988, a dívida externa registrada era de USD 103,5 bilhões, dos quais 88% pública e 12% privada. Atualmente, a maioria da dívida externa é privada e emitida a partir dos anos 80 e 90. Adicionalmente, houve renegociação da dívida externa brasileira no âmbito do Plano Brady e esses títulos já foram quitados na década passada. Portanto, o mandamento constitucional perdeu a eficácia.

A dívida externa pública (A+B+C) é de USD 69,7 bilhões, sendo quase 44% com agências governamentais e organismos internacionais. Isso inclui, por exemplo, os Direitos Especiais de Saque (DES) no FMI[6] e crédito para obras de infraestrutura do Banco Mundial. Se incluir as dívidas de empresas (D) e bancos estatais (E), o que não corresponde aos critérios internacionais de cálculo da dívida pública externa, mas que poderia fazer sentido em uma auditoria do setor público, a dívida externa chegaria a USD 133,5 bilhões, valor que corresponde apenas a 12% da dívida externa informada pela Auditoria Cidadã. O restante (F+G+H) são passivos exclusivamente privados. Além da auditoria ser de questionável constitucionalidade, como o foco declarado da Auditoria Cidadã são os juros da dívida pública, não faz sentido auditar a dívida externa privada.

 Quadro 2 – Dívida externa por credores e devedores (Setembro de 2015)

USD bilhões Organismos internacionais e agências governamentais Bancos Outros Total
Tesouro Nacional (A) 1,4 1,1 31,5 33,9
Banco Central (B) 4,1 – – 4,1
Estados e Municípios (C) 25,0 3,7 3,0 31,8
Empresas públicas (D) 9,4 0,0 3,5 13,0
Bancos estatais (E) 6,0 30,2 14,5 50,8
Bancos privados (F) 2,4 71,7 30,7 104,8
Setor privado não bancário (G) 8,1 68,6 30,0 106,6
Operações intercompanhia (H) – – 203,8 203,8
Total 56,3 175,3 317,1 548,7

Fonte: BCB (Nota de Política Externa, Quadro 23)

Conclusão

Para uma associação que se propõe a auditar a dívida pública, a Auditoria Cidadã utiliza conceito equivocado de dívida interna que deixa de incluir a dívida interna bancária e inclui artificialmente a dívida interna com títulos emitidos pelo Tesouro Nacional e detidos por outros entes públicos e curiosamente. No que se refere à dívida externa, há uma leitura descontextualizada do art. 26 dos ADCTs e entendimento equivocado do papel do BCB no mercado de câmbio, levando-os a incluir a dívida externa privada e empréstimos intercompanhia no que deveria ser auditado.

É essencial que auditores tenham conhecimento profundo das contas analisadas. Como levar a sério quem se propõe a auditar a dívida pública, mas apresenta números tão imprecisos? Em breve postarei um texto sobre como o famoso gráfico pizza que mostra 40% a 50% do orçamento público comprometido com a dívida pública passa uma ideia completamente equivocada e repetida pelos dois candidatos presidenciais mais descolados[7].

[1] http://www.auditoriacidada.org.br/

[2] http://oglobo.globo.com/economia/fmi-vai-considerar-calculo-do-banco-central-para-divulgar-divida-bruta-do-brasil-12801806 e http://www2.valor.com.br/valor-investe/casa-das-caldeiras/3217106/relacao-institucional-entre-bc-e-divida-publica-%E2%80%93-alvo-do-f

[3] http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/04/Numerosdivida.pdf

[4] http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/manualfinpublp.pdf

[5] http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/04/Numerosdivida.pdf

[6] Não se deve confundir DES com os empréstimos tomados junto ao FMI na década passada e que foram quitados.

[7] http://www.auditoriacidada.org.br/auditoria-da-divida-e-destaque-em-debate-de-presidenciaveis/