Ajuste fiscal

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Boas e más notícias referentes ao resultado fiscal de 2018

Hoje o Banco Central do Brasil (BCB) divulgou a Nota de política fiscal referente a dezembro de 2018. Embora esteja ocorrendo lenta e progressiva melhora dos indicadores fiscais, há que se destacar algumas vulnerabilidades:

– Em 2018, o déficit público foi de 7,1% do PIB, caindo pelo terceiro ano consecutivo (Gráfico 1), resultado tanto da diminuição do déficit primário, consequência do teto de despesas (Emenda Constitucional 95/2016), quanto da queda da carga de juros da dívida pública;
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– O déficit primário de 1,6% do PIB, embora o menor desde que o início da crise econômica (Gráfico 1), é preocupante, pois a margem para corte de despesas é cada vez menor e as despesas previdenciárias crescem no automático com o envelhecimento da população;

– A carga de juros da dívida pública foi de 5,5% do PIB, mais próxima ao patamar anterior ao da crise de 2015 (Gráfico 1) devido à queda da inflação, da Selic e, consequentemente da taxa de juros incidente sobre a dívida pública (Gráfico 2). Como entre dezembro de 2014 e dezembro de 2018 a dívida líquida do setor público (DLSP) aumentou de 32,6% para 53,8% do PIB, atualmente a sensibilidade da carga de juros a aumentos da Selic e/ou da inflação é muito maior do que em 2015. Um choque de inflação e juros como o de 2015 provavelmente aumentaria a carga de juros para patamares observados nas crises cambiais de 1999 e 2002 (Gráfico 1);

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– Os swaps, citados como vilões por diversos analistas e políticos, que em geral só se lembram de citar valores de 2015, quando houve a maior perda com swaps da série divulgada pelo BCB, resultaram em perda acumulada nos últimos doze anos de R$ 30,4 bilhões, patamar relativamente modesto comparativamente à carga de juros da dívida pública (Gráfico 3);

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– Tomadas em sua globalidade, as operações cambiais do BCB (swaps e reservas internacionais) resultaram em ganhos líquidos de R$ 40 bilhões nos últimos 12 anos, apenas 12,4% da soma dos resultados semestrais do BCB. Isso diz respeito à diferença entre os resultados positivos de R$ 694,3 em 8 semestres e resultados negativos de R$ 654,2 bilhões em 14 semestres. Devido ao papel intrinsecamente estabilizador das intervenções cambiais em regime de câmbio flexível, o resultado cambial, embora varie muito no curto-prazo, tende a ser modesto no longo-prazo. Isso deve ler levado em conta nas propostas de alienar parte das reservas internacionais.

Portanto, apesar da continuidade da queda do déficit primário e da carga de juros, essa melhoria de indicadores fiscais é muito frágil, pois há cada vez menos espaço para o corte de despesas discricionárias e as despesas previdenciárias tendem a crescer vegetativamente, acompanhando o envelhecimento da população brasileira. Além disso, a carga de juros pode aumentar para patamares muito elevados se o país passar por outro ciclo inflacionário, com consequente aumento da taxa Selic. Embora as operações cambiais do BCB sejam tratadas como vilãs devido à memória seletiva de alguns analistas, ao longo dos últimos as operações cambiais tiveram resultado líquido modesto. Qualquer plano de modificar o arranjo institucional da política cambial ou de venda de parte das reservas internacionais deve levar isso em conta.

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Inconsistências nas propostas econômicas do plano de governo de Bolsonaro

Fonte: Programa de governo registrado no TSE

  1. Criação do Ministério da Economia, resgatando ideia fracassada de Collor

O Ministério da Economia, que “abarcará as funções hoje desempenhadas pelos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio bem como a Secretaria Executiva do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos)” (p. 53). Quando foi a última vez que isso foi criado? Com Collor e as semelhanças não param por aí: a Ministra da Economia foi a primeira economista a apoiar a candidatura de Collor, quando ele ainda era desconhecido. Os dois se propunham a caçar marajás… Zélia durou pouco mais de 1 ano. A julgar pelas informações desencontradas de Paulo Guedes e seu candidato, o “Posto Ipiranga” não dura mais de um ano

  1. Contraste entre amplo programa de desestatização e discurso estatizante de Bolsonaro e pessoas próximas a ele, bem como estimativa irreal de receitas de privatizações

O programa propõe redução “em 20% o volume da dívida por meio de privatizações, concessões, venda de propriedades imobiliárias da União e devolução de recursos em instituições financeiras oficiais” (p. 56). Infere-se que o programa se refere à dívida bruta do governo geral, pois os recursos em instituições financeiras oficiais não entram no cálculo da dívida líquida do setor público. Como atualmente a dívida pública é de R$ 5,8 trilhões, isso significa uma expectativa de ganhos de R$ 1,16 trilhão com privatizações e concessões. O primeiro problema é que essa estimativa é irreal: em estudo realizado pela consultoria Roland Berger, estimou-se que a privatização de estatais da União, incluindo Eletrobrás, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDESPar renderia no máximo R$ 350 bilhões. Já os recursos em instituições financeiras oficiais dizem respeito principalmente aos aportes do Tesouro ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de quase R$ 300 bilhões. O BNDES, caso liquidasse antecipadamente todos os aportes do Tesouro, passaria a ter problemas para cumprir com requerimentos regulatórios. Ou seja, o montante arrecadado seria próximo à metade do imaginado. Além disso, o próprio candidato faz declarações contraditórias com seu programa quando afirmou, em entrevista à Radio Bandeirantes, ser contrário à venda da parte de geração de energia da Eletrobrás e produção de Petróleo da Petrobrás. O programa também questiona estatais estruturalmente deficitárias, como as nucleares, contrastando com a defesa da retomada das obras da usina de Angra 3 por general próximo a Bolsonaro.

