26 de outubro de 201630 de outubro de 2016 Rafael

Análise sobre o FUNDO SOCIAL FUNDO DE INVESTIMENTO DE AÇÕES (“Fundo do XI”)

Nota: Todos os dados utilizados neste texto são públicos e podem ser obtidos no site da CVM (http://sistemas.cvm.gov.br/?fundosreg). Basta digitar o CNPJ do Fundo: 10.265.295/0001-81

Função

Os recursos que compõem o Fundo do XI são uma reserva a ser utilizada nas seguintes situações:

A) Despesas decorrentes de eventos imprevisíveis;

B) Despesas extraordinárias, como reformas e acertos de contas trabalhistas;

C) Compensação temporária por quedas nas receitas, como costuma ocorrer em recessões;

D) Autofinanciamento, quando os rendimentos do fundo superam os rendimentos de dívidas;

Evidentemente que tais recursos não devem ser utilizados para o custeio de despesas correntes do XI, pois isso significa privar as gerações futuras de alunos desses recursos. Adicionalmente, cabe fazer algumas observações sobre as situações nas quais os recursos do fundo podem ser utilizados:

A) Imprevisão não é imprudência: descumprimento de normas trabalhistas gera o direito a indenizações; atraso no recolhimento de tributos gera multas e execuções fiscais e assim por diante;

B) Boa parte das despesas extraordinárias ocorrem de tempos em tempos e podem ser antecipadas, como reforma de imóveis e troca de móveis. Neste sentido, os saques para o pagamento das despesas extraordinárias devem ser condicionados a um plano de reposição dos recursos até que as despesas extraordinárias ocorram novamente;

C) Se a queda nas receitas for estrutural, as despesas devem ser cortadas para fazer frente à nova situação. Caso contrário, os recursos do fundo somente ajudarão a preservar uma situação insustentável;

D) Não é lógico que o XI tenha dívidas que custem mais que os rendimentos do fundo. Nestas situações, é preferível sacar recursos do fundo condicionado à reposição dos recursos utilizados, pagos com taxas de juros equivalentes aos rendimentos do fundo.

Do perfil do fundo

Trata-se de um fundo de ações que pode aplicar parte dos recursos em instrumentos financeiros de alto risco, como derivativos – de fato, a exposição do fundo em derivativos pode ser de até 150% do patrimônio líquido. Uma característica desses instrumentos é que os prejuízos acumulados podem ser maiores que os recursos aplicados. Neste sentido, o art. 7º do Regulamento do Fundo: “As estratégias de investimento do FUNDO podem resultar em perdas superiores ao capital aplicado e na consequente obrigação do cotista de aportar recursos adicionais para cobrir o prejuízo do FUNDO”. Em outras palavras, devido ao perfil de risco do fundo, é possível que o patrimônio líquido se torne negativo e o XI tenha que fazer aportes ao fundo. Portanto, o perfil do fundo é inadequado ao uso ao qual ele se propõe. Neste sentido, os fundos de pensão – que aplicam a maior parte dos recursos em títulos púbicos – possuem um perfil mais próximo do que seria adequado para o Fundo do XI.

Da taxa de administração

A taxa de administração de 2% ao ano (art. 13 do Regulamento) é maior que boa parte dos fundos de investimentos disponíveis para pessoas físicas. Para um fundo com patrimônio líquido de quase R$ 7,3 milhões, é possível obter uma taxa de administração menor, ainda mais tendo em vista que os recursos do Fundo do XI deveriam estar alocados em fundos de menor risco, que possuem taxas de administração significativamente menor.

Dos rendimentos

Em 21/10/2016, o Fundo do XI tinha patrimônio líquido de R$ 7,258 milhões, aumento de 51,1% em relação patrimônio líquido inicial. Cabe observar que o patrimônio líquido de fundos de investimento não é o parâmetro adequado para avaliar a performance dos fundos, pois o patrimônio líquido também é afetado por saques e aportes. Adicionalmente, em alguns momentos o XI não é o único cotista do FUNDO SOCIAL FUNDO DE INVESTIMENTO DE AÇÕES.

Como se pode observar no Gráfico 1, a constituição e o final de setembro de 2016, o Fundo do XI teve valorização de 84%, superior à média dos fundos de investimento em ações e ao Ibovespa (59%), à inflação e à caderneta de poupança (72%), mas significativamente inferior à taxa DI (121%), referência para as aplicações de renda fixa como Certificados de Depósito Bancário (CDBs), Debêntures, Letras de Crédito Imobiliário (LCIs) e Letras de Crédito Agrícolas (LCAs). No caso da caderneta de poupança, vale lembrar que se trata de investimento sem taxa de administração e sem incidência do imposto de renda.

Fonte: CVM, BCB, FGV e IBGE

O fraco desempenho do Fundo do XI se deve principalmente ao comportamento do mercado acionário brasileiro. Como se pode observar no Gráfico 2, em grande parte do tempo o fundo, o Fundo teve rendimento inferior à Selic, indexador de parte dos títulos públicos federais e que no longo-prazo tem oferecido rendimentos menores que títulos públicos federais pré-fixados e indexados a índices de preços.

Fonte: CVM, IBGE e BCB

Composição da carteira

Atualmente, 76% do patrimônio líquido é composto por ações (Comgás, Alpargatas, Itaú S/A, Ultrapar, Hering, Banrisul, Banco do Brasil, Metal Leve, Triunfo e Rumo Logística), 20% títulos públicos federais indexados à Selic e 4% em cotas de fundos de investimento.

Fonte: CVM

Conclusões

O regulamento do fundo permite que negócios jurídicos de alto risco sejam realizados e, embora improvável, é possível que o patrimônio líquido do fundo se torne negativo, de modo que o XI de Agosto, além de perder todos os recursos aplicados, teria que cobrir as perdas. A grande maioria dos alunos sequer tem noção deste tipo de risco;
O perfil de risco do fundo é inadequado às finalidades a que se destina o XI de Agosto. Um fundo de risco menor com objetivo de maximizar a remuneração no longo-prazo, mantendo parte dos recursos em aplicações de alta liquidez para eventuais emergências, seria mais adequado ao perfil de investimento do XI de Agosto;
Embora o fundo tenha tido desempenho acima da média dos fundos de ações, a taxa de administração é alta para o volume de recursos;
Desde que foi constituído, em poucos momentos o Fundo rendeu mais que a Selic, indexador dos títulos públicos federais considerado de menor risco;
Um fundo mais conservador, com aplicações diversificadas em títulos públicos federais, instrumentos de renda fixa privada cobertos pelo Fundo Garantidor de Créditos (FGC), títulos de emissão de empresas com elevados padrões de responsabilidade socioambiental e governança corporativa teria garantido uma rentabilidade superior à obtida com riscos significativamente menores e taxa de administração inferior;
A mudança do gestor e a valorização obtida em 2016 são janelas de oportunidade para uma mudança no perfil do fundo;
Caso seja de interesse da comunidade discente, é possível aplicar parte dos recursos em títulos públicos federais com cupons semestrais, o que garantiria valorização do capital e retiradas pré-determinadas;
O ideal é que a mudança no fundo seja associada com uma reestruturação financeira do XI, com eliminação de fontes de déficit estrutural, tais como o Centro de Idiomas, e repasses para entidades que caibam no orçamento no longo-prazo;
Os saques devem ser realizados com previsão de restituição dos recursos ao fundo. Caso contrário, o Fundo irá se esgotar.

8 de outubro de 2016 Rafael

O primeiro teste da PEC 241: as corporações públicas

A PGR enviou ao Congresso Nota Técnica contra a proposta do Novo Regime Fiscal (EC 241). Eu imaginei que, a exemplo de Janine e dos técnicos do IPEA, a PGR estivesse preocupada com a contenção de despesas de educação em um país que ainda não universalizou o ensino básico. Mas não tem nenhuma menção à saúde, educação e assistência social. A NT é de uma desfaçatez ímpar com objetivo de preservar poder e privilégios (que já são exorbitantes). O uso do Estado para interesses de um pequeno grupo é tão abjeto, que prefiro transcrever um trecho: “A PGR analisa que, considerando o teor da PEC 241, o Sistema de Justiça suportará, pelos próximos 20 anos, importante diminuição, pois estará impedido de: ampliar sua estrutura, promover despesas com investimentos, nomear novos membros e servidores, promover os reajustes das despesas com pessoal e encargos sociais dos agentes públicos, estabelecidos em lei ou projeto de lei acordados com o Poder Executivo, efetuar despesas com inativos e pensionistas, entre outros aspectos.”. Ajuste fiscal bom é o que incide sobre os outros. A resposta do Congresso Nacional à NT da PGR será um grande teste para avaliar se o objetivo da EC é um ajuste estrutural das contas públicas ou reduzir o Estado social para manter privilégios. Em um futuro próximo, o programa econômico da esquerda deve propor três enfrentamentos: 1. A transição para um regime tributário mais simples e progressivo; 2. A transição para um regime de taxas de juros civilizadas e de câmbio competitivo; 3. A quebra das corporações públicas. Sem isso, nunca seremos um país de verdade. Leiam a NT na íntegra: http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/pgr-envia-ao-congresso-nota-tecnica-contra-a-proposta-do-novo-regime-fiscal

26 de setembro de 201626 de setembro de 2016 Rafael

Breves considerações sobre a carga tributária brasileira

Neste mês, a Receita Federal publicou dados atualizados e detalhados sobre o comportamento da carga tributária brasileira nos últimos anos[1]. Embora este artigo não tenha a pretensão de fazer um estudo acadêmico sobre o tema, os números publicados permitem tirar algumas conclusões interessantes:

1. Em 2007 a carga tributária atingiu o recorde histórico, 33,66% do Produto Interno Bruto (PIB) e, em 2015, foi de 32,66% do PIB (Gráfico 1). Portanto, quem afirma que a carga tributária é próxima a 40% do PIB é desonesto ou desinformado.

Fonte: RFB e IBGE

2. O grande salto da carga tributária ocorreu entre 1997 e 2005, no auge das políticas econômicas neoliberais. A despeito do discurso de redução do Estado, foi durante o governo de Fernando Henrique Cardoso que a carga tributária teve aumento mais expressivo. Nos três primeiros anos do governo Lula, a carga tributária aumentou em 1,4% do PIB, devido principalmente à combinação e três fatores:

– Mini-reforma tributária realizada por meio da emenda constitucional 42/03 a qual, entre outros, constitucionalizou o regime não cumulativo para o Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Em 2005, a arrecadação com o PIS e com a COFINS aumentou em 0,7% do PIB em relação a 2002;

– Reforma da previdência do funcionalismo publico civil por meio da emenda constitucional 40/03 a qual, entre outros, instituiu cobrança de contribuição previdenciária (CPSS) dos servidores inativos. Em 2005, a arrecadação com a CPSS aumentou em 0,2% do PIB em relação a 2002;

– Retomada cíclica da economia, que aumentou a arrecadação de diversos tributos com alta elasticidade em relação à renda. Em 2005, a arrecadação com o Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) das empresas sujeitas à tributação pelo lucro real aumentou em 0,2% do PIB em relação a 2002;

3. Na comparação internacional, há diversos países com carga tributária mais elevada que a brasileira (Gráfico 2). Entretanto, a carga tributária brasileira é significativamente superior à dos países da América Latina e a dos países com renda per capita similar à nossa (Gráficos 2 e 3). Portanto, o mais adequado é dizer que a carga tributária brasileira é relativamente alta para um país de renda per capita média.

Fonte: RFB

Fonte: RFB e Banco Mundial

4. Na composição da carga tributária, fica evidente que a tributação sobre a renda é baixa e a tributação sobre bens e serviços é muito alta na comparação com os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (Gráfico 4). A carga tributária que incide sobre a renda, lucros e ganhos de capital é menor que a de todos os países da OCDE (Gráfico 5), ao passo que a carga tributária incidente sobre bens e serviços só é menor que a da Hungria, país com renda per capita significativamente superior à brasileira (Gráfico 6). A carga tributária sobre folha de pagamentos é relativamente alta, refletindo uma escolha feita na Assembleia Constituinte de 1988, de uma previdência pública ampla e relativamente generosa.

Há que se fazer uma ressalva quanto a essa comparação: embora o IRPJ e a CSLL sobre lucro presumido incidam sobre as receitas (ou seja, sobre bens e serviços), eles possuem alíquotas dimensionadas para tributar uma lucratividade média. Apesar da tributação sobre lucros presumidos ser a opção da maioria das empresas brasileiras, IRPJ e CSLL sobre lucro presumido corresponderam, entre 2011 e 2015, a apenas 0,9% do PIB. Mesmo se o IRPJ e a CSLL sobre o lucro presumido fossem considerados tributos sobre a renda, o Brasil continuaria figurando entre os países de tributação sobre a renda mais baixa e ocuparia a segunda posição na carga tributária incidente sobre bens e serviços.

Há três efeitos negativos nessa composição da carga tributária: i. tributos sobre bens e serviços tendem a penalizar os mais pobres e reduzir a competitividade dos produtores de bens transacionáveis frente à concorrência externa; ii. a baixa tributação sobre a renda ajuda a perpetuar desigualdades; iii. uma estrutura tributária que reduz a competitividade, incide pesadamente para as pessoas que têm renda mais baixa e e ajuda a perpetuar a alta desigualdade na distribuição de renda tende a ter feitos negativos sobre o crescimento de longo-prazo do país[2].

Fonte: RFB

Fonte: RFB e Banco Mundial

6. Os dados de arrecadação de IRPJ e CSLL pelo lucro real mostram que a lucratividade das empresas brasileiras tem caído significativamente desde a crise financeira de 2008. Há grande debate sobre as causas dessa queda abrupta na lucratividade, mas a maioria dos economistas entende que este é um aspecto central para explicar a atual crise econômica. A trajetória mais suave da CSLL é explicada em parte porque a alíquota da CSLL é maior sobre as instituições financeiras, cuja lucratividade foi menos afetada que a das indústrias.

Fonte: RFB e IBGE

7. Desde a crise de 2008, a estrutura tributária da União teve algumas mudanças:

– Aumento dos parcelamentos de tributos: de 2002 a 2008, a arrecadação com parcelamentos de tributos sempre foi menor que 0,3% do PIB. De 2009 a 2015, a arrecadação com parcelamentos variou entre 0,33% (2010) e 0,82% do PIB (2013);

– Desonerações: como parte das medidas anticíclicas instituídas após a crise de 2008, a União realizou desonerações de diversos tributos. Segundo a RFB, em 2015 as desonerações tributárias da União chegaram a R$ 108,6 bi (1,84% do PIB);

– Ampliação da incidência dos regimes tributários simplificados, notadamente as leis complementares 128/08, que criou condições para que os microempreendedores individuais (MEIs) se formalizem, e 147/14, que amplia o Simples.

Uma crítica frequente – com alguma dose de razão – é que essas medidas contribuíram para erodir a arrecadação tributária da União e gerar distorções. Isso porque os sucessivos parcelamentos de tributos geram a expectativa de que quem não paga os tributos em dia no presente será beneficiado no futuro; as desonerações, que inicialmente visavam a setores intensivos em mão de obra e sujeitos à concorrência externa prejudicados com a sobrevalorização cambial, passaram a ter diversos objetivos, como controle de preços públicos. Por fim, em diversos casos o teto do Simples é excessivamente elevado, beneficiando profissionais liberais que pertencem ao topo da pirâmide.

Por outro lado, medias de alívio tributário podem servir pra contrabalançar os efeitos da queda da lucratividade e, com isso assegurar maior nível de produção e emprego, aumentando, com isso, a arrecadação tributária. Do mesmo modo, um regime subsidiado como o MEI, ao facilitar a formalização de quem antes estava no setor informal, gera um aumento de arrecadação e aumenta a cobertura previdenciária. É fundamental que isso seja lavado em conta conforme as medidas tributárias adotadas após a crise de 2008 forem sendo sejam revisadas ou mesmo revertidas.

[1]http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil

[2] https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2015/sdn1513.pdf

22 de setembro de 2016 Rafael

Indicadores fiscais regionais do primeiro trimestre de 2016

No início de maio, publiquei neste Blog um artigo no qual mostrei que, entre 2013 e 2015, o município de São Paulo foi o ente federativo que mais reduziu o grau de endividamento, entre estados, capitais e Distrito Federal (DF)[1]. No final de julho, o Banco Central publicou dados fiscais desagregados dos entes subnacionais referentes ao primeiro trimestre de 2016[2], permitindo incorporar os efeitos das renegociações das dívidas de alguns estados e municípios com a União.

Conforme argumentamos no artigo já citado, os indicadores de endividamento do BCB não levam em conta os estoques de precatórios vencidos e não pagos e os restos a pagar processados e, por essa razão, utilizamos o indicador DCL+, que inclui na DCL calculada pelo BCB as dívidas com precatórios e restos a pagar processados. Tais passivos são publicados quadrimestralmente no Relatório de Gestão Fiscal (RGF), sendo que o último RGF disponível é referente ao 1º quadrimestre de 2016. Entre estados, capitais e DF, as exceções são Amapá, Macapá e Boa Vista, que ainda não ainda não haviam divulgado na internet o Relatório de Gestão Fiscal do 1º Quadrimestre de 2016. Por essa razão, os indicadores de endividamento utilizados são referentes a março no que diz respeito aos dados do BCB, e abril para os dados do RGF. Para os três entes federativos que não publicaram o RGF do 1º quadrimestre de 2016, os passivos com precatórios e restos a pagar foram considerados nulos. Como os três entes não estavam em mora com precatórios em 31.12.2015, é muito provável que a dívida com precatórios desses entes federativos continue zerada. Por outro lado, apesar da tendência de queda nos restos a pagar ao longo do ano, é improvável que todos os restos a pagar inscritos até o final de 2015 estejam pagos. Portanto, o indicador de endividamento desses entes tende a ser um pouco subestimado.

Os Gráficos 1 e 2 deixam claro que, desde 2013, nenhum ente federativo reduziu o endividamento na ordem de grandeza do que foi feito na Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP). Quando Haddad tomou posse como prefeito, a PMSP era o ente federativo com maior grau de endividamento do país e, no início de 2016, caiu para a 7ª posição. Não tenho dúvidas que uma redução do endividamento nessa magnitude será o maior legado da administração Haddad para o futuro.

Fonte: BCB, estados, DF e municípios

Evolução da relação DCL+/RCL – Todos estados, capitais e DF

	Dez.08	Dez.10	Dez.12	Dez.14	Dez.15	Mar.16
RS	2,49	2,28	2,33	2,22	2,57	2,53
RJ	1,65	1,75	1,69	2,03	2,39	2,32
MG	1,78	1,86	1,88	1,97	2,22	2,09
SP	2,11	1,86	1,80	1,83	2,04	1,94
AL	1,80	1,55	1,55	1,57	1,80	1,76
Porto Velho	– 0,16	– 0,12	– 0,11	0,90	1,41	1,46
PMSP	2,77	2,82	2,64	2,38	2,30	1,22
MA	0,72	0,74	0,69	0,76	1,16	1,10
GO	1,35	1,12	1,18	1,05	1,12	1,02
AC	0,20	0,52	0,56	0,66	0,89	0,95
MS	1,25	1,29	1,13	0,99	0,95	0,95
RO	0,31	0,62	0,52	0,61	0,49	0,77
PR	1,25	1,14	0,88	0,84	0,81	0,76
SC	0,94	0,89	0,68	0,64	0,73	0,73
SE	0,22	0,40	0,59	0,62	0,80	0,72
PE	0,38	0,38	0,47	0,58	0,75	0,67
BA	0,76	0,59	0,57	0,56	0,67	0,63
PMRJ	0,57	0,20	0,53	0,57	0,78	0,63
PB	0,48	0,42	0,44	0,57	0,63	0,56
CE	0,24	0,29	0,35	0,45	0,62	0,56
PI	0,60	0,56	0,66	0,75	0,59	0,51
AM	0,12	0,27	0,15	0,34	0,49	0,44
Belo Horizonte	0,26	0,35	0,40	0,49	0,56	0,43
DF	0,49	0,52	0,43	0,36	0,53	0,43
Natal	0,06	0,13	0,11	0,25	0,27	0,39
Florianópolis	0,22	0,31	0,36	0,30	0,47	0,36
MT	1,08	0,82	0,45	0,40	0,38	0,33
TO	0,13	0,19	0,24	0,33	0,37	0,33
RR	0,21	0,53	0,44	0,21	0,26	0,32
ES	0,15	0,22	0,17	0,25	0,29	0,27
Aracaju	0,15	0,14	0,15	0,25	0,33	0,24
Porto Alegre	0,06	0,02	0,08	0,12	0,21	0,24
Rio Branco	0,14	0,22	0,33	0,31	0,24	0,23
AP*	0,02	0,01	0,04	0,03	0,31	0,21
Belém	– 0,05	– 0,03	0,09	0,08	0,17	0,16
Manaus	0,05	0,00	0,00	0,03	0,26	0,16
S. Luís	– 0,05	0,02	0,16	0,14	0,22	0,15
Cuiabá	0,60	0,71	0,54	0,29	0,35	0,15
RN	0,13	0,14	0,24	0,08	0,19	0,13
PA	0,19	0,26	0,10	0,11	0,12	0,10
Recife	0,21	0,11	0,11	0,07	0,16	0,10
Fortaleza	– 0,03	– 0,01	0,06	0,16	0,16	0,08
Goiânia	– 0,06	– 0,05	– 0,12	– 0,01	0,12	0,06
Vitória	– 0,10	0,06	0,08	0,03	0,07	0,06
Curitiba	0,11	0,07	0,06	0,13	0,12	0,03
Salvador	0,47	0,68	0,53	0,33	0,23	0,01
Macapá*	0,37	– 0,00	– 0,04	0,03	0,04	– 0,01
C. Grande	– 0,14	– 0,08	– 0,03	– 0,11	– 0,01	– 0,04
João Pessoa	– 0,02	– 0,11	0,05	– 0,07	– 0,06	– 0,12
Maceió	0,08	– 0,08	– 0,14	– 0,13	– 0,09	– 0,12
Palmas	– 0,04	– 0,09	– 0,18	– 0,22	– 0,14	– 0,16
Teresina	– 0,12	– 0,17	– 0,17	– 0,20	– 0,12	– 0,23
Boa Vista*	– 0,20	– 0,51	– 0,31	– 0,43	– 0,47	– 0,59

Fonte: BCB, estados, DF e municípios

[1] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/05/04/em-meio-a-crise-fiscal-entre-2013-e-2015-a-prefeitura-municipal-de-sao-paulo-pmsp-foi-o-ente-federativo-que-mais-reduziu-o-grau-de-endividamento/. No artigo explicitamos a metodología de cálculo dos indicadores de endividamento.