  1. Reforma da previdência que não enfrenta a maior parte do déficit e não aponta fontes de custeio

A proposta para a previdência se resume à “introdução de um sistema com contas individuais de capitalização” financiado pela criação de um “fundo para compensar o financiamento da previdência” (p. 57). O que não fica claro é a fonte de custeio deste fundo, com custo estimado em R$ 115 bilhões, pois o programa defende a discriminação de receitas tributárias específicas para o fundo, sem, no entanto, especificá-las, ao mesmo tempo em que objetiva diminuir gradativamente a carga tributária bruta e reduzir a tributação sobre salários (p. 58) e a receita de privatizações, concessões e alienações seriam utilizadas para diminuir a dívida pública. Em entrevista recente, o candidato afirmou que “o funcionalismo público é o grande problema da previdência” e resgatou o discurso de servidores como marajás, já usado por Collor. Há três problemas nesta afirmação: em primeiro lugar, os regimes de previdência de servidores públicos da União e dos estados foi praticamente igual ao déficit do regime geral de previdência social; segundo, que devido às mudanças demográficas o déficit no regime geral da previdência social irá se agravar nos próximos anos; terceiro, que em momento algum o candidato trata de previdência dos militares, que não foram atingidos pelas reformas de 2003 e 2012, ou seja, as contribuições são ínfimas e não há uma idade mínima, de modo que o regime de previdência dos militares é o que apresenta déficit per capita 16 vezes maior que o dos segurados do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS).

  1. Incompatibilidade entre o objetivo de redução da carga tributária brasileira (p. 58) com a ortodoxia fiscal (p. 59).

No horizonte temporal do próximo governo, algum aumento de receitas, nem que seja temporário, será necessário para reduzir o déficit primário. A diminuição da carga tributária brasileira e a transição para o regime de capitalização implicariam deterioração dos indicadores fiscais, o que é contraditório com a ortodoxia fiscal. Isso explica o conflito entre a declaração de Paulo Guedes sobre a volta da CMPF e o desmentido posterior do candidato.

  1. Ausência de proposta para diminuir o custo do crédito, com defesa genérica do liberalismo, que reduziria inflação e juros, sem detalhar o que e como isso seria feito.
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A insustentabilidade da “PEC do teto de despesas”

Desde 2014, a União tem déficits primários recorrentes, principalmente devido à queda de receitas, reflexo direto da recessão. Desde o final do ano passado, as receitas têm crescido acima da inflação, mas ainda são inferiores das despesas primárias. Como se pode observar no Gráfico 1, a partir de 2015, as despesas reais da União têm se mantido estáveis, pois o aumento de dezembro de 2015 ocorreu devido a um evento extraordinário, a quitação do saldo remanescente das “pedaladas”. Portanto, a Emenda Constitucional 95/2016 (Novo Regime Fiscal), que determina o congelamento real das despesas primárias da União a partir de 2017, apenas manteve o congelamento de despesas reais da União que vinha ocorrendo desde 2015.

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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Nos meses iniciais de vigência no Novo Regime Fiscal, eu já havia apontado para a precariedade do ajuste fiscal, que recaia desproporcionalmente sobre os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Como praticamente metade das despesas primárias da União é com benefícios do INSS e aposentadorias e pensões de servidores públicos, a viabilidade do Novo Regime Fiscal depende de uma reforma da previdência profunda que diminua o ritmo de crescimento das despesas, ao mesmo tempo que adie aposentadorias nos próximos anos. Mesmo após recuar nos aspectos mais regressivos e manter privilégios, o governo Temer não conseguiu aprovar a reforma, inviabilizando a cumprimento do Novo Regime Fiscal até o final da presente década.

Conforme se observa no Gráfico 2, a trajetória das despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e dos benefícios assistenciais (Benefício de Prestação Continuada, BPC) não teve alteração significativa nos últimos anos. As despesas de pessoal, que aumentaram menos que a inflação em 2015 e 2016, tiveram aumento real de 7% em 2017, resultado de diversos acordos que beneficiaram principalmente a elite do funcionalismo e que irão aumentar ainda mais com o aumento do teto constitucional a partir de 2019. Há ainda o incerto aumento de despesas decorrentes da Emenda Constitucional 98/2017, a qual determina a inclusão de servidores de ex-territórios nos quadros da União.

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Fonte: STN

Por essa razão, o ajuste tem recaído exclusivamente sobre as outras despesas obrigatórias e sobre despesas discricionárias. Entre setembro de 2017 e agosto de 2018, as outras despesas obrigatórias caíram 19% e as despesas discricionárias caíram 9% em termos reais (Gráfico 2). É de se esperar que o corte de despesas obrigatórias seja cada vez mais difícil devido ao forte ajuste ocorrido nos últimos anos. O corte nas despesas discricionárias também tem uma composição ruim: nos últimos 20 meses, a despesa real com o MCMV caiu 58% e as despesas do PAC caíram quase 29%. Já as despesas discricionárias do Judiciário de Ministério Público da União tiveram queda real bem mais modesta, de 6%, sendo que, ao contrário do PAC e do MCMV, tinham sido preservadas entre 2015 e 2016 (Gráfico 3)

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Fonte: STN

Em outras palavras, além e não promover a reforma da previdência, o governo cede a todo momento às corporações de servidores públicos, risco que já havíamos apontado neste Blog quando o Novo Regime Fiscal era conhecido como “PEC do teto”. No ano que vem, as despesas com previdência e pessoal continuarão aumentando e será praticamente impossível acomodar esses aumentos com cortes de outras despesas, dado o patamar bastante deprimido que se encontram. A revogação da PEC dos gastos não será uma escolha política, mas uma imposição da realidade. Desde já, o debate deve ser não sobre a eventual manutenção do teto de despesas, mas qual a regra que irá substituí-lo.

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Despesas com funcionalismo público no governo Temer

FHC impôs um arrocho ao funcionalismo, mas como a reforma da previdência do funcionalismo feita em seu governo foi muito tímida, a despesa com servidores públicos aumentou de 4,2% do PIB (1997) para 4,8% do PIB (2002). Diferentemente da memória seletiva das pessoas, governo Lula começou com arrocho ao funcionalismo e a reforma da previdência do funcionalismo mais importante que tivemos até hoje. Mesmo com os expressivos concursos públicos e aumentos de servidores do final da década passada, Lula terminou mandato gastando 4,3% do PIB com servidores ativos e inativos. Não nego que critico muito a política fiscal do primeiro governo Dilma, mas não houve propriamente uma gastança como gostam de dizer. Com funcionalismo foi o contrário: além de regulamentar FUNPRESP (que aumenta marginalmente o déficit no curto-prazo), tese pulso firme com funcionalismo, impondo de maneira truculenta acordos do tipo “pegar ou largar” com perdas reais para servidores. Do início do seu mandato até impeachment, a despesa com pessoal caiu para 4% do PIB. Temer é um caso bem curioso. Apesar do teto de despesas primárias, funcionalismo não tem muito do que reclamar: técnicos judiciários ganharam parte do aumento vetado por Dilma, carreiras de Estado tiveram aumentos escalonados em quatro anos, Receita Federal, Polícia Federal e carreiras jurídicas ganharam adicionais quase tão bons quanto auxílio moradia e houve acordão para manter auxílio moradia até que o judiciário ganhasse um aumento que vai repercutir em cascata em toda estrutura do funcionalismo dos três poderes e três níveis federativos. Mesmo a proposta de reforma da previdência tinha e ainda tem regras muito suaves para servidores que entraram no serviço público até 2003. Em julho de 2018, com pouco mais de dois anos de governo, a despesa com funcionalismo aumentou para 4,3% do PIB e vai aumentar mais com o reajuste do judiciário negociado para o ano que vem.

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Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e IBGE

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A necessária reforma da previdência e a blindagem dos privilégios

A reforma perdeu seus aspectos mais regressivos, mas se omite quanto a privilégios protegidos pelo direito adquirido

A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente o alcance da seguridade social, instituindo benefícios de um salário mínimo mensal sem a necessidade de contribuições previdenciárias para trabalhadores rurais (art. 201, §7º, II) e idosos de baixa renda (art. 203, V), bem como a universalidade da cobertura de saúde (art. 196). No primeiro governo Lula, a emenda constitucional 47/2005 criou a possibilidade da instituição de sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda ou sem renda devido à dedicação ao trabalho doméstico, o que resultou na possibilidade de trabalhadores contribuírem com 11% ou 5% do salário mínimo para obterem aposentadoria por idade.

A combinação de um sistema especial de inclusão previdenciária com a expansão do emprego formal resultou em aumento da cobertura previdenciária da população ocupada de 16 a 64 anos, de 63,4%, em 2004, para 72,9%, em 2014, segundo estudo publicado pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA)[1], que também constatou que, em 2014, 91,3% dos idosos de 65 anos recebia benefícios previdenciários.

Leia mais em: https://www.cartacapital.com.br/blogs/conjunturando/a-necessaria-reforma-da-previdencia-e-a-blindagem-dos-privilegios

Para alguns dos dados utilizados: Previdência Social

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A Nova Matriz Econômica e o esforço pela criação de uma narrativa que confirme aquilo que sempre se acreditou

O debate sobre a depressão econômica desta década é interessantíssimo não tanto pelos argumentos econômicos, mas por mostrar que boa parte da discussão é pura ideologia[1]. Como o fracasso é órfão, é natural que praticamente ninguém reivindique a política econômica adotada por Dilma. A FIESP é o melhor estereótipo: de grande patrocinadora da Nova Matriz Econômica (NME), tornou-se avessa a “pagar o pato” quando o ajuste se tornou inevitável. Os social-desenvolvimentistas, queridinhos da esquerda, também são seletivos: a única grande crítica ao primeiro governo de Dilma são as desonerações de folha de pagamentos e, para eles, a grande causa da crise de 2015 e 2016 foi a combinação da queda de preços das commodities no final de 2014 (fora do alcance do governo), aumento da Selic entre o final de 2014 e 2015 e a tentativa de ajuste fiscal de 2015. A crítica liberal, mais comum e dominante, atribui praticamente todos os males do Brasil à NME ou, em algumas visões mais extremas, à política econômica adotada a partir da crise de 2008, como se houvesse continuidade na política econômica adotada. Para muitos economistas, parece que mais importante que entender as causas da crise brasileira, é manter aquilo que sempre foi defendido.