[2] http://www.bcb.gov.br/htms/Infecon/serieHistEstatFR.asp

21 de setembro de 201622 de setembro de 2016 Rafael

Balanço da administração Haddad na educação

Desde 2014, as despesas com educação batem sucessivos recordes chegando a 35,3% dos impostos no final do primeiro semestre de 2016

A Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM) determina que o município deve dispender no mínimo 31% dos impostos com educação[1]. Segundo o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP), esse percentual tem sido atingido por diferentes administrações. No Gráfico 1, pode-se observar que a partir de 2014 a PMSP tem batido sucessivos recordes nas despesas com educação: 33,8% dos impostos em 2014 e 34,7% em 2015. Segundo a PMSP, no primeiro semestre de 2016 40,7% dos impostos foram destinados à educação. Como as despesas com educação são maiores no primeiro semestre, é mais adequado utilizar valores acumulados em 12 meses. Entre o segundo semestre de 2015 e o primeiro semestre de 2016, as despesas com educação foram superiores a 35,3% dos impostos, indicando que, para este ano, a PMSP baterá novo recorde de despesas com educação.

Fonte: TCMSP (2003 a 2015) e PMSP (12 meses encerrados em junho de 2016)

Desde 2014, a PMSP atinge o mínimo constitucional de despesas com educação (25% dos impostos) sem recorrer a despesas com inativos da educação

A Constituição Federal, art. 212, determina que os estados, DF e municípios dispendam 25% dos impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define quais despesas podem (art. 70) ou não (art. 71) ser incluídas como MDE. Alguns entes federativos possuem regimes próprios de previdência, em geral deficitários, caso do município de São Paulo. Como os artigos 70 e 71 da LDB omitem despesas com inativos da educação, muitos estados e municípios consideravam despesas com inativos da educação como de MDE. Em São Paulo, a lei municipal 13.245/01 permitia a inclusão da despesa com inativos para atingimento do mínimo constitucional.

A partir de 2007, o Tesouro Nacional passou a interpretar que a inclusão de inativos nas despesas com educação contraria a Constituição, interpretação que posteriormente foi adotada pelo TCMSP, que passou a exigir providências da PMSP. A solução para esse impasse veio com a Lei municipal 15.963/14, a qual estabeleceu que, até 2018, as despesas com inativos não serão consideradas como de MDE (25% da CF), mas educação inclusiva (31% da LOM).

Como se pode observar no Gráfico 2, se não houvesse inclusão das despesas com inativos de MDE, a PMSP não teria cumprido com o dispositivo constitucional que determina pelo menos 25% dos impostos com educação entre 2007 e 2013 – apesar de não haver dados disponíveis, provavelmente a mesma coisa teria ocorrido entre 2003 e 2006. Em 2014 e 2015, as despesas com MDE foram superiores a 25% da receita de impostos sem que para isso a PMSP recorresse à inclusão da despesa com inativos, antecipando o cumprimento da Lei municipal 15.963/14. Embora ainda não existam dados detalhados para 2016, como neste ano as despesas com educação aumentaram em relação a 2015 (Vide item 1), é bastante provável que a PMSP cumpra novamente com o mínimo constitucional sem que tenha que incluir a despesa com inativos com MDE. A partir de 2015, os 31% da LOM também foram atingidos mesmo desconsiderando-se a despesa com inativos da educação.

Fonte: TCMSP (2003 a 2015), PMSP (2016) e FNDE/SIOPE (Despesa com inativos entre 2011 e 2015)

Aumento recorde no número de matrículas de educação infantil em 2015 e 2016

De acordo com dados do Censo Escolar, no início de 2001 as escolas da rede própria e conveniada do município de São Paulo contavam com 317.561 alunos e, no início de 2005, 395.031 alunos. Nesses quatro anos, que correspondem aproximadamente à administração de Marta, houve aumento de 77.470 matrículas na rede municipal de educação infantil (19.368 por ano em média), a maioria em pré-escolas e em meio período. No início de 2013, a rede municipal de educação infantil contava com 413.122 alunos. Portanto, nos 8 anos das administrações de Serra e Kassab, houve incremento de 18.091 matrículas de ensino infantil. O número modesto se deve principalmente à implantação do ensino fundamental em 9 anos, pois as crianças de 6 anos passaram a frequentar o primeiro ano do ensino fundamental. No Gráfico 3, isso explica a queda no número de matrículas de ensino infantil em 2010 e 2011. Os números de 2008 e 2012 indicam que, durante as administrações de Serra e Kassab foi mantido o ritmo de expansão de matrículas na educação infantil entre 15 e 20 mil alunos por ano, velocidade de expansão próxima ao dos dois primeiros anos da atual administração.

A partir de 2015, a PMSP tem aumentando expressivamente o ritmo de aumento de vagas no ensino infantil: em 29/07/2016 havia 494.874 crianças matriculadas na rede municipal de educação infantil, acréscimo de 97.523 matrículas em relação a dezembro de 2012 (incremento médio de 27.216 matrículas por ano). No caso das pré-escolas, o número de vagas oferecidas é maior que a demanda registrada, ou seja, o problema é que há vagas ociosas em algumas regiões e falta de vagas em outras. Desse modo, a demanda será completamente atendida quando as Escolas Municipais de Ensino Infantil (EMEIs) em construção forem entregues – ou seja, é provável que no início do próximo ano toda a demanda por vagas em pré-escolas esteja atendida. Já nas creches, mesmo mantido o ritmo atual, ainda levará anos para que a demanda seja completamente atendida, pois a própria criação de vagas estimula a demanda.

Fonte: Secretaria Municipal de Educação (SME)

No final da primeira etapa do ensino fundamental, o desempenho dos alunos teve aumento superior à média nacional e já é próximo ao dos países desenvolvidos

No final dos anos ímpares, o governo federal avalia o aprendizado dos alunos do 5º e 9º ano do ensino fundamental (últimos anos do Ensino Fundamental I e II) e do 3º ano do ensino médio. O resultado dessas avaliações é padronizado e os indicadores de desempenho são multiplicados por um indicador de aprovação – se todos os alunos são aprovados, esse indicador é igual a 1 e, quanto maiores as taxas de reprovação e evasão, menor esse indicador – resultando no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

Como nos países desenvolvidos as taxas de reprovação e evasão são praticamente nulas, se fosse calculado IDEB para esses países, ele seria praticamente igual ao indicador de desempenho dos alunos. Na média, os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a maioria desenvolvidos, possuiria IDEB igual a 6. Em 2015, a media dos alunos do final da primeira etapa do ensino fundamental da rede municipal equivaleria a um IDEB de 5,96, praticamente igual ao dos países da OCDE. Devido à reprovação e evasão, o IDEB da rede municipal na primeira etapa do ensino fundamental foi de 5,8 em 2015, contra 4,8 em 2011. Como se pode observar no Gráfico 4, entre 2011 e 2015, o aumento no desempemho de Português e no IDEB foram maiores que nos 6 anos anteriores. Parte deste desempenho excepcional se deve ao fato de que em 2015 todos os alunos avaliados estão matrivulados no ensino fundamental de 9 anos. Esse efeito também ocorreu em outras redes de ensino. Ainda assim, o aumento de 1 ponto no IDEB das escolas municipais do município de São Paulo foi o dobro do aumento do IDEB brasileiro no Ensino Fundamental I (de 5,0 em 2011 para 5,5 em 2015). Com isso, as escolas municpais de São Paulo, que possuíam desempenho inferior à média nacional para essa etapa de ensino, passaram a estar acima da média.

Fonte: INEP

No final do ensino fundamental, apesar da melhora no nível de aprendizado dos alunos das escolas municipais, o IDEB caiu devido ao aumento expressivo da reprovação

Como se pode observar no Gráfico 5, em 2015 o desempenho dos alunos do 9º ano nas provas de Português e Matemática foi significativamente maior que em 2013.De fato, em Português o acréscimo na média foi quase três vezes o acumulado entre 2005 e 2013. Em matemática, o aumento foi mais modesto, mas ainda assim superior ao incremento médio anual observado até 2013. Ainda assim, o nível de aprendizado dos alunos está aquém do desejado para essa etapa de ensino.

Fonte: INEP

A razão da queda do IDEB é bem simples: embora o indicador de desempenho tenha aumentado de 4,66 para 4,92, o indicador de aprovação caiu de 94% para 88%, o menor para essa etapa de ensino desde 2005. Como a queda da taxa de aprovação foi concentrada nos alunos que estavam no 7º ano em 2013, a alta taxa de reprovação ainda irá afetar negativamente o IDEB de 2017. Esse aumento na taxa de reprovação no ensino fundamental 2 foi o responsável pela queda do IDEB das escolas municipais e é o principal indicador negativo da gestão Haddad.

Fonte: INEP

Criação da UniCEU, que oferece gratuitamente cursos de bacharelado em engenharia, licenciaturas e pós-graduação nos Centros Educacionais Unificados (CEUs)

A competência educacional dos municípios é restrita ao ensino infantil e fundamental, sendo o ensino médio de responsabilidade dos estados e o ensino superior de competência da União. Tanto é que os municípios não podem considerar eventuais despesas com ensino médio e superior como de MDE. Isso não significa que seja vedado aos municípios atuar nessas etapas de ensino.

No ensino fundamental há pouca demanda por cursos noturnos devido à idade dos alunos. Mesmo na Educação de Jovens e Adultos (EJA), antigo supletivo, a demanda tem caído ano a ano: em 29/07/2016, dos 420.808 alunos da rede municipal de ensino fundamental, apenas 208 estudavam no período noturno. Mesmo se levarmos em conta as matrículas no EJA, a rede municipal conta com pouco mais de 40 mil matrículas no período noturno. Desse modo, à noite e aos finais de semana as escolas municipais não utilizam diversas salas. Tendo em vista essa característica estrutural do ensino municipal, o município firmou convênio com diversas entidades para oferta de cursos na estrutura dos CEUs e EMEFs no modelo de educação à distância (EaD). No final do primeiro semestre de 2016, a UniCEU já tinha beneficiado 8.800 pessoas, com tendência de expansão[2].

[1] As principais fontes de custeio para a educação são a receita de impostos, o adicional do FUNDEB, 75% dos royalties do pré-sal (os outros 25% são vinculados a despesas de saúde) e o salário educação. Enquanto os três últimos são totalmente vinculados com despesas em educação, a Constituição Federal (CF) determina que os estados, Distrito Federal (DF) e municípios dispendam 25% das receitas de impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define as despesas que podem (art. 70) ou não (art. 71) ser consideradas manutenção e desenvolvimento do ensino. A Lei Orgânica do Município (LOM) determina que, entre ações de manutenção e desenvolvimento do ensino e educação inclusiva (conceito que inclui despesas com inativos da educação e programas de alimentação escolar, entre outros), as despesas com educação sejam de 31% da receita de impostos. Cabe lembrar que o município conta com outras fontes de receitas além dos impostos, tais como contribuições sociais, taxas, multas etc. Portanto, 31% dos impostos não é sinônimo de 31% das receitas.

[2] http://www.capital.sp.gov.br/portal/noticia/10784

5 de agosto de 20165 de outubro de 2016 Rafael

Avaliação preliminar sobre o governo interino nas políticas monetária e cambial

A) Política monetária

O governo interino mudou a presidência e algumas diretorias do Banco Central do Brasil (BCB), sendo possível verificar algumas modificações nas políticas monetária e cambial. A primeira mudança foi da forma de comunicação institucional a respeito das reuniões e decisão do Comitê de Política Monetária (COPOM)[1], algo que foi bem recebido pelo mercado por tornar mais clara a atuação da autoridade monetária.

A segunda mudança foi uma sinalização inequívoca de que a nova composição do COPOM teria uma postura mais rigorosa com a inflação, mantendo a meta da taxa de Selic em 14,25% por mais tempo do que era esperado. No Boletim FOCUS, isso se traduziu em um aumento na meta da taxa Selic esperada para o final de 2016, de 13,25% (29/4) para 13,50% ao ano (29/7). A expectativa de IPCA para 2016 aumentou de 6,94% para 7,20%, consequência direta da inflação acima da esperada em abril e maio – nos dois meses, o IPCA acumulado foi de 1,39%, 0,28% acima da mediana dos analistas de mercado em 29/4. Como a política monetária tem defasagem de 9 (nove) meses[2] e a mudança na cúpula do BCB ocorreu em maio, o efeito da nova composição do COPOM sobre as expectativas de inflação deve ser verificado nas previsões para 2017. A diferença é expressiva: o IPCA esperado para 2017 caiu de 5,72% para 5,20%. A combinação de queda da inflação e aumento da Selic esperadas aumentou a taxa de juros real prevista para o início de 2015 em 0,77%. Finalmente, o mercado comprou a tese de que a política monetária mais rígida no curto-prazo será mais eficaz no longo-prazo: para o final de 2017, a previsão da taxa Selic saiu de 11,75% para 11,00%.

Quadro 1: Expectativas de juros e inflação

Boletim FOCUS	IPCA		Selic
Boletim FOCUS	2016	2017	2016	2017	Taxa real (2017)
Final de abril[3]	6,94%	5,72%	13,25%	11,75%	7,12%
Final de julho[4]	7,20%	5,20%	13,50%	11,00%	7,89%

B) Política cambial

Entre o início de junho de 2013 e o final março de 2015, o BCB ofertou swaps cambiais, que passaram de zero para USD 115 bilhões. A oferta de swaps cambiais podem ser tanto um instrumento de intervenção na taxa de câmbio, quanto um meio de ofertar hedge para agentes endividados em dólares. Em 2013 predominou a primeira função e, em 2015, a última.

A partir de março de 2016, o real passou a se apreciar significativamente, levando o BCB a diminuir o estoque de swaps no intuito de limitar a apreciação do real. De fato, entre 22/3 e 19/5, o estoque de swaps cambiais foi reduzido de USD 108,1 bilhões para USD 62,1 bilhões, mantendo o dólar comercial a R$ 3,60.

De 20/5 ao final de junho, já sob o governo interino, o BCB deixou de atuar no mercado de swaps e o resultado foi uma apreciação do real para R$ 3,21 por dólar. Desde então, o BCB vem reduzindo o estoque de swaps cambiais em ritmo mais lento que o ocorrido entre março e maio: em 3 de agosto, o estoque de swaps era de USD 51,6 bilhões e o dólar estava cotado a R$ 3,27. É bastante provável que a recente rodada de apreciação do real tenha contribuído para a queda das expectativas de inflação.

Fonte: BCB

Embora a recente queda do dólar seja parte de um movimento global, o real está entre as moedas que mais se apreciaram no período, o que resultou em expressiva queda da taxa de câmbio efetiva, que se encontra no mesmo patamar do lançamento do Plano Real e do final de 2008, como se observa no Gráfico 2. Por essa razão, há quem entenda que o real se encontra sobrevalorizado, o que teria efeitos negativos sobre a competitividade externa brasileira[5].

Fonte: BCB

C) Impactos fiscais

Apenas 28% da dívida mobiliária federal é pré-fixada. Outros 26% são corrigidos por índices de preços, 20% é atrelada à Selic e 25% são operações de mercado aberto realizadas para que a Selic fique próxima da meta. Por essa razão, o impacto de altas marginais na taxa Selic é incerto: embora encareçam os títulos indexados à Selic e as operações de mercado aberto, tendem a baratear os títulos pré-fixados e os indexados a índices de preços[6]. De fato, embora o mercado tenha aumentado a expectativa para a taxa Selic, a taxa implícita da dívida líquida do setor público, excluídos os resultados com swaps caiu de 24,81% nos 12 meses encerrados em abril para 24,28% nos 12 meses encerrados em junho (Gráfico 3).

Fonte: BCB e IBGE

A recente rodada de apreciação cambial teve outro efeito: a reversão do resultado com swaps. Em 2015, o prejuízo com swaps foi de R$ 102,6 bilhões, enquanto no primeiro semestre de 2016 houve superávit de R$ 78,7 bilhões. Mesmo que a taxa de câmbio volte a ficar em torno de R$ 4 por dólar, o prejuízo com swaps de 2015 não irá se repetir, pois atualmente o estoque de swaps é de USD 51,6 bilhões, menos da metade do que era no segundo semestre do ano passado. Por essa razão, a recente mudança de postura do COPOM contribuiu para reforçar a tendência que já existia no primeiro trimestre[7], de queda na carga da carga de juro da dívida pública.

Por outro lado, como a posição em swaps (USD 62,1 bilhões no final do primeiro semestre de 2016) é bastante inferior ao volume de reservas (USD 376,2 bilhões no final do primeiro semestre de 2016), a apreciação cambial ocorrida no primeiro semestre de 2016 aumentou a dívida líquida do setor público de 36,2% do PIB (dez/15) para 42,0% do PIB (jun/16).

Fonte: BCB

Conclusões

Nos primeiros meses, a atual composição do COPOM já demonstra pelo menos três mudanças em relação à antiga composição:

– Comunicação mais clara e transparente;

– Sinalização de um combate à inflação mais rigoroso;

– Diminuição no ritmo de redução de swaps cambiais.

Até o momento, os efeitos foram os seguintes:

– Queda nas expectativas de inflação para 2017;

– Aumento na taxa Selic esperada para o final de 2016 e queda na taxa Selic esperada para final de 2017;

– Apreciação expressiva da taxa de câmbio, que muitos analistas entendem estar sobrevalorizada;

– Os impactos fiscais da apreciação cambial são a redução na despesa com juros em decorrência do aumento nos ganhos líquidos com swaps e aumento expressivo da dívida líquida do setor público;

– No curto-prazo, a apreciação cambial alivia a situação patrimonial das empresas endividadas em dólares;

– A combinação de aumento da Selic real e apreciação cambial tendem a exercer efeito contracionista sob a óptica da renda.

Nota: Embora o presidente interino tenha mantido a tradição de nomear servidores não efetivos apenas para a diretoria do BCB, nesta semana o BCB publicou Portaria incorporando o Decreto 8.821, de 26 de julho de 2016. A partir de agora, nomeações de chefes de departamentos (nível hierárquico imediatamente abaixo dos diretores) deverão ser solicitadas ao Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República e nomeações de chefes adjuntos e chefes de divisão (níveis hierárquicos imediatamente inferiores aos diretores) deverão ser apreciadas pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República. Certamente, tal medida aumenta o risco de ingerência política sobre o BCB e vai na contramão da tendência de conferir autonomia aos bancos centrais.

[1] http://www.bcb.gov.br/pt-br/#!/c/notas/15722 e http://www.bcb.gov.br/pt-br/#!/c/notas/15721

[2] http://www.bcb.gov.br/ htms/relinf/port/2009/06/ri200906b8p.pdf

[3]http://www.bcb.gov.br/pec/GCI/PORT/readout/R20160729.pdf

[4] http://www.bcb.gov.br/pec/GCI/PORT/readout/R20160429.pdf

[5]http://www.valor.com.br/financas/4649459/fmi-ve-cambio-real-do-brasil-sobrevalorizado-em-relacao-fundamentos

[6] https://bianchiniblog.wordpress.com/type/aside/

[7] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/04/12/nos-primeiros-meses-do-ano-ha-sinais-de-que-o-deficit-publico-sera-menor-que-em-2015-mas-ainda-assim-em-patamar-insustentavel/

24 de junho de 2016 Rafael

Breves (e superficiais) reflexões sobre o Brexit

No referendo pelo qual os eleitores do Reino Unido decidiram sair da UE, há relevantes questões regionais (Escócia, Irlanda do Norte e grandes cidades da Inglaterra votaram pela manutenção na EU, ao passo que o interior da Inglaterra votou pela saída da EU) e etárias (o apoio ao Brexit foi esmagador entre os mais velhos, que possuem escolaridade menor que os mais jovens). Ainda assim, um dos aspectos fundamentais para o resultado do referendo foram a queda de padrão de vida dos trabalhadores e aumento das desigualdades que vem ocorrendo desde os anos 80.