Neste debate, acompanho integralmente Bráulio Borges[2]: embora a NME explique parte da atual crise econômica, ela provavelmente não é o principal determinante da depressão econômica de 2015 e 2016. O efeito dos choques climáticos, de preços internacionais de commodities e da Operação Lava Jato têm sido subestimados e até mesmo negligenciados. Além disso, ao contrário de um discurso bem comum, a política econômica adotada pelos governos petistas desde 2008 não é homogênea e pode ser dividida em quatro fases: i. medidas anticíclicas para compensar a interrupção abruta dos fluxos de capital e do crédito privado (set/08 a dez/10); ii. reversão parcial das medidas anticíclicas para baixar a inflação, que ameaçava estourar o teto da meta, e algumas medidas fiscais estruturais, com destaque para a regulamentação do FUNPRESP, que irá zerar o déficit da previdência dos servidores civis em 3 décadas, e medidas setoriais pontuais como desoneração de folhas de pagamentos de setores intensivos em mão de obras e sujeitos à competição externa como forma de compensar a combinação de sobrevalorização cambial e elevação de salários reais (jan/11 a ago/12); iii. manipulação de preços administrados via MP do setor elétrico, continuidade da defasagem de preços dos combustíveis, mesmo quando restava evidente que a alta do petróleo não era transitória, extensão das desonerações fiscais, antes restrita a setores intensivos em mão de obra e sujeitos à competição externa, manipulações contábeis e pedaladas para atingir a meta fiscal (set/12 a out/14) – grosso modo, esse é o período da NME; iv. correção de preços administrados, perseguição do centro da meta de inflação via alta da Selic, correção de distorções fiscais com medidas pontuais como mudança nas regras do seguro desemprego e pensão por morte, pagamento de pedaladas de anos anteriores e tentativa de ajuste fiscal mais estrutural (nov/14 a mar/16).

No início de 2013 eu já criticava a política econômica adotada, principalmente quanto ao câmbio sobrevalorizado e a política fiscal, e já mencionava a necessidade de uma reforma da previdência que estabelecesse idade mínima de aposentadoria aos 65 anos[3]. Com alguma defasagem, passei a me opor à MP do setor elétrico, que além de causar elevados prejuízos para a Eletrobrás, incentivou consumo de energia elétrica justamente quando os reservatórios das hidrelétricas se esvaziavam. De maneira análoga, a contenção dos preços da Petrobrás em momento de realização de vultosos investimentos no pré-sal induziu a um aumento excessivo do endividamento externo da estatal. No final de 2014 fui entusiasta da nomeação de Joaquim Levy e continuo acreditando que, se o ajuste fiscal proposto em 2015 fosse implementado, a crise econômica teria sido mais branda.

Divirjo fortemente – talvez mais que dos economistas liberais – de quem vê na política macroeconômica de 2015 a causa da crise econômica por quatro fatores: a) se o governo reagisse ao choque externo de 2014 com expansão fiscal, o aumento do consumo de energia esbarraria no baixo nível dos reservatórios e provavelmente teríamos um racionamento de energia elétrica – naquela conjuntura, havia um gargalo intransponível no curto-prazo; b) o ajuste fiscal de 2015 foi apenas marginal, demandaria um multiplicador muito elevado e praticamente instantâneo para ter papel relevante na recessão em 2015; c) embora tenha havido aumento do endividamento privado, este aumento foi relativamente modesto e foi concentrado no segmento direcionado, de taxas de juros bem mais baixas[4]; d) em uma economia de elevada inércia inflacionária como a brasileira, é extremamente arriscado esperar que uma inflação de dois dígitos e altamente difundida, como a que tivemos entre 2015 e o início de 2016, baixasse sem uma política monetária contracionista. A Selic não aumentou para combater a alta de preços administrados, mas para impedir que aquela alta contaminasse os demais preços e elevasse estruturalmente o patamar inflacionário.

Aproveito este espaço para fazer uma autocrítica de algumas avaliações que hoje considero equivocadas:

  • Continuo não acreditando em artificialidade na queda da Selic de 2011. A narrativa dominante é que, em agosto de 2011 não haveria condições para que o Copom reduzisse a Selic, pois naquela época o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado nos 12 últimos meses estava acima do teto da meta de inflação. Entretanto, a política monetária é defasada e, por isso, a Autoridade Monetária deve trabalhar com cenários prospectivos – em junho de 2012, quando os efeitos da política monetária adotada em 2011 estavam se materializando, o IPCA havia caído para menos de 5%, próximo do centro da meta de inflação. O problema, que na época eu não me atentei e agora admito erro de avaliação, foi a forma como se deu essa redução da Selic, que havia aumentado em julho de 2011 (de 12,25% para 12,5%), para cair em agosto de 2011 (de 12,5% para 12%). A falha na comunicação do Copom deteriorou canal das expectativas. Melhor seria que o Copom aguardasse alguns meses para depois reduzir a taxa Selic;
  • Quando a MP do setor elétrico foi anunciada, eu não tive noção do quão negativa foi a norma, que gerou grave desequilíbrio para a Eletrobrás, aumentou a percepção de risco regulatório e incentivou o consumo de energia quando o governo deveria ir no sentido contrário devido à queda do nível dos reservatórios;
  • Entre 2011 e 2013, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) subestimou o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Enquanto as prévias iniciais apontavam para taxas de crescimento de 2,7% (2011), 0,9% (2012) e 2,3%), as leituras definitivas mostraram PIB crescendo a 4% (2011), 1,9% (2012) e 3% (2013). Em diversos momentos, acreditei que economia estava estagnada, mas na verdade a demanda vinha crescendo acima do potencial;
  • De maneira análoga, as Notas de Política Externa do Banco Central do Brasil (BCB) subestimaram os déficits em transações correntes em 47% (2011) e 37% (2012), como se pode observar no Gráfico 1. Em diversas análises, subestimei o impacto negativo do câmbio sobrevalorizado.

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Fonte: BCB

[1] Para uma ideia geral de como o debate econômico muitas vezes se perde em falseamento do passado, vide http://blogdoibre.fgv.br/posts/o-debate-economico-nao-precisa-de-espantalhos

[2] http://blogdoibre.fgv.br/posts/impacto-dos-erros-reais-da-nova-matriz-tem-sido-muito-exagerado

[3] https://jornalggn.com.br/blog/luisnassif/as-reformas-estruturais-necessarias-na-economia

[4] Já publiquei neste Blog sobre a evolução do envidamento privado https://bianchini.blog/2016/11/01/notas-sobre-o-ciclo-de-endividamento-do-setor-privado-nao-financeiro/

 

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Palestras sobre BNDES e TJLP

A recente aprovação da Lei 13.483/17, que instituiu a Taxa de Longo Prazo (TLP), a qual substituirá a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como referência para as empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), foi cercada de polêmicas de debates. O assunto me interessa bastante e gosto de lembrar que o artigo de estreia deste Blog foi sobre o BNDES[1]

Tive a honra de ser convidado para debater o assunto na Universidade Nove de Julho, no dia 26.09.2017, e na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, onde sou doutorando, no dia 02.10.2017. Anexei neste post a apresentação realizada, bem como as planilhas com os principais dados que subsidiaram a apresentação.

BNDES – Rafael Bianchini

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[1] https://bianchini.blog/2015/12/15/consideracoes-sobre-o-papel-do-bndes-um-debate-desonesto-2/

Foto: Marcos Corrêa/PR

 

 

Rafael

A precariedade do ajuste sob o novo regime fiscal

Desde meados de 2015 tem havido relativa estabilização das despesas primárias reais da União. Os saltos ocorridos em 2015 e 2016 se devem à quitação das pedaladas em 2015[1] e quitação extraordinária de restos a pagar em 2016[2], eventos extraordinários que não irão se repetir. No caso das receitas primárias da União, depois de uma queda expressiva causada pela recessão de 2015 e 2016, há sinais de estabilização da arrecadação (Gráfico 1)

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Fonte: Tesouro Nacional

Os dados fiscais relativos ao primeiro semestre de 2017 pelo Tesouro Nacional[3] e as declarações mais recentes de integrantes do governo já trazem algumas pistas sobre como a Emenda Constitucional 95/16, que introduz o novo regime fiscal, com congelamento real de despesas da União, vai ser cumprida[4].

  1. Aumento da base de cálculo

A quitação extraordinária de restos a pagar no final de 2016 foi um meio de inflar o teto de despesas do novo regime fiscal, que tomou como base as despesas primárias de 2016. Recentemente, o Tesouro Nacional propôs “Aprimoramento” no tratamento das operações do Financiamento Estudantil (FIES), que na prática resultará em aumento de R$ 7,6 bilhões no teto de despesas para 2017:

“A STN promoverá revisão da apuração da base de cálculo (2016) e dos limites de despesas primárias anuais dos próximos 20 anos, em linha com a EC nº 95/2016. O total de despesas primárias de 2016 sujeitas ao NRF será alterada de R$ 1.214.384.410.569 para R$ 1.221.426.998.648, e o limite para 2017, calculado conforme o inciso I, §1º do art. 107, passará de R$ 1.301.820.088.130 para R$ 1.309.369.742.551 (…)”[5]

  1. Contingenciamento de despesas discricionárias, como investimentos

Em 2016, quase dois terços das despesas primárias da União foram com aposentadorias e pensões do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), benefício de prestação continuada (BPC), voltado para idosos e pessoas com deficiências pobres[6], e funcionalismo público civil e militar, na ativa, aposentados e pensionistas (Gráfico 2). Tais despesas são rígidas, pois benefícios previdenciários e vencimentos de servidores são constitucionalmente irredutíveis (CF, art. 194, IV e art. 37, XV) e têm dinâmica de curto-prazo própria independente da área fiscal. Como o novo regime fiscal não ataca a dinâmica dessas despesas, elas continuam crescendo vegetativamente, o que leva o ajuste a recair de maneira muito violenta sobre o terço restante dos gastos, especialmente sobre as despesas discricionárias, como investimentos: nos 12 meses encerrados em junho de 2017, as despesas do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do Programa “Minha Casa, Minha Vida” já caíram mais de 20% em relação a 2016.