Cabe ressaltar que a integração do Reino Unido é menor que a dos demais países: o país não aderiu ao Tratado de Schengen, que inclui alguns países extracomunitários como Suíça, Noruega e Islândia. Mais importante ainda é que o Reino Unido, assim como Suécia e Dinamarca, teve a sabedoria de não adotar o Euro. Certamente que a crise do Sistema Monetário Europeu, em 1992, pesou na decisão. Ainda assim, outros países que sofreram a crise do SME, como Espanha, Itália, Portugal e Grécia, com histórico inflacionário pior que o do Reino Unido, aderiram à moeda única. A não adesão à moeda única foi fator decisivo para que o Reino Unido tivesse performance significativamente melhor que os países do sul após a crise de 2008.

Apesar de sempre demonstrarem ceticismo quanto à EU, há diversos estudos empíricos comprovando que, economicamente, o Reino Unido foi dos países que mais obteve vantagens com a EU. Ninguém sabe exatamente qual será a perda econômica pela saída da EU porque os termos do Brexit não estão definidos. Para o cidadão comum, a culpa é atribuída aos imigrantes, à burocracia de Bruxelas e ao setor financeiro. A esmagadora maioria dos estudos sobre imigração comprova que o impacto econômico é positivo para os países que recebem imigrantes, especialmente quando o país receptor tem baixas taxas de fecundidade e população em acelerado processo de envelhecimento. E no caso do Reino Unido, parte considerável dos imigrantes sequer pertence à EU, são de países da Commonwealth. Os imigrantes da EU são os mais qualificados e dificilmente o país abrirá mão de atrair mão de obra qualificada. Outro aspecto sensível são os acordos no mercado de capitais e setor financeiro europeu. A City certamente usará de todo seu poder de fogo para manter esses acordos porque há uma ameaça real de que Londres perca espaço para Frankfurt. Por isso, é provável que diversos dos acordos de livre movimento de capitais e liberalização financeira continuem vigentes. Para a EU isso não seria algo novo: o mercado financeiro suíço é bastante integrado com o mercado financeiro alemão, sem que a Suíca faça parte da EU. Como a EU é o mercado mais importante para as exportações britânicas, é provável que o grande perdedor com o Brexit seja o setor industrial.

Por essas razões, entendo que o Brexit vai ser fonte de frustração para os britânicos. Em primeiro lugar, porque os eleitores que votaram pela saída da EU são homogêneos quanto ao que não querem (o establishment), mas heterogêneos quanto ao que querem. Segundo, porque provavelmente resultará em acirramento das rivalidades regionais do Reino Unido. Terceiro, porque não se propõe a enfrentar a desregulamentação do mercado de trabalho e o corte de políticas sociais que contribuíram para a piora da situação econômica da classe trabalhadora britânica. Em vez disso, o esperado empobrecimento relativo tende a prejudicar os mais pobres. Finalmente, porque o setor financeiro, um dos principais causadores da crise e que é visto de maneira muito negativa pela população, continuará exercendo influência política e não irá poupar esforços para manter a desregulamentação e abertura financeira.

4 de maio de 2016 Rafael

Em meio à crise fiscal, entre 2013 e 2015 a Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) foi o ente federativo que mais reduziu o grau de endividamento

Em 2015, houve deterioração fiscal expressiva e generalizada causada principalmente pela combinação de três fatores:

– O aumento da carga tributária de 32,43% para 32,71% do Produto Interno Bruto (PIB)[1] não foi suficiente para impedir a queda nas receitas públicas devido ao recuo de 3,8% do PIB;

– O real se depreciou 47% frente ao dólar, fechando 2015 cotado a R$ 3,90. Para o governo central, embora o Banco Central do Brasil (BCB) tenha perdido 1,7% do PIB com swaps cambiais, a dívida líquida teve aumento modesto, pois o elevado nível de reservas tornou o governo central credor líquido externo. Para os entes subnacionais, que em geral são devedores externos líquidos, isso significou elevação abrupta da carga de juros da dívida externa;

– A depreciação cambial e o reajuste de preços administrados acarretou alta de inflação, motivou a manutenção da taxa Selic em patamar elevado e aumentou o custo da dívida pública. O IGP-DI, índice de preços que corrige as dívidas de entes subnacionais com o Tesouro Nacional, aumentou 10,7%.

Neste artigo, analisamos os indicadores de endividamento dos 53 entes federativos para os quais o BCB publica dados individualizados: estados, capitais de estados e Distrito Federal (DF) no final dos anos de 2008, 2010, 2012, 2014 e 2015. Entendemos que tanto os indicadores de endividamento publicados pelo BCB, quanto os publicados quadrimestralmente pelos entes subnacionais deixam de considerar passivos relevantes para a dívida pública e, por essa razão, desenvolvemos o conceito de Dívida Líquida Ampliada (DLA), que soma a dívida líquida calculada pelo BCB, os estoques de precatórios vencidos e não pagos e os restos a pagar processados. Para que seja possível comparar entes federativos de diferentes orçamentos, a DLA foi dividida pela Receita Corrente Líquida (RCL). Para mais detalhes sobre a metodologia adotada, vide Apêndice I com a metodologia adotada no final deste artigo.

Entre dezembro de 2008 e dezembro de 2012, período que coincide com os mandatos dos prefeitos eleitos em 2008, o PIB cresceu em média 3,3% ao ano e o IGP-DI 5,5%, resultando em melhora geral de indicadores fiscais: a relação DLA/RCL caiu de 130% para 118%. A Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) também reduziu a DLA de 277% para 264% da RCL, portanto em ritmo inferior à média dos entes subnacionais (Gráfico 1). Mesmo reduzindo o grau de endividamento, a PMSP se manteve como o ente federativo mais endividado do país durante todo o período.

Fonte: BCB, estados, DF e municípios

Já entre dezembro de 2012 e dezembro de 2013, período coincidente com os três primeiros anos de mandatos dos prefeitos eleitos em 2012, o PIB teve queda média anual de 0,3% e o IGP-DI aumentou em média 6,8% ao ano. Por essa razão, a Dívida Líquida Ampliada (DLA) aumentou de 118% para 135% da RCL, com aumento concentrado em 2015. Em diversos entes federativos isso tem resultado em insuficiência de recursos financeiros e o consequente acúmulo de restos a pagar e atraso de fornecedores e servidores públicos. Em casos mais graves, a própria solvência dos entes federativos está ameaçada. Há poucas exceções a esta tendência e a PMSP é uma delas. Nos três primeiros anos da administração de Fernando Haddad (PT), a PMSP foi o ente federativo que mais reduziu a relação DCL/RCL (-34%), seguido por Salvador (-29%), administrado por ACM Neto (DEM) e Cuiabá (-26%), cujo prefeito é Mauro Mendes (PSB). A queda do endividamento é ainda mais notável pelo fato que, entre os seis entes federativos com DLA maior que 150% da RCL, a PMSP foi o único que reduziu o grau de endividamento, passando de 1º a 3º ente mais endividado (Gráfico 2).

Em situação oposta, o estado do Rio de Janeiro é o ente que apresentou aumento de endividamento mais expressivo, de 169% para 239% da RCL. O caso do Rio de Janeiro é sui generis porque, além dos efeitos da recessão e alta da inflação, entre 2009 a 2015 as despesas com folha de pagamento cresceram 16% ao ano, recorde entre todos os estados. Em decorrência da crise fiscal, apenas em 2015 as dívidas com precatórios e restos a pagar processados do estado aumentaram 83%. Outro estado que apresentou deterioração fiscal expressiva foi Minas Gerais, foi intensificado pelo aumento do endividamento externo entre 2010 e 2014 e pelo aumento de 113% nas despesas com pessoal entre 2009 e 2015. Mesmo o estado de São Paulo, que não apresenta situação fiscal tão dramática, a DCL aumentou de 183% para 204% da RCL em 2015.

Fonte: BCB, estados, DF e municípios

A disciplina fiscal do município de São Paulo também se reflete nas despesas de pessoal, que representavam 34,54% da RCL no final de 2015, índice bastante inferior ao limite de 60% definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em decorrência da combinação de redução do endividamento e controle nas despesas com pessoal, a PMSP formalizou a renegociação da dívida com o Tesouro Nacional, abatendo 48% da DLA, reduzindo a relação DLA/RCL para níveis ainda elevados, mas sustentáveis. Como se pode observar no Quadro 1, os entes federativos que conseguiram abatimentos mais elevados da dívida foram os municípios de Salvador e Cuiabá que, como a PMSP, empreenderam elevados esforços de ajuste fiscal nos últimos três anos.

Quadro 1: Estados, DF e capitais que formalizaram acordos de renegociação de dívidas com a União respaldados pela Lei Complementar 148/14

	Abatimento da dívida (A) – R$ milhões	A/DLA	A/RCL
PMSP	47.737	48%	109%
Paraná	931	4%	3%
Salvador	764	66%	15%
DF	459	5%	2%
Goiás	376	2%	2%
Cuiabá	281	64%	18%
Belo Horizonte	174	4%	2%

Fonte: Ministério da Fazenda[2]

Embora críticos e defensores da administração de Fernando Haddad priorizem o debate sobre ciclovias, mobilidade urbana e ações pontuais como limites de velocidade das marginais e fechamento de vias públicas para automóveis aos domingos, o grande legado da atual administração foi tornar o município solvente. Antes mesmo da renegociação da dívida com o Tesouro Nacional, a PMSP vinha apresentando redução expressiva do grau de endividamento.

Apêndice I – Metodologia de cálculo da dívida líquida

A LRF define Dívida pública Consolidada (DC) como montante total de obrigações financeiras de ente da federação para amortização em prazo superior a doze meses (art. 29, I), abarcando os precatórios vencidos e não pagos incluídos em orçamentos de anos anteriores (art. 30, § 7º). As operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO), por serem realizadas em prazo inferior a doze meses, não integram a dívida pública (LRF, art. 38).

A Resolução 40/01 do Senado, que regulamenta os limites de endividamento de estados, DF e municípios, por sua vez, estabeleceu que integram a DC os precatórios emitidos a partir de 5.5.2000 (quando entrou em vigor a LRF) e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

Para efeitos de cumprimento dos limites de endividamento a Resolução 40/01 considera a Dívida Consolidada Líquida (DCL), igual à DC após a dedução de disponibilidades de caixa e demais ativos financeiros não comprometidos com os restos a pagar processados, que são despesas liquidadas, mas não pagas, até 31 de dezembro do exercício anterior (Lei 4.320/64, art. 36). Até o final de 2016, a relação entre a DCL e a RCL não poderá exceder 120% para os municípios e 200% para estados e DF (Resolução 40/01 do Senado, art. 3º).

O conceito de dívida líquida utilizado pelo BCB na Nota de Política Fiscal[3] é diferente. Para os entes subnacionais, a dívida inclui: i. dívidas renegociadas sob amparo das Leis 8.727/93 e 9.496/97 (estados e DF) e Medida Provisória 2.185/01 (municípios); ii. dívidas reestruturadas; iii. dívidas bancárias (inclusive ARO); iv. adiantamento de royalties, dívida do Estado do Rio de Janeiro (MP nº 2.179) com o Tesouro Nacional, dívidas com o Fundeb e dívidas dos Votos 340 e 548, incluídas no refinanciamento da Lei 7.976/1989; v. dívida externa líquida. A dívida líquida é obtida a partir da dedução de arrecadação a recolher, depósitos à vista, aplicações financeiras e títulos públicos da carteira dos estados[4]. As informações utilizadas pelo BCB são prestadas pelo Tesouro Nacional e pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional (SFN) e são consideravelmente mais precisas que aquelas prestadas pelos entes subnacionais no Relatório de Gestão Fiscal (RGF) da LRF. Por outro lado, precatórios e restos a pagar processados não são registrados em instituições que fazem parte do SFN e não são dívidas dos entes subnacionais com o Tesouro Nacional, e, por essa razão, não são considerados nas estatísticas do BCB[5].

Por essa razão, criei o conceito de “Dívida Líquida Ampliada” (DLA) para avaliar a trajetória fiscal dos entes subnacionais, somando a dívida líquida divulgada pelo BCB com dívidas com precatórios vencidos e não pagos e restos a pagar processados divulgados pelos entes subnacionais. A principal vantagem deste conceito ampliado é que ele é menos susceptível à manipulação dos entes subnacionais. Antes mesmo da crise econômica atual, os entes subnacionais priorizam o pagamento de precatórios posteriores a 5/5/2000 porque os precatórios anteriores a 5/5/2000 não são levados em conta para o atingimento de metas fiscais. Na crise, outra reação dos entes subnacionais é postergar pagamentos a fornecedores e servidores, o que se evidencia pelo aumento nos restos a pagar.

Neste artigo, analisamos estatísticas de endividamento de todos os estados, DF e capitais de estado, para os quais o BCB publica dados individualizados. Em dezembro de 2015 a dívida líquida desses 53 entes federativos era de quase R$ 797,4 bilhões[6], o que representava 103% da dívida líquida de todos estados, DF e municípios. Em outras palavras, o conjunto de municípios que não são capitais de estados tinha posição credora líquida de R$ 25,7 bilhões. No final de 2015, a dívida com precatórios de estados, DF e capitais de estado era de R$ 72 bilhões (1,2% do PIB), sendo 16% anteriores a 5.5.2000 e, portanto, não considerados na DCL para o atendimento das metas de endividamento determinadas pelo Senado. Já os restos a pagar processados totalizaram R$ 42 bilhões no final de 2015 (0,7% do PIB), aumento expressivo em relação aos R$ 30,6 bilhões (0,5% do PIB) registrados no final de 2014. Isso significa que, se o BCB considerasse os passivos com precatórios vencidos e não pagos e restos a pagar processados, a dívida pública seria pelo menos R$ 113,9 bilhões (1,9% do PIB) maior que o informado.

Apêndice II – Lacunas nos dados informados pelos entes subnacionais

Rondônia não divulgava dados de dívidas com precatórios anteriores a 5.5.2000 até 2008, o que fica evidente porque, a partir de 2010 surgem débitos de precatórios anteriores a 5.5.2000.

Alagoas e Goiás não divulgavam dados de dívidas com precatórios (anteriores e posteriores a 5.5.2000) até 2010, o que fica evidente porque, a partir de 2012, surgem dívidas com precatórios anteriores a 5.5.2000.

Paraná incluía todos precatórios (anteriores e posteriores a 5.5.2000) na DCL, o que não altera a análise realizada neste artigo, mas inflava indevidamente a DCL considerada para atingimento do limite de endividamento determinado pelo Senado.

No RGF de Maceió referente a 2014 e 2015[7], os débitos com precatórios e restos a pagar processados apareceram zerados, o que subestima o nível de endividamento do município.

No RGF do Distrito Federal de 2015 os débitos com precatórios e restos a pagar processados ainda não foram atualizados e exibem os mesmos valores de 2014.

Rio Grande do Norte não divulgou o RGF do último quadrimestre de 2015, de modo que os débitos com precatórios e restos a pagar processados utilizados foram do final de agosto de 2015, último dado disponível.

Apenas a partir de 2013 Porto Velho divulga dados de dívidas com precatórios (anteriores e posteriores a 5.5.2000), o que fica evidente porque, a partir de 2013, surgem dívidas com precatórios anteriores a 5.5.2000. Com isso, a dívida com precatórios, divulgada como nula em 2012, passa a R$ 710 bilhões (76% da RCL). Ou seja, o aumento no endividamento decorre de reconhecimento de passivos anteriores a 2013.

Apêndice III – Quadro 2: Evolução da relação DLA/RCL

	Dez.08	Dez.10	Dez.12	Dez.14	Dez.15	Após renegociação
RS	2,49	2,28	2,33	2,22	2,57
RJ	1,65	1,75	1,69	2,03	2,39
PMSP	2,77	2,82	2,64	2,38	2,30	1,21
MG	1,78	1,86	1,88	1,97	2,22
SP	2,11	1,86	1,80	1,83	2,04
AL*	1,80	1,55	1,55	1,57	1,80
Porto Velho*	-0,16	-0,12	-0,11	0,90	1,41
MA	0,72	0,74	0,69	0,76	1,16
GO	1,35	1,12	1,18	1,05	1,12	1,09
MS	1,25	1,29	1,13	0,99	0,98
AC	0,20	0,52	0,56	0,66	0,89
PR	1,25	1,14	0,88	0,84	0,81	0,78
SE	0,22	0,40	0,59	0,62	0,80
PMRJ	0,57	0,20	0,53	0,57	0,78
PE	0,38	0,38	0,47	0,58	0,75
SC	0,94	0,89	0,68	0,64	0,73
BA	0,76	0,59	0,57	0,56	0,67
PI	0,60	0,56	0,66	0,75	0,66
PB	0,48	0,42	0,44	0,57	0,63
CE	0,24	0,29	0,35	0,45	0,62
B. Horizonte	0,26	0,35	0,40	0,49	0,56	0,54
DF*	0,49	0,52	0,43	0,36	0,53	0,50
AM	0,12	0,27	0,15	0,34	0,49
RO	0,31	0,62	0,52	0,61	0,49
Florianópolis	0,22	0,31	0,36	0,30	0,47
MT	1,08	0,82	0,45	0,40	0,38
TO	0,13	0,19	0,24	0,33	0,37
Aracajú	0,15	0,14	0,15	0,25	0,33
AP	0,02	0,01	0,04	0,03	0,31
ES	0,15	0,22	0,17	0,25	0,29
Cuiabá	0,60	0,71	0,54	0,29	0,28	0,10
Manaus	0,05	0,00	0,00	0,03	0,27
Natal	0,06	0,13	0,11	0,25	0,27
RR	0,21	0,53	0,44	0,21	0,26
Rio Branco	0,14	0,22	0,33	0,31	0,24
Salvador	0,47	0,68	0,53	0,33	0,23	0,08
S. Luís	-0,05	0,02	0,16	0,14	0,22
P. Alegre	0,06	0,02	0,08	0,12	0,21
RN*	0,13	0,14	0,24	0,08	0,18
Belém	-0,05	-0,03	0,09	0,08	0,17
Fortaleza	-0,03	-0,01	0,06	0,16	0,16
Recife	0,21	0,11	0,11	0,07	0,16
Goiânia	-0,06	-0,05	-0,12	-0,01	0,12
Curitiba	0,11	0,07	0,06	0,13	0,12
PA	0,19	0,26	0,10	0,11	0,12
Vitória	-0,10	0,06	0,08	0,03	0,07
Macapá	0,37	0,00	-0,04	0,03	0,04
C. Grande	-0,14	-0,08	-0,03	-0,11	-0,01
J. Pessoa	-0,02	-0,11	0,05	-0,07	-0,06
Maceió	0,08	-0,08	-0,14	-0,18	-0,12
Teresina	-0,12	-0,17	-0,17	-0,20	-0,12
Palmas	-0,04	-0,09	-0,18	-0,22	-0,14
Boa Vista	-0,20	-0,51	-0,31	-0,43	-0,47
Total	1,30	1,24	1,18	1,19	1,35

Fonte: BCB e governos regionais

[1] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/246449/Nimmar2016.pdf/53492158-cc23-4b41-81fe-d59d31d2fe80

[2] 2016-04-19_06-a-adesao-a-lei-complementar-no-148-de-2014.pdf

[3] http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC

[4] http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/cap5p.pdf

[5] http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/artigos/2005/es152005.pdf

[6][6] http://www.bcb.gov.br/htms/Infecon/serieHistEstatFR.asp

[7] http://www.transparencia.maceio.al.gov.br/

12 de abril de 201612 de abril de 2016 Rafael

Nos primeiros meses do ano, há sinais de que o déficit público será menor que em 2015, mas ainda assim, em patamar insustentável

Em 2015, o déficit público foi de 10,38% do Produto Interno Bruto (PIB) em decorrência de três de fatores extraordinários: a quitação das pedaladas, que aumentou o déficit primário em quase 1% do PIB, prejuízos com swaps cambiais de 1,7% do PIB e a combinação de inflação elevada e aumento da taxa Selic, que elevou as despesas com juros da dívida pública de 5,3% do PIB para 6,8% do PIB[1]. Sem esses fatores, o déficit nominal teria ficado entre 7% e 8% do PIB. Como em 2016 não há passivos de anos anteriores a quitar, a maioria dos swaps cambiais ofertados antes da depreciação cambial já venceu e a inflação começou a ceder, sinalizando queda da Selic em um futuro próximo, é de se esperar que em 2016 o déficit fiscal seja menor que em 2015, mas ainda maior que em 2014.

I. Saldo primário

De 2014 para 2015, o déficit primário aumentou de 0,57% do PIB para 1,88% do PIB. Em alguma medida, isso decorre da recessão, mas a principal causa disso foi a quitação das “pedaladas” fiscais de anos anteriores em dezembro de 2015[2]. Se em 2014 não houvesse pedaladas, o déficit primário teria sido de 0,8% do PIB. Por outro lado, se em 2015 não tivesse havido o acerto de contas, o déficit primário teria sido de 1,11% do PIB, em vez de 1,88% do PIB divulgado. Portanto, 41% do déficit primário de 2015 se deve a despesas extraordinárias referentes a anos anteriores (Gráfico 1). No final de 2016, a quitação das pedaladas sairá do acumulado em 12 meses, gerando diminuição expressiva do déficit primário.