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Fonte: Tesouro Nacional

  1. Formais mais heterodoxas de gerenciamento de despesas

A despesa de estatais não dependentes não estão sujeitas ao teto real de despesas. Por essa razão, uma forma de contornar o teto de despesas é por meio do aumento de investimentos dessas estatais[7]. Quando os investimentos executados estiverem além da capacidade financeira das estatais, a solução é dada pela pelo próprio regime fiscal, que exclui o aporte de capital em estatais não dependentes do teto de despesas (ADCT, art. 107, §6º, IV).

Para o próximo ano, a Secretária do Tesouro já sinalizou que a União pode não honrar reajustes de servidores estipulados em leis já sancionadas e publicadas[8], algo que certamente irá gerar demandas judiciais e eventuais esqueletos no futuro. Cabe lembrar que as carreiras jurídicas, auditores fiscais e Política Federal não estarão sujeitas ao contingenciamento, pois asseguraram aumento por uma “gratificação por produtividade” estendida a inativos.

  1. Corporações blindadas[9]

Quando o novo regime fiscal foi proposto, uma das reações mais violentas veio de corporações públicas receosas de perderem privilégios. Uma consequência disso foi que Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria não estão sujeitos ao teto de despesas entre 2017 e 2019 (ADCT, art. 107, §§ 7º e 8º). À época, isso se justificou para assegurar aumentos de vencimentos escalonados para os primeiros anos de vigência do novo regime fiscal. Entretanto, mesmo quando se desconsidera este argumento, é possível verificar que o limite de despesas trata Judiciário e Ministério Público de maneira diferenciada. Enquanto as despesas com o PAC e “Minha Casa Minha Vida” caíram mais de 20%, as despesas discricionárias do Poder Judiciário e do Ministério Público da União caíram cerca de um terço disso, 6,9% (Gráfico 3). Também há que se fazer menção ao autoconcedido reajuste de 16% para procuradores do Ministério Público da União, cujo impacto será incerto, pois gerará efeitos em cascata sobre MPs estaduais, Defensorias e Poder Judiciário.

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Fonte: Tesouro Nacional

Conclusão

Nos primeiros meses de 2017, embora o déficit primário continue elevado e sem perspectivas de redução significativa no curto-prazo, já se verifica alguma estabilização nas trajetórias de receitas e despesas da União. Também é possível avaliar como se vai se dar o cumprimento do teto de despesas do novo regime fiscal: recálculos e reclassificações de despesas do passado para aumentar o teto de despesas, compressão de investimentos a um mínimo possível, uso de estatais para realização de investimentos e medidas juridicamente questionáveis, mas que só irão gerar passivos para os próximos governos. Por outro lado, Poder Judiciário, Ministério Público e algumas corporações do Executivo praticamente estão imunes ao novo regime fiscal. Trata-se, portanto, de um ajuste precário, pois insustentável no longo-prazo, pretensamente transparente, pois depende de sucessivas modificações em séries históricas, e regressivo, pois tem poupado quem está no topo da pirâmide.

[1] https://bianchini.blog/2016/04/05/pedaladas-fiscais-e-impeachment/

[2] http://www.fazenda.gov.br/noticias/2017/janeiro/governo-reduz-em-r-37-5-bilhoes-o-estoque-de-restos-a-pagar-para-2017

[3] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/resultado-do-tesouro-nacional

[4] As regras do Novo Regime Fiscal estão mais detalhadas em outro texto que escrevi neste Blog: https://bianchini.blog/2016/10/15/o-novo-regime-fiscal-e-as-vinculacoes-de-despesas-com-saude-e-educacao/

[5] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/0/Nota+t%C3%A9cnica+-+Discrep%C3%A2ncia+estat%C3%ADstica/a77b5354-d6ab-4bcd-887e-7519085276d8

[6] Ao discorrer sobre a reforma da previdência, escrevi sobre as regras de concessão de benefícios do INSS e BPC: https://bianchini.blog/2017/02/14/breves-consideracoes-sobre-a-pec-28716-reforma-da-previdencia/

[7] http://www.valor.com.br/brasil/4882402/planejamento-preve-execucao-recorde-do-orcamento-de-estatais

[8] http://www.valor.com.br/brasil/5055296/governo-estuda-adiar-reajustes-do-executivo-diz-secretaria-do-tesouro

[9] Quando o Novo Regime Fiscal era uma proposta de emenda constitucional já ficou bem claro que as corporações tentariam não se sujeitar ao teto de despesas: https://bianchini.blog/2016/10/08/o-primeiro-teste-da-pec-241-as-corporacoes-publicas/

Rafael

Avanços feitos e por fazer na proposta de “reforma da previdência”

Desde que o governo enviou para o Congresso Nacional a PEC 287/16, a reforma da previdência a assistência social tem sido exaustivamente discutida. Conforme publiquei neste Blog[1], entendo que uma reforma ampla da previdência, com instituição de idade mínima para obtenção da aposentadoria, unificação de critérios para servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada é imprescindível e vedação ao acúmulo de benefícios. Vale lembrar que a maioria dos trabalhadores de menor remuneração já se aposenta por idade, de modo que a instituição de uma idade mínima torna o sistema mais qualificado. Naquela oportunidade, critiquei os seguintes aspectos do texto proposto pelo governo[2]:

  1. I) Equiparar a idade mínima de trabalhadores rurais e urbanos em 65 anos;
  2. II) Aumentar a idade mínima para obtenção do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para 70 anos, com benefício desvinculado do salário mínimo;

III) Regras de transição suaves com trabalhadores mais velhos;

  1. IV) Interpretação extremamente generosa do conceito de direitos adquiridos, que na prática serve para preservar privilégios regressivos;
  2. V) Exclusão de servidores militares, cuja previdência é estruturalmente deficitária e, na União, respondeu por 44% do déficit do Regime Próprio da Previdência Social (RPPS) em 2016.

Após uma profusão de artigos acadêmicos sobre o assunto, surgiram críticas a três outros aspectos regressivos da PEC 287/16, um relacionado à formula de cálculo dos benefícios, ao fato do aumento do tempo mínimo de contribuição de 15 para 25 anos penalizar trabalhadores informais e mulheres e aos erros sistemáticos nas projeções de receitas e despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS):

VI)O cálculo das aposentadorias como a média dos salários de contribuição pode criar situações em que uma pessoa que entrou mais cedo no mercado de trabalho (X) tenha um benefício menor que outra que começou a trabalhar mais tarde (Y), mesmo quando contribui mais para a previdência, como fica evidente neste exemplo das pessoas A e B:

  1. Contribui para a previdência de 17 a 65 anos. Dos 17 aos 30 anos, contribui sobre R$ 1.000 e dos 31 anos 65, contribui sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 49 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 100% (51+49) da média das contribuições, R$ 1.714,29;
  2. Contribui para a previdência de 31 a 65 anos, contribuindo sobre R$ 2.000. Como contribuiu por 35 anos, faz jus a uma aposentadoria equivalente a 86% (51+35) da média das contribuições. Como a média das contribuições é de R$ 000, essa pessoa se aposenta com R$ 1.720 mensais.

Entre 31 e 65 anos, as pessoas X e Y contribuem igualmente para a previdência, mas a pessoa X acaba sendo punida pelos 14 anos a mais que contribuiu para a previdência. Trata-se de uma regra extremamente regressiva, que atinge principalmente as pessoas mais pobres, que entram para o mercado de trabalho mais cedo, e beneficia quem entra para o mercado mais tarde, após ensino superior e pós graduação, e, por essa razão, com uma remuneração inicial mais alta.

VII) O requisito mínimo de tempo de contribuição de 25 anos é trivial para homens e profissionais mais qualificados, mas pode extremamente difícil de obter para trabalhadores sujeitos à informalidade e mulheres, principais oneradas pela criação de filhos e, por consequência, pela falta de creches[3];

VIII) Há uma crítica relevante quanto aos erros sistemáticos observados nas predições de receitas e despesas do RGPS[4]. Entretanto, os erros atuaram na mesma direção sobre receitas e despesas e, portanto, os erros nas projeções de déficit não foram tão expressivos, ainda mais quando se compara o déficit estimado com o Produto Interno Bruto (PIB). Provavelmente, esses erros decorrem do fato que as revisões das Contas Nacionais de 2007 e 2015 captaram um Produto Interno Bruto (PIB) significativamente maior do que até então estimado.

Embora ainda não se tenha certeza da versão final do texto da PEC 287/16, o governo e o Congresso Nacional sinalizaram diversas mudanças positivas, como: I) idade mínima reduzida em 5 anos para trabalhadores rurais, professores e policiais, II) possibilidade de obtenção de BPC equivalente a 70% do salário mínimo aos 65 anos e 100% do salário mínimo a partir dos 70 anos[5], III) uma regra de transição mais equilibrada, que atinja a maioria dos trabalhadores atualmente na ativa e impeça aposentadorias antes dos 57 anos para homens e 55 anos para mulheres[6] e IV) Cálculo dos benefícios previdenciários com base na sistemática atual, que exclui os salários de contribuição 20% mais baixos[7], o que diminui significativamente a possibilidade de distorções como a mencionada no item 4. No exemplo numérico citado, a pessoa X se aposentaria com R$ 1.892,86, contra R$ 1.720,00 mensais da pessoa Y.

A reforma ainda peca por não atingir grupos muito privilegiados, como servidores públicos aposentados e militares. Neste sentido, a quase exclusão de servidores públicos de entes subnacionais reforçaria ainda mais este aspecto. No caso da previdência dos militares, a justificativa é que as regras para aposentadoria não estão disciplinadas na Constituição. Já a não tributação de aposentados e pensionistas inativos decorre do argumento de preservação de direitos adquiridos. Neste último caso, trata-se de um argumento falacioso, pois o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que há imunidade tributária apenas nos valores que não excedem o teto do RGPS. Para os valores que excedem esse montante, o STF decidiu pela possibilidade de cobrança de CPSS de aposentados e pensionistas com base na solidariedade inter geracional, princípio estruturante da previdência estatal, sendo vedada apenas o tratamento discriminatório[8]. Por essa razão, a reforma da previdência poderia introduzir alíquotas progressivas naquilo que já existe – a cobrança de contribuição previdenciária de servidores inativos, fazendo com que pessoas que se aposentaram com regras extremamente generosas e regressivas também contribuam com o ajuste do sistema.