Fonte: BCB

Por outro lado, mesmo desconsiderando o efeito causado pela quitação das pedaladas, há sinais preocupantes do ponto de vista do saldo primário do governo central. Como se pode observar no Quadro 1, no primeiro bimestre de 2016 houve aumento de 9% – próximo da inflação – das receitas líquidas a União. Por outro lado, as despesas primárias do governo central cresceram 16,8%, transformando o superávit primário do primeiro bimestre de 2015 em déficit primário neste ano.

As despesas discricionárias caíram 0,5%, resultado determinado principalmente pela redução no programa “Minha Casa, Minha Vida”, cujas despesas do primeiro bimestre de 2016 foram 54,6% menores que as do primeiro bimestre do ano passado. Por outro lado, contrastando com os poderes executivo e legislativo, que aumentaram as despesas discricionárias em apenas 0,2%, a Justiça Federal e o Ministério Público da União aumentaram os gastos discricionários em 15,1%. As despesas discricionárias representam apenas um quinto das despesas primárias da União e já se encontram em patamar bastante reduzido, de modo que o ajuste fiscal somente será efetivo quando houver mudança na trajetória das despesas obrigatórias.

Em relação ao primeiro bimestre de 2015, houve aumento nas despesas obrigatórias com seguro desemprego (78,5%), benefícios previdenciários (14,6%) e benefício de prestação continuada (13,9%). A continuidade da recessão tende a e aumentar as despesas com seguro desemprego, enquanto o aumento do salário mínimo ocorrido no início de 2016 tornará as despesas previdenciárias e o benefício de prestação continuada mais elevados que em 2015. No caso das demais despesas obrigatórias, o aumento se deve a uma parcela da quitação das pedaladas ocorrida em dezembro de 2015, mas que só foi contabilizada em janeiro de 2016.

Quadro 1 – Principais despesas primárias do governo central

R$ Bilhões	Jan-Fev/15	Jan-Fev/16	Variação
Receitas Líquidas	175,6	191,3	9,0%
Despesas Primárias	172,6	201,6	16,8%
Benefícios previdenciários	64,4	73,8	14,6%
Pessoal e encargos sociais	38,1	41,0	7,7%
Outras despesas obrigatórias	12,8	22,8	78,5%
Abono e Seguro desemprego	7,3	13,2	81,9%
Benefício de prestação continuada	6,9	7,9	13,9%
Despesas discricionárias	43,1	42,9	-0,5%

Fonte: Tesouro Nacional

Em suma, mesmo se desconsiderarmos o efeito contábil da quitação das pedaladas, há um descompasso estrutural entre receitas e despesas primárias: enquanto as receitas seguem crescendo abaixo da inflação, os benefícios previdenciários, que representam 37% das despesas primárias, seguem crescendo acima da inflação. Embora necessária, a reforma da previdência e assistência social possui efeitos prospectivos, de modo que, enquanto não houver aumento da carga tributária, o déficit primário continuará em trajetória insustentável. Essa é a razão do pessimismo de diversos analistas: sem impeachment, com impeachment ou com novas eleições, em algum momento o governo terá de promover reforma da previdência e aumento da carga tributária, contrariando simultaneamente trabalhadores e empresários.

II. Juros Nominais

Em 2015, o setor público dispendeu 8,5% do PIB com juros, aumento expressivo em relação aos 5,5% do PIB de 2014. Como se pode observar no Gráfico 2, aproximadamente metade deste aumento se deve às perdas com swaps cambiais, instrumento financeiro utilizado pelo Banco Central do Brasil (BCB) na sua política cambial. Entre março de 2015 e fevereiro de 2016, a despesa líquida com swaps cambiais foi de R$ 80,2 bilhões (1,4% do PIB), diminuição de 0,3% do PIB em relação aos doze meses imediatamente anteriores. Esse movimento, associado com uma redução nos juros da dívida pública fez com que a carga de juros caísse de 9,12% do PIB nos 12 meses finalizados em janeiro de 2016 para 8,64% do PIB nos 12 meses encerrados em fevereiro.

A receita positiva com swaps ocorrida em fevereiro decorre da pequena apreciação cambial ocorrida no mês e do prazo relativamente curto dos swaps cambiais. Atualmente, a maior parte dos contratos de swaps foi negociada a partir de setembro de 2015, quando, em decorrência do rebaixamento do rating soberano do Brasil, o dólar passou a ser cotado próximo de R$ 4. Desse modo, a não ser que o dólar sofra maxidesvalorização e seja cotado a um valor significativamente mais elevado que R$ 4, a despesa com swaps tende a cair e se estabilizar nos próximos meses.

Fonte: BCB

O BCB também informou que, entre 1 e 18 de março de 2016, os swaps cambiais renderam R$ 44,1 bilhões para o BCB. Com isso, entre abril de 2015 e 18 de março de 2016, as perdas com swaps caíram para pouco menos de R$ 1 bilhão. Como entre o dia 18 e o dia 31 o real se apreciou frente ao dólar, é provável que o BCB tenha pequeno ganho líquido com swaps entre abril de 2015 e março de 2016. Desse modo, haverá expressiva redução da carga de juros, que cairá para algo em torno de 7,5% do PIB. Outro reflexo da alta do real é a perda de valor das reservas cambiais, o que resultará em aumento da dívida líquida do setor público, pois o governo central é credor líquido externo.

Os números a serem divulgados no final do próximo mês também mostrarão redução da exposição do BCB em swaps cambiais, algo que está ocorrendo tanto pela não rolagem de parte dos contratos vincendos, quanto pela oferta de contratos de swaps cambiais reversos[3]. Com o vencimento dos contratos de swaps mais antigos e diminuição da exposição em swaps, é de se esperar que a despesa líquida com swaps não volte aos patamares elevados de 2015.

Finalmente, a inflação do primeiro trimestre tem dado sinais consistentes de queda, o que tende a possibilitar a queda da Selic em meados de 2016. A redução simultânea da inflação e da Selic tende a diminuir o custo da dívida pública, aliviando a carga de juros[4].

Conclusão: Em 2015 o déficit público foi excepcionalmente elevado por uma série de fatores extraordinários que não tendem a se repetir em 2016. Ainda assim, este será o terceiro ano de déficit público insustentável. Reflexo disso é a trajetória da dívida bruta do governo geral, que aumentou em mais de 15% do PIB nos dois últimos anos – de 52,1% do PIB em fev/14 para 67,6% do PIB em fev/16. Para sairmos dessa trajetória insustentável, são necessárias reformas estruturais que diminuam a rigidez e limitem o crescimento das despesas e, ao mesmo tempo, aumentem a arrecadação. Definido o destino do processo de impeachment, governo e oposição devem aceitar o resultado para que a agenda política tenha como foco um ajuste rápido e expressivo das contas públicas.

[1] http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC

[2] Para uma análise detalhada das pedaladas fiscais, vide: https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/04/05/pedaladas-fiscais-e-impeachment/

[3] http://www.valor.com.br/financas/4506380/dolar-cai-10-em-marco-maior-recuo-mensal-desde-2003

[4] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/03/23/em-meio-ao-noticiario-politico-indicadores-de-desemprego-inflacao-e-setor-externo/

5 de abril de 201612 de abril de 2016 Rafael

Pedaladas fiscais e impeachment

A) O conceito de “pedaladas” fiscais

Um dos fundamentos para o pedido de impedimento da presidenta da República são as chamadas “pedaladas” fiscais, expedientes utilizados para inflar o resultado primário do setor público, facilitando o atingimento de metas fiscais, por meio do atraso de repasse de recursos do Tesouro Nacional (TN). Basicamente, as pedaladas dizem respeito a programas sociais (AI) e subsídios creditícios (AII).

AI) Pagamento de Bolsa Família, Abono Salarial e Seguro Desemprego pela Caixa Econômica Federal (CEF)

Como esses programas beneficiam milhões de pessoas, é impossível saber de antemão os valores que serão sacados a cada dia. Por essa razão, o TN transfere para a CEF uma estimativa de desembolsos. Se as transferências do TN forem superiores aos saques, a CEF remunera o TN pelos juros do saldo remanescente. Se as transferências do TN forem inferiores aos saques, o TN paga à CEF os juros incidentes sobre o saldo negativo. A existência de saldos negativos está prevista nos contratos firmados entre a União e a CEF. Para que as contas relativas a esses programas nunca fiquem negativas, seria necessário que o TN depositasse valores consideravelmente superiores à média de saques, o que tornaria a gestão de caixa do TN ineficiente. Por essa razão, o TN deve cobrir eventuais saldos negativos e avaliar a necessidade de aumentar os valores depositados nos meses seguintes. Em situações normais, valores negativos assemelham-se às despesas liquidadas e não pagas, o que é admitido pela Lei 4.320/64.

Em excelente análise sobre o assunto, Sérgio Spagnuolo e Tai Nalon[1] demonstram que, nos 204 meses compreendidos entre 1994 e 2010, houve saldo negativo em 8 (3,9%), com os três presidentes que antecederam Dilma Rousseff. Já no primeiro governo Dilma, os saldos negativos não apenas foram mais frequentes, mas também maiores: entre julho de 2013 e setembro de 2014, apenas em janeiro de 2014 não houve saldo negativo. Adicionalmente, todos os meses em que o saldo negativo conjunto ultrapassou a marca de R$ 0,5 bilhão estão compreendidos neste período.

Entendo que essa é a questão central: saldos negativos não necessariamente configuram pedaladas, mas saldos negativos sistemáticos, elevados e que poderiam ser previstos de antemão certamente são irregulares. A partir de um certo ponto, o que é lícito e previsto em contrato pode tornar-se uma operação de crédito entre a União e um banco por ela controlado, o que seria vedado pelo art. 34, caput da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)[2]. Por essa razão, discordo tanto daqueles que rejeitam de antemão a qualificação de saldos negativos com operações de crédito[3], quanto de quem defende a ideia que todo saldo negativo seria uma operação de crédito.

De janeiro a outubro de 2015, Sérgio Spagnuolo e Tai Nalon identificaram saldo negativo apenas em março (R$ 12,2 milhões), acarretado por insuficiência na conta do seguro desemprego (R$ 44,5 milhões) não compensada por saldos positivos nas contas do bolsa família e abono salarial. O saldo negativo, além de relativamente baixo, não ocorreu nos meses seguintes. Adicionalmente, no primeiro semestre de 2015 houve expressivo aumento do desemprego, que superou as expectativas de mercado[4]. Certamente isso resultou em despesas com seguro desemprego acima do esperado.

Em suma, no que diz respeito às pedaladas do tipo AI, não tenho dúvidas de que as irregularidades ocorreram em 2013 e 2014, mas refuto as acusações de que este tipo de pedalada teria ocorrido em 2015. Cabe ressaltar que, a partir do Decreto 8.535/2015, em contratos firmados entre a União e instituições financeiras, estão vedadas cláusulas que permitam insuficiência financeira por mais de 5 dias úteis, o que tem efeito prático de criar um conceito objetivo para “pedaladas”. Trata-se simultaneamente de uma confissão que as pedaladas existiram e uma positivação do limite a partir do qual saldos negativos tornam-se operações de crédito.