Há dois aspectos nos quais mudei de entendimento após ler diversos textos sobre a reforma da previdência. Embora continue defendendo que a idade mínima deva ser mantida em 65 anos para ambos os sexos, fui convencido que a exigência de tempo mínimo de contribuição de 25 anos pode ser excessiva para mulheres e trabalhadores de menor renda. Neste sentido, a reforma deveria estabelecer um requisito menor de tempo de contribuição para as mulheres e para trabalhadores de renda mais baixa, p. ex. até dois salários mínimos[9]. Do mesmo modo, o requisito de 49 anos de contribuição para obtenção de aposentadorias integrais poderia ser aplicável apenas aos benefícios a partir de 2 salários mínimos. Atualmente, apenas 27,1% dos benefícios do RGPS urbano e 0,1% dos benefícios do RGPS rural são de 2 salários mínimos ou mais. Ou seja, a grande maioria dos brasileiros não estaria sujeita à necessidade de contribuir por 49 anos para obtenção de benefícios integrais.

Conclusão

 

O Congresso Nacional tem melhorado muito a proposta de reforma da previdência. A proposta a ser votada irá reconhecer especificidades do trabalho rural, estabelece uma transição mais adequada entre previdência e assistência, cria uma regra de transição mais equânime e estipula uma fórmula de cálculo de benefícios previdenciários mais justa, sem perder o principal aspecto positivo: a necessidade de instituição de uma idade mínima que aumente conforme a expectativa de sobrevida se eleve. A reforma ainda peca por não atingir grupos privilegiados como militares e servidores inativos, sobre os quais poderia incidir alíquotas progressivas da contribuição previdenciária. Por fim (e aqui deixo claro que mudei meu ponto de vista em relação ao texto anterior), é necessário que os requisitos de tempo de contribuição sejam flexibilizados para mulheres e trabalhadores de menor remuneração.

[1] https://bianchini.blog/2017/02/14/breves-consideracoes-sobre-a-pec-28716-reforma-da-previdencia/

[2] O economista Marcelo Medeiros, ao criticar a proposta de reforma da previdência, também criticou esses aspectos da PEC 287/16: http://www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2017/04/1873529-mudar-a-previdencia-exige-cuidado-social-diz-pesquisador-brasileiro.shtml

[3]https://bianchini.blog/2017/03/29/acesso-a-creche-demanda-oculta-judicializacao-e-grupos-mais-prejudicados/

[4] http://plataformapoliticasocial.com.br/wp-content/uploads/2017/03/Doc-3_final-redes.pdf

[5] http://www.valor.com.br/politica/4934767/idade-minima-de-60-anos-deve-valer-para-trabalhadores-rurais

[6] http://www.valor.com.br/politica/4934030/relator-propoe-nova-regra-de-transicao-na-reforma-da-previdencia

[7] http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/03/1870794-temer-recua-em-base-de-calculo-na-reforma-da-previdencia.shtml

[8] ADI 3105 / DF. EMENTAS: 1. Inconstitucionalidade. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Ofensa a direito adquirido no ato de aposentadoria. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Emenda Constitucional nº 41/2003 (art. 4º, caput). Regra não retroativa. Incidência sobre fatos geradores ocorridos depois do início de sua vigência. Precedentes da Corte. Inteligência dos arts. 5º, XXXVI, 146, III, 149, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, da CF, e art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. No ordenamento jurídico vigente, não há norma, expressa nem sistemática, que atribua à condição jurídico-subjetiva da aposentadoria de servidor público o efeito de lhe gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad aeternum a percepção dos respectivos proventos e pensões à incidência de lei tributária que, anterior ou ulterior, os submeta à incidência de contribuição previdencial. Noutras palavras, não há, em nosso ordenamento, nenhuma norma jurídica válida que, como efeito específico do fato jurídico da aposentadoria, lhe imunize os proventos e as pensões, de modo absoluto, à tributação de ordem constitucional, qualquer que seja a modalidade do tributo eleito, donde não haver, a respeito, direito adquirido com o aposentamento. 2. Inconstitucionalidade. Ação direta. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária, por força de Emenda Constitucional. Ofensa a outros direitos e garantias individuais. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Regra não retroativa. Instrumento de atuação do Estado na área da previdência social. Obediência aos princípios da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial, bem como aos objetivos constitucionais de universalidade, equidade na forma de participação no custeio e diversidade da base de financiamento. Ação julgada improcedente em relação ao art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. Votos vencidos. Aplicação dos arts. 149, caput, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, e 201, caput, da CF. Não é inconstitucional o art. 4º, caput, da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que instituiu contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e as pensões dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Inconstitucionalidade. Ação direta. Emenda Constitucional (EC nº 41/2003, art. 4º, § únic, I e II). Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Bases de cálculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatório entre servidores e pensionistas da União, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de outro. Ofensa ao princípio constitucional da isonomia tributária, que é particularização do princípio fundamental da igualdade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões “cinquenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constante do art. 4º, § único, I e II, da EC nº 41/2003. Aplicação dos arts. 145, § 1º, e 150, II, cc. art. 5º, caput e § 1º, e 60, § 4º, IV, da CF, com restabelecimento do caráter geral da regra do art. 40, § 18. São inconstitucionais as expressões “cinqüenta por cento do” e “sessenta por cento do”, constantes do § único, incisos I e II, do art. 4º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e tal pronúncia restabelece o caráter geral da regra do art. 40, § 18, da Constituição da República, com a redação dada por essa mesma Emenda.

[9] A referência não é arbitrária, pois há proposta no sentido de permitir o acúmulo de benefícios previdenciários se o total chegar a até 2 salários mínimos.