AII) Compensações devidas pelo TN por subsídios concedidos por meio do Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

Os principais programas deste tipo são subsídios creditícios para produtores rurais (BB), Programa de Sustentação ao Investimento (PSI) operacionalizado pelo BNDES e Minha Casa, Minha Vida (FGTS). O crescimento dos subsídios creditícios foi um dos meios pelos quais se procurou estimular a economia desde a crise financeira de 2008. Neste caso, a concessão de crédito se dá com recursos do BB, BNDES e FGTS a taxas subsidiadas pelo Tesouro Nacional, que cobre a diferença entre o custo de captação dos recursos e a taxa de concessão do crédito. Como antes da crise de 2008 esses subsídios não tinham grande relevância, isso não atraía maior atenção. A divergência entre governo e Tribunal de Contas da União dizia respeito à forma de contabilização desses recursos e prazo para o Tesouro Nacional compensar o BB, BNDES e FGTS pelos subsídios.

No caso das operações com recursos do FGTS para o programa Minha Casa, Minha Vida, o TCU adotou o entendimento do Conselho Curador do FGTS, de que tais operações seriam operações de crédito e que, de acordo com o art. 3º da Lei 4.320/64, deveriam constar do orçamento. No caso do crédito subsidiado ofertado pelo BNDES, sucessivas portarias do Ministério da Fazenda adiaram o pagamento da compensação devida pelo TN. O TCU entendeu que a União se utilizou do poder de ente controlador para obrigar o BNDES a aceitar a postergação do pagamento das compensações devidas e que isso violaria o disposto no art. 36 da LRF. Portanto, não se entra no mérito se tais intervenções foram boas ou ruins, mas se violaram dispositivos legais.

B) Quantificando as pedaladas fiscais

Embora sejam mais conhecidas, as “pedaladas” do tipo AI possuem valor significativamente inferior que as do tipo AII. Além de supostas ilegalidades encontradas pelo TCU, as “pedaladas” são um meio de se ocultar passivos do governo central e maquiar metas fiscais, apresentando superávit primário maior que o efetivamente realizado. Cumprindo determinação do Acórdão TCU nº 3.297/2015, de 9.12.2015, o Banco Central do Brasil (BCB) publicou dados que permitem estimar o efeito das pedaladas sobre a dívida e o déficit público[5] e avaliar até quando essa prática ocorreu.

Com relação ao impacto na dívida pública, cabe mencionar que nem todo passivo do setor público é computado na dívida pública divulgada mensalmente pelo BCB. Entre os passivos desconsiderados pelo BCB, cabe destacar: precatórios vencidos e não pagos, despesas liquidadas e não pagas e restos a pagar de exercícios anteriores[6]. Como se observa no Gráfico 1, entre 2002 e meados de 2010, os passivos referentes a programas sociais e subsídios não chegavam a 0,2% do PIB. A pouca relevância justificava a não inclusão na dívida pública. O estoque cresceu continuamente de 2008 a 2014, chegando perto de R$ 60 bilhões e 1% do PIB, e, após regularização, o estoque ficou nulo no final de 2015[7]. Embora seja uma prática contábil reprovável, a quitação das pedaladas não explica 10% do aumento da dívida pública ocorrido em 2015, que aumentou de 57,2% do PIB em 2014 para 66,5% do PIB em 2015.

Fonte: BCB

O efeito mais grave das pedaladas foi inflar os resultados primários do setor público, maquiando o cumprimento de metas fiscais. Além de contrariar os objetivos da LRF e da Lei 4.320/64, a imprecisão de estatísticas fiscais prejudica a realização da política monetária, pois uma política fiscal expansiva pode ser vista como neutra ou até restritiva. Como se pode observar no Gráfico 2, até 2012 as pedaladas foram relativamente pequenas em relação ao saldo primário e, em quatro anos (2002, 2004, 2005 e 2006), o resultado primário foi maior que o divulgado. Por outro lado, em 2013 e 2014, observa-se aumento da importância relativa das pedaladas no saldo primário (0,28% e 0,22% do PIB, respectivamente). Em 2015 ocorreu movimento oposto: 41% do déficit primário do ano passado se deve à quitação das pedaladas de anos anteriores.

Fonte: BCB

C) Sobre o parecer prévio do TCU pela rejeição das contas de 2014

Conforme demonstrado nos Gráficos 1 e 2, é verdade que práticas análogas às pedaladas ocorreram antes do governo Dilma Rousseff, mas essas irregularidades adquiriram proporções significativas em 2013 e 2014. Ao avaliar as contas do executivo de 2013, o TCU não fez recomendações relativas aos saldos negativos de programas sociais (AI) e, no que diz respeito aos créditos concedidos pelo BNDES com subsídios do Tesouro Nacional, o TCU limitou a recomendar maior transparência, proferindo parecer pela aprovação das contas com ressalvas[8]. Posteriormente, o Congresso Nacional aprovou as contas de 2013. Por outro lado, em decorrência das pedaladas e de outras ressalvas, o plenário do TCU recomendou, no início de 2015, a rejeição das contas do executivo de 2014[9]. Cabe ressaltar que as contas de 2014 ainda não foram julgadas pelo Congresso Nacional.

Não é um problema que o TCU mude sua jurisprudência ao longo do tempo – isso acontece a todo momento nos tribunais brasileiros. Em um país com o histórico brasileiro de descontrole fiscal, é salutar maior rigor das Cortes de Contas. Como se pode observar no Gráfico 3 (e no Gráfico 2), o volume de pedaladas de 2013 foi maior que o de 2014 e mesmo assim o TCU recomendou a aprovação das contas de 2013. Qual o fundamento da mudança na jurisprudência do TCU? O segundo ano consecutivo de pedaladas em valor elevado? Seria o fato do volume de recursos devido pelo Tesouro ultrapassar um determinado patamar? Seria o conjunto das pedaladas com outras irregularidades? O TCU não deixou isso claro. Isso não passou despercebido por Marcelo Neves[10] e Ricardo Lodi Ribeiro[11], que chamam atenção para a falta de fundamentação da mudança de jurisprudência por parte do TCU. Ambos ressaltam que a virada jurisprudencial da Corte de Contas deveria produzir efeitos apenas a partir de 2015.

Fonte: BCB

D) Impeachment e pedaladas fiscais

Embora eu entenda que pedaladas fiscais podem caracterizar crime de responsabilidade e que é possível impeachment em decorrência de condutas do mandato anterior[12], o presidente da mesa da Câmara dos Deputados acatou o pedido de impeachment apenas com relação a supostas irregularidades ocorridas em 2015. Ocorre que em 2015 não só não houve pedaladas, como os passivos de anos anteriores foram quitados (Gráficos 1 e 2). Mesmo se o critério utilizado por o acúmulo de passivos ao longo do ano, o estoque máximo de passivos não pagos não chega aos picos atingidos entre 2010 e 2014 (Gráfico 3). Portanto, não procede a acusação de que houve pedaladas em 2015. Embora o impeachment seja um julgamento essencialmente político, a fundamentação com base nas supostas pedaladas de 2015 é frágil.

NOTA

Após discutir sobre o texto com algumas pessoas, sinto a necessidade de esclarecer que para mim: 1. As pedaladas podem fundamentar pedido de impeachment, mas não nos termos atuais. Como entendo que as pedaladas ocorreram em 2013 e 2014, o impeachment por causa das pedaladas deve partir do pressuposto que é possível impeachment por atos da presidência em mandato anterior. Isso envolve um risco, pois diversos juristas entendem que o atos do mandato anterior não podem fundamentar impeachment. Na prática, é isso que o pedido de impeachment atual está fazendo; 2. A melhor saída seria que as pedaladas fundamentassem as ações no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Por meio das pedaladas, Dilma e Temer ocultaram a precariedade das contas públicas em 2014. Já em 2014 sabia-se das pedaladas e Temer não manifestou discordâncias quanto à prática. O TSE deveria decidir se isso é suficiente para impugnar as eleições de 2014. Evidentemente, há o risco de efeito em cascata com governadores que também pedalaram, o que envolveria alguma análise de proporcionalidade e modulação de efeitos. O precedente também seria positivo, sinalizando que mascarar resultados fiscais em anos de eleições pode resultar em algo inócuo. Finalmente: 3. Independentemente de 1 e 2, cabe ao TCU aplicar sanções administrativas aos administradores responsáveis pelas pedaladas.

NOTA 2

Como no texto afirmo que as pedaladas com a CEF são significativamente menores que as demais, atualizei o Gráfico 1 por uma versão que detalha o saldo das pedaladas por credor. Também inseri uma nota de rodapé esclarecendo que há uma diferença de contabilização entre o BCB e o TN e que, por essa razão, no demonstrativo do BCB ainda havia um saldo remanescente no final de 2015.

[1]https://medium.com/aos-fatos/dilma-pedalou-35-vezes-mais-que-lula-e-fhc-juntos-aee888dd1880#.dmspmxwzc

[2] Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

[3] http://s.conjur.com.br/dl/parecer-ricardo-lodi-impeachment-dilma.pdf

[4] https://bianchiniblog.wordpress.com/2016/02/25/taxa-de-desemprego-e-menor-que-a-esperada-pelo-terceiro-mes-consecutivo/

[5] http://www.bcb.gov.br/htms/notecon3-p.asp

[6] http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/cap5p.pdf

[7] O Tesouro Nacional quitou todo o saldo de pedaladas em dezembro de 2015, mas, em decorrência de diferentes conceitos de contabilização, o BCB registrou um saldo remanescente no final de 2015, que foi zerado em janeiro de 2016.

[8] (Recomendação à) Secretaria de Política Econômica e Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborem e apresentem, no prazo de 90 dias, as projeções anuais, para este e os próximos três exercícios (2014 a 2017), dos valores correspondentes aos benefícios financeiros e creditícios decorrentes das operações de crédito concedidas pela União ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a partir de 2008, incluindo as respectivas despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos decorrentes da captação de recursos pelo Tesouro Nacional, em cumprimento aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acórdão 3.071/2012-TCU-Plenário, medida que visa a dar maior transparência às ações de governo e contribuir para que a sociedade possa conhecer e avaliar o custo das operações realizadas; http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2013/index.html

[9] http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2014/index.html

[10] https://cloudup.com/ig-cUkufb7N

[11] http://s.conjur.com.br/dl/parecer-ricardo-lodi-impeachment-dilma.pdf

[12] http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2015/08/1672125-presidente-reeleito-pode-sofrer-impeachment-por-ato-realizado-em-mandato-anterior-sim.shtml

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